党政分工：新时代机构改革的深层逻辑

2020-05-21沈亚平范文宇

天津行政学院学报 2020年3期

沈亚平范文宇

摘要：新时代机构改革是在推进国家治理现代化的大背景下而出现的一场深刻变革。基于机构改革经验和社会环境变化，新时代机构改革原则已转变为坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效和全面依法治国。在此指导下，新时代机构改革深刻揭示了党政分工的内在逻辑，一方面加强党管重大决策、纪检监察、干部人事、意识形态、统一战线职能，另一方面完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。沿着党政分工的基本路径，未来机构改革还应在增强党的领导力、提高政府执行力，统合“大部制”和“双合制”改革，科学配置党政部门内设机构权力和职责，推进国家组织法律和党内组织法规建设等方面下功夫。

关键词：党政分工;党政关系;机构改革;大部制;双合制

一、问题的提出

机构改革是政治和行政体制改革的重要组成部分。改革开放新时期，我国集中进行了四次党中央部门改革和七次国务院机构改革，初步构建了适应社会主义市场经济体制的现代党政组织结构和职能体系。党的十九届三中全会开启了新时代机构改革的大幕。这次改革是中国特色社会主义进入新时代后，立足改革开放四十年的实践和成就，为基本实现现代化、建成现代化强国而作出的一次深刻变革。这既是对改革开放四十年来机构改革的总结，也是对未来十五年乃至三十年机构改革的奠基，具有承前启后、继往开来的历史地位。鉴于这一重要历史地位，深刻认识新时代机构改革所蕴含的深层逻辑具有重要意义。

在理论研究方面，学界对新时代机构改革的逻辑进行了广泛的探讨。总体来看，既有研究大致可以分为两类。一是探讨新时代机构改革的理论逻辑。梁丽芝等指出新时代机构改革的理论逻辑具体表现为思想路线、基本因循、理念支撑三个方面：思想路线是从根本体制到机构改革，基本因循是适应及塑造国家能力，理念支撑是构建现代化治理体系[1]。袁维海认为新时代机构改革的理论逻辑具体表现为制度逻辑、价值逻辑、发展逻辑三个方面：制度逻辑是发挥党的全面领导的政治效应，价值逻辑是坚持以人民为中心的改革取向，发展逻辑是铸造以发展为导向的改革品格[2]。二是把新时代机构改革纳入改革开放以来机构改革的变迁过程中，论述机构改革的演变逻辑。如李文钊的“从实验主义治理到设计主义治理”[3]、文宏的“从实验主义到整体设计”[4]、李瑞昌的“从政府自身建设到国家治理体系现代化”[5]、吕志奎的“从职能带动到体系驱动”[6]等。但是纵观以往研究，鲜有从党政关系的角度探讨新时代机构改革所蕴含的内在逻辑，而党政关系是理解当代中国政府和政治的最核心概念。基于此，本文在浅析新时代机构改革原则转变的基础上，重点探讨新时代机构改革所蕴含的党政分工逻辑，并以此为依据分析未来机构改革的发展方向。

二、新时代机构改革的基本原则

新时代机构改革的基本原则是基于历次机构改革的经验教训并结合当前社会环境发展变化而提出的，是进一步深化机构改革所遵循的指导方针和根本准则。新时代机构改革应切实遵循政治、思想、组织和法治四项原则。

（一）政治原则：从“党政分开”转变到“党的全面领导”

党的全面领导是新时代机构改革的政治原则。在党的十九大报告中，习近平重申了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[7]这一党的全面领导原则。这是对改革开放尤其是党的十三大以来“党政分开”的合理扬弃，也是对党的十六大以来“加强和改善党的领导方式和执政方式”的发展深化。坚持党的全面领导的机构改革原则，破除了“政治—行政”二分的藩篱，从根本上统一了机构改革的思想，是新时代机构改革的根本政治立场。

新时代机构改革坚持党的全面领导原则包含两个层面的意涵。一方面，机构改革必须在党的统筹规划和坚强领导下进行，这是新时代机构改革的根本保证。党中央集中统一领导全国机构改革工作，充分发挥“统筹协调、整体推进和督促落实”三大作用;各地区、各部门党委（党组）统一领导本地区、本部门机构改革工作，切实履行“领导、主体和监督”三大责任。另一方面，机构改革必须加强党对各领域各方面工作的领导，这是新时代机构改革的首要任务。通过深化机构改革来优化党政机构设置和职能配置，确保党的全面领导贯穿于各领域各方面，从而实现党对国家和社会事务的领导全覆盖。

（二）思想原则：从“以经济建设为中心”转变到“以人民为中心”

以人民为中心是新时代机构改革的思想原则。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民群众的切身利益，提出了“以人民为中心”的改革思想。这一思想是对改革开放以来“以经济建设为中心”的发展和超越，已成为新时代党中央治国理政的指导原则。坚持以人民为中心的机构改革原则，深刻阐明了机构改革“为什么人”的问题，是新时代机构改革的基本价值取向。

新时代机构改革坚持以人民为中心原则，就是机构改革要“为了人民、依靠人民、造福人民”，把维护好人民的切身利益、增强人民的获得感作为最终目的和归宿。机构改革必须回应社会关切，机构职能体系设置必须适应人民新需求。通过构建系统完备、科学规范、运行高效的党政机构职能体系，创造适应国家治理体系和治理能力现代化需要的组织载体，从而有效提升党和政府为人民服务的能力。

（三）组织原则：从“精简统一效能”转变到“优化协同高效”

优化协同高效是新时代机构改革的组织原则。党的十九届三中全会基于当前“机构设置不够优化、职能配置不够协同、机制运行不够高效”[8]的现状，在深刻把握机构改革的系统性、整体性、协同性的基础上提出了“优化协同高效”的机构改革原则。这一原则是对新中国成立以来特别是改革开放以来历次机构改革所坚持的“精简统一效能”原则的继承和发展，是新时代机构改革的内在要求。

新时代机构改革坚持优化协同高效原则就是通过改革使机构设置更加优化、职能配置更加协同、机制运行更加高效。“优化”即为解决党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，通过科学设置机构来实现“一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责”;“协同”即为解決党政机构各自为政、协调不顺等问题，通过合理配置职能来实现党政机构间的配合联动和有序协调;“高效”即为解决体制机制运行低效问题，按照“履职到位、流程通畅”的要求提高体制机制的运行效率和效能。

（四）法治原则：从“依法行政”转变到“全面依法治国”

全面依法治国是新时代机构改革的法治原则。党的十八大以来，全面依法治国实现了历史性突破，法治已经成为治理体系的关键一环，各领域各环节的改革都在法治轨道上有序推进。坚持全面依法治国的机构改革原则，是对改革开放以来特别是1988年实施“三定方案”以来历次机构改革的经验总结和提炼升华，是新时代机构改革的重要保障。

新时代机构改革坚持全面依法治国原则应注重机构改革与法治建设的和谐统一。一方面，机构改革要于法有据，在法治框架下展开。新时代机构改革要在国家法律和党内法规的规范和保障下进行，要依法设置党政机构、依法履行党政职能、依法管理机构编制，不能随意突破红线。另一方面，机构改革应促进法治，在改革中完善法治。新時代机构改革应主动考虑机构调整涉及的立法问题，针对国家法律和党内法规的不适应性，按法定程序及时废除、修改、制定相关法规，使立法工作主动适应机构改革需要。

三、党政分工：一种新型的党政关系理论

（一）党政关系是理解现代政治的核心概念

党政关系是现代国家最重要的政治关系，国内外学者对其进行了深入的研究。西方学者对党政关系的探讨可以追溯到古德诺的政行二分理论。他指出，作为有机体的国家存在两种功能，即表达和执行的功能：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行[9]。而政治功能主要是政党通过议会来体现的，行政功能则是由政府来担当的，这一定程度涉及了党政关系问题。而对西方国家党政关系进行系统论述的当属让·布隆代尔、毛里奇奥·科塔等。他们指出政党与政府间的关系可以分为三个层次，即政策制定、职务任命和政治恩赐，并根据政党和政府之间“相互独立”或“相互依赖”的程度，将西方党政关系分为政党和政府互不干涉、政党依赖政府和政府依赖政党三种模式[10]。而作为当代中国政治的主要问题和政治体制改革的核心问题，党政关系也备受国内学界的关注。国内学者根据中国党政关系的实践发展，提出了党政合一、党政分开以及介于两者之间的以党领政和党政分合等观点，为理解当代中国党政关系提供了重要参考。但是，这些认识大都是对现实党政关系的经验总结，而如何构建规范化的党政关系仍是一个重大的理论和实践问题。

（二）党政分工是当代中国党政关系的理性选择

构建科学、合理的党政关系是中国政治体制改革的根本目标。改革开放初期，由于计划经济时代形成的“党政合一”的政治体制逐渐暴露出诸多问题，中央提出了“党政分开”的基本思想。党的十三大报告更是作出了以党政分开为核心的政治体制改革的要求。但是“党政分开”的提法面临理论和实践的双重困境。从理论上讲，中国共产党不是西方议会体制内以选举为目的的少数精英组成的政党，而是紧紧地和广大人民群众联系在一起的一个整体，怎能硬性地提党政分开？从实践看，党的领导和党的执政是紧密联系在一起的，党政分开不宜操作[11]。既然党政合一不行，党政分开也行不通，寻找第三条道路就成为当代中国党政关系规范化的一种可能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“党政分工”的思想，指出“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”[12]，“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”[13]。党政分工的提出是在中国特色社会主义进入新时代的背景下，对如何加强和完善党的全面领导作出的新的论断，也是总结中国党政关系实践经验得出的必然结论，成为优化当代中国党政关系的理性选择。

（三）新时代党政分工的理论内涵

党政分工是在党的全面领导下，“党”和“政”在职能配置上进行合理的分工，进而在组织载体上进行适当的分离和融合，以实现“党”和“政”的高效运转。党政分工既明确了党在党政关系中的核心地位，又回答了党政关系的规范化问题，是新时代党政关系的重大理论创新。一方面，党政分工的基础和前提是党的领导。在我国，中国共产党是执政党更是领导党，党的领导和党的执政是不可分割的整体，理顺党政关系必须要坚持和完善党的全面领导。而党政分工就是要在党的全面领导下进行，并以加强党的全面领导为归宿。另一方面，党政分工的目标是形成科学合理的党政关系。从理论上讲，党作为政治组织，主要职能是政治领导;政府作为政权机关，主要职能是管理国家和社会公共事务[14]。党政分工就是为了实现“党”“政”在职能上的不同侧重，即强化党在国家治理中的政治领导职能，提高政府在国家治理中的管理和服务职能。

四、新时代机构改革党政分工的实践路径

在党的全面领导下，实现“党”和“政”职能上的分工正成为当前中国规范党政关系的实然选择。新时代机构改革以合并设立、合署办公、归口管理等方式对党政机构职能进行优化重组和集中归并，通过表面上的机构融合与分离，实现了实质上的职能分工。

（一）加强党管重大决策、纪检监察、干部人事、意识形态、统一战线职能，增强党的领导力

当代中国权力关系的基本格局是党政两套权力系统并存，党和政虽然有各自的权力范围，但也存在着职能的交叉。新时代机构改革在优化党的固有职能基础上，将党政交叉的职能（机构）吸收到党的系统或使其接受党的归口管理，进一步增强党的领导职能。

第一，加强党管重大决策职能，深化决策议事协调机构改革。在当代中国的决策体制中，中共中央处于核心地位，而以领导小组、委员会为主体的党中央决策议事协调机构在实际决策过程中发挥着十分重要的顶层设计作用[15]。为加强和完善党对重大决策的统一领导，新时代机构改革以深化党中央决策议事协调机构改革为着力点。一是明确其政治地位和职能定位。决策议事协调机构接受中央政治局及其常委会的领导，政治地位与中央书记处相同;同时在惯常的“议事协调机构”①之前加上“决策”二字，职能定位更加突出决策职能。二是完善党中央决策体系，成立多个决策议事协调机构。党的十八大以来，党中央相继在深改、国家安全、网信、军民融合、依法治国、审计、教育等方面成立领导小组（委员会），加上其他决策议事协调机构和职能部门，基本构建了当前“十六方面”②重大工作的决策体系。三是将“领导小组”改为“委员会”。将深改、网信、财经、外事四大领导小组改为委员会，实现了这些党中央决策议事协调机构由虚拟化向实体化、由任务型向常规型的转变[16]，进一步凸显了党对重大决策的领导常态化。

第二，加强党管纪检监察职能，深化纪委监委机构改革。党的纪检机关和行政监察部门是中国长期以来存在的两大权力监督主体，其历经分合逐渐形成了党统一领导下的纪检监察体制。基于党风廉政建设和反腐败工作的现实挑战，新时代机构改革进一步深化纪委监委机构改革，加强党管纪检监察职能。一是组建各级监察委员会，完善国家监察体系。为解决行政监察部门监督范围过窄、国家监督机构职能交叉以及监督力量分散等问题，新时代机构改革整合行政机关和检察机关的反腐败职责组建“中央—省—市—县”四级监察委员会，形成了完整而统一的国家监察体系。二是实行合署办公体制，加强党对纪委监委的统一领导。纪检监察合署办公体制是被实践证明的、适合中国国情的可行制度选择。新时代机构改革将党的纪委机关与新组建的国家监委机关合署办公，建立一个由党统一领导的同时履行党的纪检和国家监察两项职责的联合机构，从制度上加强了党的纪检监察职能。

第三，加强党管干部人事职能，深化组织培训机构改革。党管干部原则是我国干部人事工作的根本原则，其核心是保证党对干部选拔任用及教育培训工作的根本领导。20世纪80年代以来，为推进干部人事制度科学化和法制化，我国建立了国家公务员制度，逐渐形成了双轨的干部选拔任用和教育培训体制。新时代机构改革为加强党管干部人事职能，将干部人事制度和国家公务员制度并轨，构建起了以中组部和中央党校（国家行政学院）为主体的干部人事管理体系。一方面，国家公务员局并入中组部，由后者统一管理党员干部和国家公务员的选拔任用;另一方面，与之相适应，中央党校和国家行政学院合并，由新组建部门统一行使教育培训职责。尤为重要的是，在国家层面，中组部部长已兼任中央党校（国家行政学院）校（院）长。这一系列改革和调整解决了由党员干部和国家公务员的身份重合而导致的组织人事职能交叉问题，进一步加强了党对干部人事工作的集中统一领导。

第四，加强党管意识形态职能，深化宣传党史机构改革。党对意识形态工作的领导是实现党的全面领导的前提和基础，其主要内容是加强党在思想文化宣传以及党史文献研究等方面的领导力。新时代机构改革把意识形态工作摆在极端重要的位置，通过机构改革牢牢把握党对意识形态工作的领导权，形成了以中宣部为核心的思想文化宣传体系和以中央党史和文献研究院为主体的党史文献研究格局。一是重新理顺党政系统在思想文化宣传方面的职责，将国务院承担的新闻出版和电影管理职责划入中宣部，同时国家广播电视总局、中央广播电视总台也归口中宣部领导[17]，加强了党在新闻出版管理、社会舆论引导、主流思想宣传等方面的领导职能。二是整合党在党史文献研究、编辑编译出版等方面的职责，破除三室（局）分立格局，组建统一的党史和文献研究院，这有利于加强党的历史和理论研究宣传，推进新时代社会主义思想建设。思想文化宣传与党史文献研究这两大系统的形成，进一步强化了党管意识形态职能。

第五，加强党管统一战线职能，深化统战民族机构改革。统一战线是党的三大法宝之一，党历来重视对民族、宗教、外事、侨务、对台、港澳等统战工作的领导。新时代机构改革为进一步加强党对统一战线工作的集中统一领导，初步构建了以中央统战部为主体的大统战组织体系。长期以来，基于统战工作的复杂性和多样性，党和政府构建了“一主多专”的统战系统。以中央层面为例，既有主管统战工作的中央统战部，也有专管民族、宗教、侨务、港澳、对台事务的民委、宗教局、侨办、港澳办、台办等。各类机构分属党政不同系统，难免存在部门职能交叉、协调不顺的问题。新时代机构改革将政府系统的宗教局、侨办并入党的统战部门，统战部门同时归口管理民委，形成了以统战部为主体的大统战格局，加强了党对宗教、海外统战和民族等统战工作的集中统一领导，进一步强化了党的统战职能。

（二）完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，提高政府执行力

经过多年探索，我国政府的基本职能已由起初的“宏观调控、社会管理、公共服务”三职能发展到现在的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保”五职能。新时代机构改革围绕完善这五大政府职能，通过机构职能的拆分重组，进一步提高了政府的执行能力。

第一，改善政府经济调节职能，推进宏观调控部门改革。政府经济调节职能是政府对市场经济进行宏观调控的职责和功能，具体是政府通过制定和运用财税政策、货币政策、战略规划和法规标准等，对国民经济运行进行间接的、宏观的引导和调控，以实现经济健康持续稳定发展。为进一步改善政府经济调节职能，新时代机构改革加强了对发改委和税务等宏观调控部门的改革，着力强化战略规划和财税政策在经济调节中的导向作用。一是优化国家发改委职责。对素有“小国务院”之称的发改委進行职责剥离，将7项职责③划归到其他部门，使其职权更加聚焦到国家发展战略、规划的研究和制定上来。二是合并国税和地税机构。将分立24年的国、地税机构合并，重新建立了统一的税收征管体系，为合理确定央地分级财政关系奠定了基础，从而有利于加强和优化政府财税职能。

第二，严格政府市场监管职能，推进市场监督执法部门改革。政府市场监管职能是政府对市场经济进行微观规制的职责和功能，主要是政府依法运用公权力对市场主体及其行为进行监督和管理，以维护公平竞争的市场秩序。新时代机构改革进一步强化了政府市场监管职能。一是强化商品市场监管职能，推进市场监管和执法机构改革。新时代机构改革整合市场监管力量，构建了“统一监管—综合执法”的市场监管体制[18]。在统一监管方面，改革长期以来沿袭的“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门管理体制，将工商、质检、食药三大总局合并，组建国家市场监督管理总局;在综合执法方面，为破解市场监管执法标准不统一、执法力量分散、专业能力不强、多头执法难题，组建市场监管综合执法队伍。二是优化金融市场监管职能，推进银、保监会改革。为解决现行分业监管、微观审慎监管体制带来的交叉监管、监管空白与冲突问题，新时代机构改革将银监会和保监会的职责整合组建银保监会，强化综合监管;将“两会”拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，强化宏观审慎监管。

第三，加强政府社会管理职能，推进公共危机和社会保障部门改革。政府社会管理职能是政府通过制定社会政策和法规对社会公共事务进行管理的职责和功能，具体表现为协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定[19]。新时代机构改革为进一步加强应对社会风险、保持社会稳定等方面的社会管理职责，着力推进公共危机和社会保障机构改革。一是强化公共危机管理职能，组建应急管理部。加强安全生产和公共安全工作，是政府履行社会管理职能的重要方面。新时代机构改革打破碎片化的应急管理格局，将分散在各部门的应急管理职能整合，组建应急管理部，专门负责应急处置、抢险救援、防灾减灾等工作，有助于提升国家防范化解重特大安全风险和应对突发事件的能力。二是完善社会保障职能，组建退役军人事务部。做好退役军人管理保障工作是维护社会稳定的需要。长期以来，我国退役军人事务管理体制存在军政分割、多头管理、资源分散等问题，影响了退役军人管理保障工作[20]。新时代机构改革将分散在民政部、人社部以及中央军委等部门的退役军人管理职责整合，组建了独立的退役军人管理保障机构，完善了对军人这一特殊群体的就业培训、优待抚恤、保险医疗等社会保障管理，有利于维护社会稳定。

第四，强化政府公共服务职能，推进民生服务部门改革。政府公共服务职能就是政府提供公共产品和服务的职责和功能，主要包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等[21]。新时代机构改革为强化政府公共服务职能，着力推进民生服务部门改革，建立了内外有别的公共服务机构职能体系。一方面，为落实乡村振兴等国家重大发展战略和回应公众在卫生健康等领域的切身利益诉求，新时代机构改革组建农业农村部、科学技术部、文化和旅游部、国家卫生健康委和国家医疗保障局等，优化了政府在农业农村、科技管理、文化旅游、卫生健康、医疗保障等方面的对内公共服务职能。另一方面，为匹配大国地位和满足外交需要，新时代机构改革首次建立了专门的对外公共服务机构——国家国际发展合作署和国家移民管理局，进一步加强了对外援助和移民管理等对外公共服务职能。

第五，突出政府生态环境保护职能，推进资源环保部门改革。政府生态环境保护职能是政府运用公共权威来规范和引导法人和公民合理利用自然资源和保护生态环境的职责和功能[22]，具体包括控制环境资源使用量、加强生态环境监测和监管、防治环境污染和生态破坏等。新时代机构改革对原先分散的生态环境保护职责进行归并集中，组建两部一局，为政府履行生态环境保护职能提供组织基础。一是重新组建自然资源部和生态环境部，负责对生态环境的综合管理。以国土资源部为基础组建自然资源部，重点行使自然生态的改善和保护职责;以环保部为基础组建生态环境部，重点行使环境污染的预防和治理职责。两超级大部实现了对自然资源与生态环境的统一监管。二是组建国家林业和草原局，负责对生态环境的专门管理。一方面，加强对森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的开发利用和保护;另一方面，将过去碎片化的自然保护地进行整合调整，实现对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园的统一管理和系统保护。

五、党政分工视角下新时代机构改革的发展方向

新时代机构改革所蕴含的党政分工逻辑奠定了新时代机构改革的基础，也为未来机构改革指明了发展方向。基于新时代机构改革“党政分工”的基本逻辑，未来机构改革应着重在以下几个方面予以加强。

（一）在价值取向上，增强党的领导力，提高政府执行力

纵观我国政治体制改革和党政机构改革的历史，既有“长期形成的党政不分、以党代政问题突出，导致一些领域政府执行乏力”的历史镜鉴，也有“一个时期内片面理解和执行党政分开，导致一些领域党的领导弱化”[23]的实践教训。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，机构改革要“增强党的领导力，提高政府执行力”[24]。这是吸取历史经验和实践教训的正确认识，必将成为未来机构改革的发展方向。未来机构改革应继续统筹党政机构设置和职能配置：一方面，科学合理规范党政关系，增强党在重大决策、干部人事、纪检监察、意识形态、统一战线等方面的领导力，巩固党的领导地位;另一方面，扩大政府自主权，提高政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等方面的执行力，有效履行政府职能。

（二）在基本方式上，统合“大部制”和“双合制”改革

“大部制”和“双合制”是当前中国机构改革的两种主要方式。大部制是指在政府的部门设置中，按政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府部门管理，进而组成超级大部的政府组织体制[25]。自党的十七大提出以来，大部制经由2008年、2013年和2018年三次机構改革实践，已经实现了从机构简单合并到职能复杂整合的转变，成为政府机构改革的重要方式。党的十九大又提出对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，本文称之为“双合制”，即在理顺党政关系的基础上，将党政机关中那些职能相近的党委机构和政府机构进行合并或合署的组织体制。新时代机构改革在中央层面实践了这一方式，并提出地方要加大“双合制”改革力度。在加强党的全面领导的背景下，通过“双合制”整合职能相近、联系密切的党委机构和行政机构，通过“大部制”整合职能相近、业务范围趋同的行政机构将成为未来机构改革的重要方式。

（三）在核心内容上，科学配置党政部门内设机构权力和职责

改革开放以来历次机构改革都是着重对党政部门进行整体调整，而对内设业务部门的改革相对有限。特别是2008年实行大部制改革以来，有些职能相近的部委通过合并形成超级大部后，机构内设部门并没有进行相应整合，副部级、司局级机构数量繁多，各内设业务部门权责交叉问题比较突出[26]。新时代机构改革通过“双合制”对党政机构进行合并合署，也造成合并合署后的机构内设业务部门权责交叉问题，这种情况在党政合并后的部门尤为突出，因为一些政府机构只是简单地被划归为党委部门的内设部门，没有进行相关职责的整合。未来机构改革应做好党政机构内设业务部门权责的调整与优化，逐渐从“大部门”改革向“大司局”和“大处室”改革深化，通过法定方式细化和明确内设业务部门的权力和职责范围。

（四）在法治保障上，推进国家组织法律和党内组织法规建设

国家组织法律和党内组织法规是推进党政机构设置和运行程序化、制度化和规范化的重要保障。基于当前法治建设滞后于机构改革实践的问题，未来应加快推进国家组织法律和党内组织法规建设以加强机构改革的法治保障。一方面，完善国家组织法律和党内组织法规。当前党内组织法规和国家组织法律特别是后者已无法有效回应新时代机构改革实践，未来两者应在各自的领域内加快完善机构设置的相关规定，如修订国务院组织法，明确国务院直属特设机构、国家局、议事协调机构的法律地位;推进党内组织法规建设，明确决策议事协调机构及其办事机构的设置、运行和撤销的标准，细化合署办公、合并设立及归口管理的相关规定等。另一方面，加强党内组织法规与国家组织法律的衔接和协调。在当代中国政治体制下，党政机构存在着天然的联系。尤其是新时代机构改革强调统筹党政军群机构设置，党的机构正通过合并、合署以及归口管理等多种方式与政府机构紧密相连。这成为党内组织法规和国家组织法律共同发挥作用的领域，也必然要求两者的衔接和协调。党内组织法规应及时跟进国家组织法律，制定具体规范承接法律的原则性规定，加强促进党政机构“融合、嵌入”的制度建设，同时要避免两者的矛盾和冲突。

注释：

①以委员会、领导小组为代表的这类机构名称经历了从“非常设机构”到“议事协调机构和临时机构”再到“议事协调机构”的变迁。参见《国务院关于清理非常设机构的通知》（国发〔1986〕100号）、《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）、《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号）。

②这“十六方面”重大工作包括深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计。

③国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责划入自然资源部;应对气候变化和减排职责划入生态环境部;农业投资项目管理职责划入农业农村部;重大项目稽查职责划入审计署;价格监督检查与反垄断执法职责划入国家市场监督管理总局;药品和医疗服务价格管理职责划入国家医疗保障局;组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责划入国家粮食和物资储备局。

参考文献：

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