许志行

摘 要：自1982年以来，我国七次较大规模的国务院机构改革都是围绕“转变政府职能”进行的。从“转变政府职能”的视角下，国务院机构改革呈现出的趋势：从改革方式上说机构合并削减的量化余地减小，优化比重增加；从改革内容上说机构改革更加重视公共服务和社会管理职能；从改革的效果上说权力划分和整合后的决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制越来越完善。

关键词：政府职能转变；机构改革；趋势探究

一、 政府职能转变与国务院机构改革的关系

“一国的经济制度确定后，政府功能的发挥便会对经济社会的发展产生极其重要的影响，这种影响的效果取决于政府的职能定位和机构设置是否符合经济社会发展的客观需要。这就涉及到政府职能的转变问题”[1]。“政府职能”的概念在1986年引入我国，首次正式提出是在中央“关于第七个五年计划的报告”中。自此，我国国务院机构改革始终围绕“政府职能转变”进行。然而“政府职能”理论的缺乏、职能缺乏准确认识和定位导致我国国务院机构改革长期陷入“精简—膨胀—精简—膨胀”的不良循环。直到90年代中期，学术界和实践界才对政府该做什么，不该做什么的重大问题基本达成共识。1998年，九届人大一次会议明确政府职能为宏观调控、社会管理、公共服务。2004年《政府工作报告》中完善了政府职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。至此，“我国政府职能转变经历了从被动到主动，从不自觉到自觉，从偏重经济职能到全面转变职能，从就事论事的解决政府职能错位、越位、缺位问题到以科学发展观为指导的过程”[2]。国务院机构改革也有了方向，但是“对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等还缺乏细节性的研究，许多说法过于原则，弹性有余，没有解决某项职责由政府中的谁去做的问题”[3]。

二、 国务院机构改革的趋势

客观地说，机构改革与政府职能转变之间的关系在我国历次国务院机构改革中反映的都不是很直接，但是它却体现在机构改革的方方面面，如改革的方式、改革的内容、改革的效果等。

（一）从改革方式来看：机构合并削减的量化余地减小，优化比重增加

政府职能的发挥以国家机构为载体，而国务院机构数量的变动也是政府职能转变的外在表现。1982年来的七次机构改革侧重点有所不同，但机构的合并削减贯穿始终。同时，我国国务院机构改革合并削减的量化余地逐渐减小，中央对机构削减的力度与数量的控制越来越谨慎，因为经过历次改革，国务院整体机构格局基本定型。

机构量化削减的余地减小，随之而来的是政府组织结构的优化调整。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。以药监局为例，1998年根据《国务院关于机构设置》的通知，在国家医药行政部门和药政部门的基础之上组建国务院直属机构国家药品监督管理局，除原职能外，并负责食品、保健品、化妆品的管理；2008年根据《国务院机构改革方案》，国家药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故责任。2013年的国务院机构改革中，组建了国家食品药品监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全办事处，但是保留了国务院食品安全委员会。尽管国务院食品安全委员会的具体工作由国家食品药品监督管理总局来承担，但是并没有因此被削减，是因为在食品领域中，国家食品药品监督管理总局并不能把所有的食品管理过程中的任务都包含进来，比如说农产品的安全质量问题是农业部的职责范围。另外，对于一些食品安全问题中涉及刑事方面的案件，需要公安部门介入。对于这些跨部门的方方面面的运行关系都需要一个机制来进行协调，而这正是国务院食品安全委员会存在的考虑。

（二）从改革内容来看，机构改革更加重视公共服务和社会管理职能

自2003年的国务院机构改革提出加强食品安全和安全生产监督体制建设后，政府职能开始关注民生建设，其背后的原因有二：

1.“服务型政府”理念的兴起

“服务型政府”是相对于“传统管制型”政府而言的，后者的理念停留在“官本位、政府本位、权力本位”的基础上，而前者是“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即政府权力来自于人民，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。“服务型政府”要求政府职能是有限的，厘清政府和社会的职责界限，政府还权去社会，还权于市场。2003年11月，中国行政管理学会年会的专家们一致认为建设服务型政府是政府职能转变的核心问题。2005年全国人大十届三次会议上把“建设服务型政府”的理念写入政府工作报告，党的十七大、十八大报告分别提出了建设服务型政府的任务。

2.社会事件的推动

2003年以来的SARS的爆发、手足口病疫情的发生、甲型H1N1的肆虐都严重冲击了我国的公共卫生体系，使得政府不得不反思其公共服务和社会治理职能的发挥。随后2008年南方雪灾、汶川地震、胶济撞车、三鹿奶粉案件、襄汾溃坝等事件为我国的食品安全卫生和公共安全敲响了警钟。近两年的“全国雾霾”环境污染问题和弱势群体的显性化问题的出现，也促使政府将更多的目光投向公共服务和社会治理职能上面来。2014年3月1日昆明火车站的严重暴力恐怖事件更是暴露了我国政府公共服务和公共安全体制方面的不足，政府由重经济调节、市场监管职能向兼顾公共服务和社会治理职能已经迫在眉睫。

（三）从改革的效果来看，权力划分和整合后的决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制越来越完善

权力划分不当、职能交叉与扯皮、部门分割、资源分散与浪费等是我国政府管理问题的各种体现，“多个部门管不了一头猪，一个面包，一个井盖”“各说各的话，各唱各的调，好事都要管，坏事都要推”的现象更是屡见不鲜。因此，在政府内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位成为我国当前深化行政体制改革的中心任务。

相对于西方国家的“三权分立”，我国的权力制约有自己的独特发展历程和特点。党的十六大后我国在探索权力制约方面取得了一些进展，提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革；党的十七大报告指出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；党的十八大报告再次强调“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。如果西方的权力运行机制是重“分立制约”，那么我国便是重“制约协调”，而且我国的权力运行机制的形成是遵循“制约——协调——既相互制约又相互协调”的路径发展的。

结语

我国改革已进入攻坚期和深水区，需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头，亟需在完善顶层设计的基础上一鼓作气。但是，我们也要避免在根本性问题上出现颠覆性错误，胆子要大、步子要稳，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，切实做到改革不停顿、开放不止步。（作者单位：四川大学）

参考文献：

[1] 束锦. “深化行政管理体制改革 推进政府职能转变”研究综述[J]. 云南社会科学，2008，03：31-35.

[2] 唐铁汉. 我国政府职能转变的成效、特点和方向[J]. 国家行政学院学报，2007，02：10-13.

[3] 朱光磊. 中国政府职能转变问题研究论纲[J]. 中国高校社会科学，2013，04：145-155.