可持续发展导向的区域环境联动治理：场景与整合

2020-05-21陈锦文

天津行政学院学报 2020年3期

陈锦文

摘要：随着区域环境整体性治理的推进，改革和创新联动治理机制的共识不断增强。但区域环境联动治理的制度困境仍然阻碍着治理绩效的提高。新公共治理视域中区域环境联动治理的现实挑战主要体现为联动机制复杂性影响治理目标协调，发展理念差异性导致治理责任错位，网络价值冲突性造成治理规范缺失。以发展维度分析和构建区域环境联动治理的可持续发展目标，运用政策整合推动可持续发展场景嵌入区域环境联动治理，从纵向整合、横向整合、社会整合三个层面寻求区域环境联动治理的包容性机制，以期进一步驱动区域环境联动治理制度优势向治理效能的转化。

关键词：可持续发展;区域环境治理;联动治理;场景;政策整合

随着区域一体化向纵深发展，应对区域环境污染等跨界公共事务主要基于新发展理念，运用区域协调发展新机制进行集体协作与共同行动，不断推进区域环境联动治理，如在城市群环境治理中，已经形成了顶层驱动和自身拉动的双层治理结构[1]。这是区域环境保护与生态文明建设的重要内容，也是破解区域环境污染风险传递的关键所在。党的十九届四中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[2]。习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议时强调，“现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型”[3]。因此，推进区域环境联动治理的前提与核心是如何使区域环境治理体系成为更具目标一致性、责任协调性、规范连贯性的制度运行系统，进而促进区域环境联动治理绩效的提升。

一、问题的提出

区域环境联动治理的实质是区域环境治理的多元主体与利益相关方为实现区域公共利益最大化，通过谈判、协商、合作对区域环境公共事务进行集体行动的过程。近年来，区域环境治理的实践呈现由分散化治理向整体性治理的转变。其在治理要素、治理主体、治理结构三方面表现的主要特征是：从治理要素上看，注重制度要素和行为要素的综合，尤其是正式制度的作用发挥和合作行为的功能强化;从治理主体上看，呈现政府组织、市场组织和民间组织等多元主体共建共治的格局;从治理结构上看，政府与其他治理主体之间的环式治理结构逐渐替代塔式治理结构。塔式治理结构以权力本位为价值基础，政府是唯一的制度供给者，治理行为具有自上而下的特征。环式治理结构的价值基础是合法性、责任性、透明性和回应性，制度安排体现为正式制度的不断完善和非正式制度的作用越来越显现，同时治理行为具有协调、合作和自治等特征[4]（p.232）。虽然地方政府在推动区域一体化战略进程中，对不同层次、不同类别的环境联动治理制度进行着不同程度的改革，在促进区域环境治理方面取得了一些阶段性成果，但在提高联动治理绩效方面仍面临一定的压力。

俞可平提出，“治理就是政府、市场组织和民间组织等以公共利益为目标，依据一定的规则对社会加以调控，以期实现有秩序的公共生活的行为”[4]（p.220）。因此，以善治为目标，政府、市场和社会有效联动机制的构建可以从理论层面进一步完善区域环境治理体系，提高区域环境治理绩效。因为善治即良好的治理，是旨在推动公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系[5]（p.102）。在区域环境联动治理过程中，善治可以赋予公众更多机会和权利参与政府公共政策活动过程，保障了公共政策对区域公共利益的维护和公共责任的承担。汤学兵强调，新时代跨区域生态保护与环境治理联动应着重构建“一体化共生”的组织模式和“对称互惠共生”的行为模式，基于各地区发展差异建立联动共生体系[6]。王玉明分析跨域环境治理中政府合作的特征和路径，提出区域政府间开展环境领域的联合监测、联合执法是必然趋势[7]。舒伟等认为，高效系统的政企联动应急体系可以缓解或化解跨区域环境治理的矛盾与困境[8]。

有效的区域环境联动治理离不开合适的制度安排与运行。“治理的核心不是组织或机构，而是制度，或者更形象地说是‘游戏规则。”“广义的治理概念是机制的建立和运行。机制不仅是机构，而且是游戏规则，规定行为体在合作实现社会目标和解决可能出现冲突方面的责任。机制可以是实质的政策、公共进程，甚至是自发的行为。”[9] 蔡岚运用西方制度性集体行动理论分析区域地方政府环境治理的联动策略，探寻提升联动治理绩效的可能路径[10]。戴洁等针对区域层面联动政策相对欠缺的问题，建议在环保基金、生态补偿、环境信用体系等领域率先开展区域联动试点[11]。戚玉则提出从区域环境公共利益最大化出发，基于角色认知与分工信任构建利益共享与补偿的协调机制，是多元联动机制创新的关键[12]。

纵观区域环境联动治理实践层面的改革或者理论研究的推进，从治理体系、治理方式、治理制度等不同维度探讨的主要问题聚焦于以下几个方面。一是基本目标，强调区域环境联动治理的基本问题研究以实现与维护区域公共利益为最终目标。二是结构重组，注重区域环境联动治理的组织机构职能整合，提供高质量的政策执行与公共服务。三是关系绩效，探索利益相关者的交互关系影响区域环境联动治理绩效的路径。四是责任共担，探讨碎片化的治理过程中多元主体责任本质特征与协调机制创新。这些研究要點的提出体现了新公共治理理论强调的以更开放自然的系统关注区域环境联动治理的基本问题、组织结构、利益关系与责任机制等。它强调了目前区域环境联动治理的研究主要还是基于制度理论关注组织与环境的交互影响，并倡导通过多元主体加强组织与外部关系的协调和平衡。这一定程度上从组织、制度、行为等层面规范了区域环境联动治理的结构、秩序和方式。事实上，如何基于整体性和系统性思考分析联动治理机制性梗阻的深层次原因，确保联动治理体系中制度供给和运行的可持续性，才是推动区域环境联动治理绩效稳步提升的关键。因此，本文从发展维度，以新公共治理的“可持续发展问题”为切入点，将场景嵌入区域环境联动治理，以政策整合为推进思路，进一步探索区域环境联动治理的包容性运行机制。

二、新公共治理视域中区域环境联动治理的挑战

随着区域环境整体性治理的推进，改革和创新联动治理机制的共识不断增强。但是，区域环境联动治理的制度困境依然阻碍着治理绩效的提升。导致制度困境的原因主要涉及价值目标与制度规范的适应性、权力结构与制度运行的匹配性、参与协商与制度执行的融合性等方面。其中特别值得重视的是，区域环境问题的多样性、复杂性、关联性、风险性等特征，使得现有治理要素和治理结构已不能满足公众对环境安全持续获得感的需求。这对完善与创新区域环境联动治理机制提出了更高要求。区域环境联动治理的制度困境导致联动治理绩效难以持续提升，对此新公共治理理论提供了可行思路。

英国学者史蒂芬·奥斯本认为新公共治理是继公共行政理论、新公共管理理论之后充分反映和把握公共政策实施及公共服务提供的各种现实的管理理论[13]（pp.8-10）。这是因为，在一个日益碎片化的、跨组织的环境中，新公共管理对公共服务和公共服务组织的管理与治理进行掌控和贡献的能力是有限和单维的[13]（p.5）。一方面，新公共治理基于制度理论，关注制度与外部环境的交互关系，强调这种关系压力既能为多元系统运行提供动能，又能对其加以限制;另一方面，新公共治理又基于网络理论，关注组织间关系和过程管理，强调通过公共组织与环境间的交互作用来提高治理的效率。而新公共治理核心的资源分配机制是组织间网络，其责任需要通过网络内部组织间和人际间的协商来决定（参见表1）。因此，我们须基于新公共治理的核心要素重新反思区域环境联动治理的制度困境及其成因。

（一）联动机制复杂性影响治理目标协调

区域环境联动治理也可以理解为区域成员地区基于公共规则的协调总和。其联动治理机制有助于促进各成员地区协同合作并遵守公共秩序。当前治理实践显示，区域联动制度通过加强信息的透明度、降低不确定性和交易成本，可以提高环境治理效果。而理论研究强调区域联动制度能够塑造区域环境治理的公众认同和生态文化，进而影响成员地区的合作行为。因此，强化以区域联动制度为核心的环境治理已成为当今区域一体化发展共识之一。由此一系列关于区域环境治理议题的政策文件、法律法规出现越来越多联动制度的衍生现象。

这些联动制度形成了一种“机制复合体”（regime complex），即“治理特定议题领域的一系列部分重叠的、非等级的制度”[14]，是“特定制度松散联结而成的制度集”[15]。由于机制复合体导致机制复杂性（regime complexity）等问题，区域环境联动治理表现出碎片化和多中心特征。联动治理的碎片化是指区域成员地区在不同范围内建构大量正式联动机构，承担制定政策、提供公共产品和服务等职责。联动治理的多中心是指一些非正式跨区域联动机构是由特定行为体自下而上建立的，以追求其自身组织目标为宗旨，缺乏中心协调机制。联动治理的碎片化和多中心导致环境治理议题交叉重叠，相互间难以契合，这致使政策目标间缺乏有效的协调统一。

从治理的制度要素层面看，随着区域环境治理中政府、市场和社会相互联动的正式制度与非正式制度等多样性制度结构的涌现，区域环境联动治理政策呈现多元化发展趋势，包括基于区域一体化发展的政府与政府多边联动制度，或基于公私伙伴关系的政府与市场、政府与社会双边或多边联动制度等。区域环境治理的各种联动制度安排一定程度上有助于區域环境治理问题的解决。但是，大量对区域联动制度的建立、运转及延续发挥重要作用的环境治理组织的存在，虽然构建了多元主体共建共治共享的大环保格局，但也使得治理主体相互间政策不协调问题突显出来。例如，某成员地区的可行政策可能导致另一成员地区政策失效，某领域的有效政策可能引发另一领域的政策失灵。区域环境联动治理是一个系统工程，涉及政治、经济、社会、文化等多个领域，亟需一个系统性、网络化的机制来协调各地区、各领域的政策目标，促进区域环境治理制度体系的整体性构建。

（二）发展理念差异性导致治理责任错位

环境治理的属地管理原则导致地方政府即使在区域关系构建中也会紧紧围绕地方利益推进。然而，区域一体化的加快发展和一系列区域性公共问题的日趋突显，增强了区域成员地区的相互依存度和区域共同体意识。这使得原建立在属地管理基础上的环境治理体系显现出一定的局限性。因此，注重多元主体多层次联动的区域环境治理体系应运而生。区域环境联动治理的基石是区域公共责任。因为有效的区域联动治理要求各治理主体超越地方利益，以维护区域公共利益为责任。由此，区域环境联动治理带来了地方利益与区域利益、属地原则与区域公共性之间的冲突，进而引发区域环境治理的责任错位，使区域环境联动治理陷入困境。

本质上讲，区域环境问题的跨界性与基于属地管理的解决途径之间的矛盾使区域环境联动治理陷入困境，即区域环境联动治理制度在协调区域利益与地方利益之间难以取得突破性进展。由于区域环境治理不仅是一个生态环境问题，更是一个发展问题，直接关涉各成员地区的发展权益，所以在区域环境联动治理的政策制定与执行中，成员地区一般会强化地方发展与地方利益的需求，弱化区域公共利益的维护与公共责任的承担。区域环境联动治理的基石——“共同但有区别的责任”原则面临重大挑战。各成员地区容易为了维护自身利益，推卸或逃避联动治理责任，尤其是联动治理的“强政策系统”与“弱政策系统”在责任与成本分担问题上难以达成共识使得责任错位日趋严峻。事实上“强政策系统”更应承担起服务于区域公共利益、阻断政策风险传递等责任。因为政策系统风险的传递源多发于联动治理系统内较为薄弱的环节。

从治理的行为要素层面看，只有将制度通过合作、协调、自治等行为过程付诸实施，才能真正落实制度目标。制度属于政策工具，因为“工具在一般意义上包括诸如某种规则或者某种计划活动。一种规则可以被看作是一种工具”[16]（p.203）。区域环境联动治理的政策工具包含以法律法规为约束的强制工具、以市场化为特征的混合工具、以社会化手段为主的志愿工具等。依据普通发展学，发展思想的演变经历经济增长观、现代化发展观、综合发展观等。观念决定行动，区域成员地区发展理念具有差异性，导致其政策工具选择处于不同阶段。“强政策系统”基于综合发展观理念多同时采用强制工具、混合工具和志愿工具，而“弱政策系统”受经济增长观影响还处于从采用强制工具向采用混合工具转变的阶段。选择不同政策工具的成员地区在参与区域环境联动治理时，对合作、协调和自治行为责任的理解会产生观念偏差，继而引起政府、市场和社会联动的责任错位。

（三）网络价值冲突性造成治理规范缺失

当前，治理网络是分析利益相关者之间合作关系的基础，也是维系合作利益、实现关联区域环境治理协调联动的有效机制[17]。治理网络的快速发展促进了新的区域公共空间与环境治理议题的产生。因此，区域环境联动治理的网络议程与范围也在不断扩大。治理网络作为驱动区域联动空间发展的载体，在驱动经济快速增长的同时，也引发了治理风险的传递与管理问题。这引起了区域成员地区对治理网络空间管理的重视，同时也促使社会反思如何保护“弱政策系统”免受政策风险传递的影响。治理网络关系到成员地区的跨界利益与责任，是一项重要的跨界公共产品，仅靠各成员地区推行属地管理显然是不够的。因此，在大数据时代的区域环境联动治理中，建立区域治理网络的行为规范、构建区域网络空间公共秩序迫在眉睫。

21世纪伊始，合作网络是由行动者之间的相互依赖关系构成的空间体系，具有自组织和自我成长的性质，在解决公共池塘资源的治理困境上表现出了绝對的优势，不同行动者依据自身的行动优势，通过网络间的互动促进资源的有效配置[18]。虽然治理网络的空间管理问题得到了广泛的重视，但是治理网络的空间联动还没有形成完善的制度化合作框架。在区域层面，有关治理网络联动规范的制度安排非常缺乏，联动结构还需要进一步完善。总体而言，缺乏一个统一有效的区域性网络管理实体来处理与区域环境联动治理相关的网络空间问题。在地区层面，治理网络空间管理也需要进一步得到重视。如果成员地区在参与区域环境联动治理过程中，既没有形成自身的程序性、制度化的合作框架，也没有形成独立集中讨论这一议题的机制，那么区域环境联动治理从某种程度上说还是处于联动制度上的规范缺失阶段。

从治理的价值要素层面看，政府、市场和社会关系的重大变革是由一定的价值需求推动的。合法性、透明性、责任性、回应性等价值需求推动了区域环境联动治理规范的改革。区域环境联动治理规范是各成员地区行为体共同遵循的行为准则，其变迁也体现了对社会核心价值和规则认识的发展与变化。来自社会层面的价值规范在带来一些新的价值理念的同时，也引起了治理网络运行过程的复杂性和价值冲突性。参与联动治理的各个行动主体常常通过增强互动性来调和相互冲突的价值理念和政策方案。但这种价值冲突往往使区域环境联动治理过程很难跨越组织界限与层级界限。对于联动治理网络中的各个行动主体来说，信任是降低交易成本、促进学习和知识交流的重要因素。因为基于信任的治理网络的基本功能是促进协商以及调和网络成员之间不同的价值理念。但是，信任需通过行动主体间联动规范的改进和全面的网络管理才可以实现。

三、可持续发展：区域环境联动治理的场景

当前，我国区域环境联动治理多采用“动员式”或“运动式”的治理形式。其治理效果以呈现短期效应为主。这与社会公众对环境安全持续获得感的需求之间存在较大差距。因此，如何推动区域环境联动治理的可持续发展是我们当今面临的重要挑战。从狭义层面看，我们理解区域环境联动治理体系是一整套联动制度的集合。而从广义层面看，区域环境联动治理体系不仅包括制度，还包括涉及理念层面的价值取向，以及具体的政策行动。因此，区域环境联动治理不仅仅是政策如何制定、执行或评估的问题，也不仅仅是政府、市场和社会三者如何联动的问题。它是融入国家、区域与地方多层次治理体系中，呈现制度、治理和服务多重目标和功能，并兼具一定复杂性、交叠性、传递性、可持续性等特征的动态场景。

（一）区域环境联动治理与可持续发展

自奥斯本把新公共治理作为一种概念化工具提出之后，国内外学者也从组织、管理、关系、网络等维度对新公共治理的内涵进行了进一步阐释。肖俊从组织维度提出新公共治理的原则与架构超越了官僚制，社会、市场和个人都可以是服务供给者[19]。竺乾威从管理维度认为新公共治理是21世纪初建立起来的一种管理模式和理论，它力图将政治和技术即价值理性和工具理性结合起来，超越传统公共行政和新公共管理的两分法[20]。Lafferty从关系维度提出许多国家为推动可持续发展，通过庞大的政策议程和交叉治理促进政策部门与社会行动主体之间更为复杂的相互交织与联系。Laurence J.OToole等从网络维度提出，“在新公共治理时代，公共项目实施和公共服务提供需要公共管理者与大量政府外部的利益相关者通过治理网络互动及合作”[13]（p.303）。

事实上，新公共治理中可持续发展问题是治理理论和实践的核心问题。在治理实践中加快可持续发展目标的确立，有助于明确治理的基本问题与目标是维护公共利益，提高组织纵向和横向职能整合的效率，建立以公共价值为基础的公共责任共担机制，构建多元主体参与治理的有效关系与评估方法。因此，从发展的维度，以可持续发展为问题导向，对提高区域环境治理绩效的整合机制进行探索成为可能。托达罗指出：“发展必须被视为一个多维的进程。这一进程涉及社会结构、公众态度和国家制度等方面的转型。从本质上讲，发展必须意味着全面的变化，适应个人和全社会各个群体的多种多样的基本需求和愿望，整个社会从普遍不满的生活条件向物质和精神条件更好的方向转变。”[21]（p.12）发展需要制度创新与改革，旨在达到利益分配的公平与平等，使得社会、经济和政治结构与发展的需求相适应。参与式发展是现代发展理论的一个标志，其目的是要达成发展的公正、公平和使目标群体受益。区域环境联动治理是参与式发展的一种表现形式。其核心是对区域成员地区环境发展权的赋权，即对联动治理的参与权力和决策权力的再分配，让目标群体可以全面参与区域环境联动治理的规划、实施、监测和评估等活动。

1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中指出，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[21]（p.9）。因此，区域环境联动治理与可持续发展应坚持相互依存的基本原则，突破各地区、各领域或各部门的政策空间限制，在跨地区、跨领域、跨部门的多重联动中综合界定区域环境联动治理问题，以扩大的政策空间关联性形成各成员地区、各部门和各行动者的共同愿景，产生具有制度优势和治理效能的方案。但是，实践中缺乏政策一致性的联动治理依然存在。难以形成的整合性决策导致联动机制缺乏协调性，从而无法达到可持续发展的要求。因此，可持续发展导向的区域环境联动治理实质上是政府、市场和社会通过平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等持续协调和全面互动的治理生态场景。

（二）创设场景：驱动区域环境联动治理制度优势向治理效能转化

近几年来，可持续发展与传统发展方式的并存导致区域环境联动治理推进受阻。联合国关于《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称《2030议程》）提出的可持续发展目标增强了整合视角和方法的针对性，为区域环境联动治理指明了方向，为找到能有效支持区域环境联动治理的模式和方法提供了动力。《2030议程》同时强调可持续发展目标的互联性和整合性具有重要意义。因此，实现区域环境联动治理应基于可持续发展目标，厘清区域可持续发展目标和地方可持续发展子目标之间可能存在的政策协同效应与利益权衡关系。这可以进一步促进区域环境联动治理过程中加强区域公共资源的配置，避免某成员地区为了加快推进环境治理而对其他成员地区产生不应有的政策风险传递;也可以确保各成员地区在诸多可持续发展领域中采取更为一致的行动，从而使区域环境联动治理发展轨道更加稳健。

创设可持续发展导向的区域环境联动治理场景是推进区域治理體系与治理能力现代化的前提条件，也是建立政府、市场和社会有效联动的制度体系和运行模式的出发点与归宿。“场景”原意是指一些舒适物以组合的形式，共同创造出独特的场景，这些场景赋予生活以意义、体验和情感的共鸣[22]（pp.6-7）。因此，基于场景式思维的区域环境联动治理将促使制度、行为和价值等治理要素，政府、市场和社会等治理主体，塔式、环式和网式等治理结构产生更大的连接能力。其关注利益相关方物理位置上的集中、需求的集中、群体情绪及状态的集中。每个利益相关方在任意的时间、地点都能构成一个特定的场景。正是这种连接给区域环境联动治理的组织重组、政策创新和模式重构带来了契机。在当下区域一体化发展中，驱动区域环境联动治理制度优势向治理效能的转化，需充分重视利益相关方的时间和空间关联，在可持续发展的具体场景中寻求阻碍区域环境联动治理的机制性痛点。

有研究表明，发达国家政府结合经济、社会、文化等因素的场景创设，解决了过去一系列紧迫的公共问题。此外，如果场景作为不同欲望和偏好的影响因素出现的话，那么当欲望和偏好被固化成舒适物和活动时，场景就变成了他们产生强有力影响的原因;场景被描述得越明确，其影响力越强大[22]（p.12）。因此，我们依据可持续发展目标将场景更加精细化，并将场景深植于区域环境联动治理的脉络之中。其形成的政策工具和一系列概念将有助于我们更好地理解联动治理机理。那么，区域环境联动治理将借助场景的力量提供更精准的公共政策与公共服务，推进区域制度优势向治理效能的快速转化。因此，在区域环境联动治理过程中，首先，政策制定者应基于当前面临的主要挑战，将“可持续发展”场景作为一个关键政策议题，阐释场景的一般重要性。其次，在政策制定中思考如何识别和扩展场景，如何使场景更丰富，如何保护和关注场景，以增强区域成员地区的身份认同。最后，以可持续发展目标为标准测量与量化“区域”特质，并最终将其转化为特定的政策目标。

四、政策整合：为可持续发展服务的包容性机制

在区域环境联动治理过程中，联动整合机制框架的制定与实施可以加强区域与成员地区之间存在的内部联系，对区域环境联动治理可持续发展至关重要。不同区域成员地区参与的需求使得区域环境联动治理的政策整合成为推动区域包容性治理的关键。包容性机制赋予区域成员地区平等的权利和机会，使其获得共享的资源和服务。在政策科学中可以将“整合”理解为达到高度一致或最高一致的政策理想，抑或通过整合使特定问题的政策更加连贯的过程。运用政策整合是因为在政策制定过程中存在交叉问题，这些问题超越了固有政策领域的框架，并且无法与各个具体机构的职责一一对应[23]（pp.2-8）。因此，就区域环境联动治理而言，政策制定时应系统考量政策目标与可持续发展目标之间的关联性，政策执行时应保持区域、地方等各执行层面上的一致性，政策评估时应注重利益相关方的共同参与监督。下面从横向整合、纵向整合和社会整合三个维度分析区域环境联动治理的政策整合路径。

（一）纵向整合：促进多级联动治理目标一致

从纵向的治理层级看，将可持续发展目标融入各级政府政策体系中，可以推动联动治理的本地化。但是，如何使各级政府的可持续发展行动超越地方层面进行有效结合？纵向政策整合是处理、协调和整合各级可持续发展战略和政策挑战的一种机制[23]（p.42）。为促进各层级治理目标的一致性，加强区域层面的纵向整合旨在通过对国家层面或地方层面的支持性行动来促进各级政府之间形成联动治理效应并增强协调性。这有助于推动各级政府构建联动治理的共同愿景和承诺，提高政策行动的有效性和影响力，提高区域公共资源分配效率，降低联动治理的实施成本和风险。

第一，构建多级治理的协调机制。区域环境联动治理的可持续发展需要建立强大的区域空间和组织体系，从区域层面对多层级治理目标加以协调。通过纵向整合两个或两个以上的治理层级，使其彼此配合采取联合决策或行动，相互协调取得共同成果。同时，各治理层级也通过纵向整合，在制定或实施联合政策时对彼此的优先事项进行综合考量。由于跨界的多级治理与协调机制不仅可以让各级政府在交流与合作过程中提供观点和信息，可以帮助其更好地设计区域战略、政策和目标，也让利益相关者得以参与决策和政策的落实过程，降低实施成本，提高治理效果。所以在政策制定方面，多级沟通和协调机制鼓励将区域成员地区纳入可持续发展规划中，这有利于加强区域环境联动治理的政策一致与协调，以及联动进程的可持续性与连贯性。因此，在区域环境联动治理过程中，应以可持续发展为目标框架，成立区域联动委员会并使其作为国家与地方政府之间的传动链，为各级联动协调政策提供交流平台。

第二，发挥区域联动网络与协会功能。区域环境联动治理要求我们首先培养纵向整合行动所需的特定能力。地方政府的能力建设是为可持续发展目标本地化创造有利环境的关键举措，也是加强纵向整合的前提条件。因此，能力较弱的成员地区应依靠区域联动网络和协会的强力支持，不断提高参与联动治理的能力。区域联动网络可以被理解为区域成员地区间或与其他行为体之间相互依赖的一种关系结构，其目的是帮助各级行为体履行自身职能。区域联动网络和协会在促进区域及地方战略、规划和政策与可持续发展目标保持一致方面扮演着重要角色。其通过强化成员地区的政府职能，促进区域和成员地区可持续发展行动，进而为实现更有效的纵向整合创造条件。此外，区域联动协会可以通过创建在线门户网站、提供共享资源等加强知识共享与学习，促进区域环境联动治理的信息共享，推动成员地区各级政府参与纵向整合。

（二）横向整合：基于战略共担联动行动责任

从横向的治理系统看，实现区域环境联动治理的可持续发展目标，需要进行有效的跨部门橫向整合。这一定程度上可以解决可持续发展目标的交叉关联性，以及不同目标之间的协同和权衡问题。现有治理实践显示，打破部门边界来实现横向整合依然是个难题。这就需要区域成员地区以制度性集体行动推动跨部门联动合作，增强治理责任的共担性与协调性。

第一，推进区域联动可持续发展战略。这一方面为区域环境联动治理指明了总体方向和优先事项，另一方面从政策、规划和管理层面协调区域联动治理。区域联动可持续发展战略使得成员地区差异化政策目标得到共同理解，也使政府各部门认识到不同的政策措施如何共同促进可持续发展目标。融入区域环境联动治理的可持续发展战略根据公众需求、优先事项和资源配置，是“一系列协调机制和过程，共同产生一个综合性和参与性系统，逐步形成可持续发展的愿景和目标，并协同实施和评价”[23]（p.22）的过程。区域环境联动治理应是可持续发展目标融入更广泛的行动框架并发挥政策融合积极作用的过程。基于可持续发展规划中参与联动治理的部门任务与责任得到明确规定，可持续发展目标的协调部门也得到明确的权力、权威和资源等授权。因此，区域环境联动治理过程中，可持续发展目标实施战略需要设立权威性协调机构，明确跨部门规划授权，协调不同部门的责任分担。

第二，加强区域公务人员联动责任。推动区域环境联动治理的可持续发展，首先需要参与联动治理的行动者理解新的综合性框架和优先事项，突破属地空间限制分享政策目标，掌握新的跨界工作方式和技能，进行跨部门信息和服务共享。可以通过区域行政网络化和区域轮岗制度，促进跨部门公务人员从习惯、文化、技能等方面提高对联动治理的认知和执行能力，使得区域环境联动治理的责任共担得到充分理解。同时，开展有关跨部门横向整合的教育培训和认知項目，帮助公务人员建构如何与其他组织建立伙伴关系以及从共同目标中获益的知识与能力体系。也可以通过区域治理的实践训练项目指引联动治理的行动者构建组织结构、问责机制、预算框架和组织文化等。因此，促进区域环境联动治理可持续发展须进一步加强横向跨地区或跨部门的责任边界梳理，防止横向转移责任的风险，促进联动治理的责任协调性融入跨领域的思考和行动。

（三）社会整合：构建利益相关方的联动伙伴关系

从全域的治理范围看，区域环境联动治理的政策整合过程需要依靠公众参与的多部门和多层次合作解决问题。联动治理的利益相关方参与不同部门、不同决策层次的流程和机制都可以影响治理的可持续发展。因为区域环境联动治理要求政府与所有利益相关方采取协调一致的行动。这需要个人、组织和社会层面的行为进行网式治理结构的变革，即整合来自不同成员地区、不同行业的不同行为者的观点。因此，基于参与的社会整合有助于区域环境联动治理的可持续发展目标得到共同理解并成为共识，通过利益相关方共同承担公共责任增强治理规范的连贯性。这是构建未来整合愿景和战略的关键所在。

第一，鼓励联动治理的利益相关方参与整合。区域环境联动治理的利益相关方参与实施可持续发展对政策整合具有重要影响。参与不仅可以为决策者提供更好的信息，帮助决策者更好地确定优先事项与需求，创建政策解决方案，而且可以通过加强政策评估过程的规范性改善政策绩效，也可以通过加强知识、政策和技术的协同规范而提高政策影响力。另外，从流程的角度看，推进社会整合可以使政策整合的进程更具透明度和公信力，同时通过提供更多的知识和信息使政策整合更加有效。成功的社会整合需要对多个区域成员地区观点进行平衡考虑，并解决参与者之间的权力和资源分配问题。因此，在选择利益相关方时，应特别注意考虑基于可持续发展目标的政策整合的支持能力。

第二，推动利益相关方建立联动伙伴关系。鼓励和推动利益相关方建立联动伙伴关系，有助于区域环境联动治理过程中调动和分享知识、专长、技术和财政资源。这是政府、市场和社会治理规范连贯性的有益表达。利益相关方的联动伙伴关系建立在共担风险、共摊成本和互利原则的基础上。因此，利益相关方的联动伙伴关系在促进区域环境联动治理以实现可持续发展目标方面有着不可忽视的作用。积极构建利益相关方联动伙伴关系的制度框架，并以整体社会方式公开承诺，是增强治理网络规范连贯性的有效途径。同时，也可以通过可持续发展的联动伙伴关系平台，使利益相关方更好地参与区域环境联动治理的社会整合。这里有两个问题值得考虑：一是联动伙伴关系规范如何设定标准;二是联动伙伴关系如何建立信任。这需要参与区域环境联动治理的利益相关方首先确定角色与责任，同时解决不同行动者带来的不同的可持续发展目标和相关计划的价值差异性，以及参与方式与整合预期结果不一致等问题。

五、结论

传统的区域环境联动治理以治理绩效为目标导向，区域成员地区积极回应环境污染的跨界性与风险的传递性带来的压力，并基于公平与效率的价值取向追求联动治理的权益和资源带来的相对稳定性，继而去践行区域公共责任。以可持续发展为目标导向，将场景通过政策整合嵌入区域环境联动治理是一种融合社会、经济和环境等多个维度的全方位转型：考虑与场景相关的政策议题的利益相关方，促进不同区域成员地区具体行动者群体的利益一致性;围绕利益相关方需求保持灵活变通，推动区域联动伙伴关系的构建;积极向区域成员地区赋能，促进其完善环境治理和提升胜任力;加强区域联动组织能力建设，助力新的政策工具和理念更深入地融入区域决策过程与决策体系。这有助于区域环境联动治理在可持续发展层面实现联合国《2030年议程》提倡的“高效、包容、有责任心”的制度目标，并确保各级的决策反应迅速，具有包容性、参与性、代表性和政策一致性[24]（p.108）。

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