流动儿童入学权利保障机制研究

2019-09-10李勃徐晨欣余音

荆楚理工学院学报 2019年1期

李勃　徐晨欣　余音

摘要：《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《关于进一步加强农村教育工作的决定》等法律法规相继出台，但流动儿童平等入学权仍存在相当严重的问题。本研究从流动儿童入学权利的实质困境出发，分析困境发生的关键原因，贯彻倾斜保护弱者与教育平等原则，建设性地提出权利“双保护”模式的保障手段，力图为流动儿童入学权利的保障带来实质性兼实用性的方式与方法。

关键词：流动儿童;入学权利;教育平等

中图分类号：D922.183文献标志码：A文章编号：1008-4657（2019）01-0035-06

随着农村劳动力向城市的加速转移，大量流动人口的子女涌入城市。一方面，流动人口为城市的建设发展带来充足的劳动力资源;另一方面，其子女的教育问题又使流动人口忧心忡忡。据全国妇联课题组研究，2013年我国0—17周岁的流动儿童规模达3 581万之多，且有继续增长的趋势[1]。流动儿童的学前教育、义务教育、后义务教育都是亟需解决的问题。其中最为严重是流动儿童的入学问题，目前普遍存在着入学难、入学晚的现象，这不仅困扰着流动儿童父母，也引起了社会的强烈关注。

《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《关于进一步加强农村教育工作的决定》等法律法规的相继出台，教育公平的理念日益明晰，然而严酷的现实反差又充斥眼前。我们不禁思考：流动儿童在入学方面存在哪些不平等现象？这些现象是否属于教育平等能容忍的范围？该用什么手段规制不平等？上述问题正是本研究的意义所在。

一、流动儿童入学权的现实困境

我国《教育法》第三十六条规定：受教育者在入学、升学、就業等方面依法享有平等权利。入学权利作为受教育权的组成部分，同样具有法律规定的平等属性与对于平等的要求。为更好地解决流动儿童的就学问题，流动儿童的就读学校除了各个地区的公办与民办学校以外，一些流入地政府甚至流出地政府会在流入地为流动儿童设立专门的农民工子女学校，例如，截至2003年，杭州市为流动人口子女设立的学校已达到18所;江西省广丰县政府从1995年开始就为本地区的流动儿童在外设立了21所学校，在上海就有13所之多。但这些专门设立的学校毕竟数量不多，收受流动儿童入校就读的压力自然就落到了公办与民办学校身上。为此，笔者总结现阶段流动儿童入学权利遭受忽视的种种现象，从公办学校与民办学校两个视角，从显性与隐形两个层面，分析、概括我国流动儿童入学权利最主要、最迫切需要解决的两类现实困境，即从显性而言，公办学校对流动儿童限制性的入学政策;从隐形而言，流动儿童对民办学校的选择又面临两难。

（一）公办学校限制性的入学政策

这是一个跟我国户籍制度休戚相关的限制。根据《国务院关于进一步维护户籍制度改革的意见》，目前我国小城镇落户限制已经放开，但是在中大型城市落户存在多重限制，而后者也是流动人口相对集中的地方[2]。农民工在中大型城市很难落户，没有当地户籍，其子女也就难以进入公办学校就读，中国绝大多数中大型城市都存在受教育权的限制。从供求关系角度很容易理解这样的限制，这是因为大量涌入的适龄儿童受教育的需求远远超过接收地教育资源的供给。供求关系的失衡必然导致绝大多数中大型城市在行政管理层面对就读公办学校的条件不断加码，学区房的出现就很好地印证了这一点。

由此可见，大中型城市的公办学校的入学政策，对于流动儿童至少存在两个层面的限制。

（1）户籍制度的限制。流动儿童及其父母无法落户，也意味着流动儿童不能满足当前绝大多数大中型城市公办学校的入学条件。拥有本地户籍是进入公办学校最起码的条件，虽然我国在制定教育法律法规时已预见到户籍会成为流动儿童平等享受教育权利的“拦路虎”，在1992年制定的《中华人民共和国教育法实施细则》中就设置了借读制度：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”1998年颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》第7条的设置：“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。”使借读成为流动儿童进入公办学校的主要途径，然而就此产生的高额借读费反而加剧了流动儿童的失学。另一方面，因为“我国政策规定地方政府对辖区内户籍儿童的各项权益负有不可推卸的责任，但对非户籍儿童没有规定明确的义务关系”[3]，即使《流动儿童少年就学暂行办法》的第4条规定：“流入地政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”并在第5条加强规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义务教育工作。”以增强流出地与流入地政府的合作，但如此模糊又缺乏操作性的规定不仅不能督促流入地政府主动承担保障流动儿童受教育权利的义务，甚至可以说，正是这样的规定为流入地政府推卸流动儿童教育管理义务开了口子。

（2）供求关系的不平衡。“流入地的公立学校资源面对流动儿童就学往往供不应求”[4]，据《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，学龄儿童（6—17周岁）的数量在快速增加，其中“小学（6—11周岁）和初中阶段（12—14周岁）学龄儿童所占比例分别为27.39%和13.21%，规模分别为999万和473万。大龄儿童（15—17周岁）占比为31.51%，规模达1 128万，比2005年增加了429万。”而这些增加的流动儿童又主要聚集到了我国中东部地区，“上海市每10个儿童中就有4个流动儿童，北京和浙江每10个儿童中有3个是流动儿童。”如此大规模人口的流入，使得有关城市依靠相对静止的人口规模提前予以安置与分配的教育基础设施与教育资源变得捉襟见肘，供求矛盾凸显。供求关系的不平衡与公办学校限制性入学政策的层层加码呈正相关态势，相对而言，流动儿童进入优秀公办学校的入学门槛更高，绝大多数流动儿童无从选择或者说“被迫”进入并非属于其志愿范围内的学校。现实中，地方政府为了保护户籍人口的利益，存在多种歧视性的入学政策，如：流动儿童入学需要繁琐的手续、流动儿童入学需要学费以外的其他费用、流动儿童入学需要比当地儿童更优秀的成绩等等。

（二）进入民办学校的两难局面

由于区域范围内公办教育资源的有限性，大量的流动儿童就会选择进入民办学校就读。民办学校大致可以分为两类：第一类教学资源相对优质，可以与公办学校相提并论甚至比公办学校更加优质;第二类教学资源相对次之，其在人员、软件、硬件等配备上不及或远远不及公办学校。

根据实践经验来看，第一类民办学校虽然教学资源丰富，但是相对费用也高，例如广州现有的市场模式，学校通过收取流动儿童高额学费，以促进学校教育资源建设，达到所谓“公办学校标准”[5];而第二类民办学校虽然收费便宜，但是教学质量又令人堪忧，这是我国现阶段农民工子弟学校的普遍现状。由此，流动儿童的入学权利实质进入了一种两难的境地，如果流动儿童选择第一类民办学校入学，那么流动儿童的家庭就要承担高额的学费与其他费用;如果流动儿童选择进入第二类民办学校入学，学校的教学资源与教学质量又可能是流动儿童家庭所要忧心和思虑的问题。

从宏观层面同样可以预见，如果区域范围内的教育资源可以达到供应与需求平衡，那么这样的两难局面是不会出现的。但是，现阶段我国公办教育资源的供应远远小于需求，那么市场原本的调节方式，就出现了上述民办学校的选项，但是无论哪个选项，都是对流动儿童入学权利的不平等对待：优质的民办学校收费高，这是从入学权利而言的经济不平等;收费便宜的民办学校教学资源薄弱，这又是教育资源分配上的不公平。

二、困境成因分析

学者们从不同视角梳理出流动儿童入学权不平等的原因，具体包括：流入地和流出地政府的责任划分不明确[2]、流动儿童义务教育经费承担机制的功效缺陷[6]、对随迁子女受教育的特殊性关注不够[7]，等等，对此不再加文赘述。下文笔者将以地方利益与教育资源的视角切入，具体分析上世纪80年代以来流动儿童入学问题虽逐步得到重视，但一直没能得到全面解决的主要原因。

（一）地方利益保护

虽然近几年各地政府不断加大对教育资源的投入，但是随着流动人口的大量涌入，流动人口的随迁子女同样提出了自身入学权利的诉求，流入地城市教育资源的供应量由此面临着巨大的挑战。假设流入地拥有足够丰富的教育资源，那么流入地自然不需要担心流动儿童与当地儿童抢占教育资源的问题。然而，长期以来，中大型城市入学儿童人数众多，教育资源出现严重短缺，地方公权力不得不考虑安置流动儿童与当地儿童的问题。

一方面是流入地的教育资源有限，尤其是优秀的教育资源更加稀少;另一方面是流入地政府与当地居民担忧外来人口子女抢占当地相当有限的教育资源。基于地方利益保护的考虑，流入地一般倾向选择优先保护当地儿童的入学权利。以提高流动儿童进入公办学校门槛的方式将大部分流动儿童拒之公办的门外，但是随着近几年对教育公平的呼吁与相关法律规范的压力，流入地政府又不同程度地将门槛放开，但是对比前后变化，门槛的放开程度相当有限，在很大程度上并没有真正解决流动儿童入学难、入学晚的问题。

这也是上述部分学者提出流动儿童入学权利困境的成因为法律和政策“无力”、缺乏强制性的责任规定的真正缘由。近年，国务院相继发布了多项规范性文件。例如，2016年7月发布的《关于统筹推进县城内城乡义务教育一体化的若干意见》就为保障适龄少年儿童的入学权利做出如下规定：“县级人民政府要完善控辍保学部门协调机制，督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。……县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统建立控辍保学动态监测机制，加强对农村、边远、贫困、民族等重点地区，初中等重点学段，以及流动留守儿童、家庭经济贫困儿童等重点群体的监控。”2017年9月发布的《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》更是建立了系统完备的监督机制以保障义务教育控辍保学工作的顺利进行，其中规定：“完善控辍保学督导机制和考核问责机制，将义务教育控辍保学工作纳入地方各级政府考核体系，作为对地方政府及其主要领导考核的重要指标。建立控辍保学约谈制度和通报制度，实行控辍保学督导检查结果公告、限期整改和责任追究制度。”这些规定对于保障流动儿童的受教育权包括入学权利有积极作用，但是这类规范性文件多停留在宏观指引上，实践方式、保障手段、问责机制等等均未具体细化。当然，地方公权力机关有权在不与上位规范性文件抵触的情况下，制定详细的落实方案，但是地方政府并不会主动或轻易尝试这样的行为，因为這不会给地方利益带来任何好处。

当本地儿童入学权利与流动儿童发生冲突时，绝大多数的地方公权力机关会倾向保护当地儿童的权利，部分地方公权力机关会怠于、甚至不乐意将流动儿童的入学权利与当地儿童相提并论，以同等条件保护流动儿童的入学权利，因为流入地的教育资源有限，同等保护势必增加地方政府的压力与资源的紧张程度，这是地方利益保护的立场。由此，在实际操作的过程中，流动儿童本身在流向、就学时间等方面就变得不可控制与不能确定，各地政府对教育资源的规划与投入往往以本地户籍学生数量为基准进行，而对公立学校到底接受多少比例与多少数量的流动儿童未作具体的确定”[8]。

（二）教育资源分配的不平等

虽说公办或民办学校同有优劣之分，但是从整体的教育资源与教育水准来看，公办学校的质量相对优于民办学校，这是现阶段的现实。公权力机关在分配教育资源时，往往倾向性地将更多、更优的教育资源分配给公办学校，不仅仅是因为公办学校拥有绝大多数的当地户籍的就读儿童，更因为公办学校是地方利益格局的一部分。

虽然，为了保障民办学校及其受教育者能够公平地享有国家教育资源，以促进我国教育事业的蓬勃发展，我国早在2002年就制订并实施了《中华人民共和国民办教育促进法》，以明确的法律条文重申了民办学校教师、受教育者与公办学校的同等法律地位，以及受教育者在升学、就业等多方面的同等权利。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对其进行了进一步的修订，对民办学校的建立给予了更多的资源与支持，在原本已有的政府专项资金的基础上开拓了更为广阔的资助空间，其中规定“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”同时，民办学校建设的优惠力度也有所加强，新修订的民办教育促进法第五十一条就规定：“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”然而，不论是从公办学校本身固有的性质出发，还是从公办学校与地方政府的交流渠道而言，公办学校从地方政府获得教育资源有着得天独厚的优势，这是民办学校所难以比拟的。以上海闵行区为例，从2008—2011年，区政府通过购买义务教育服务的方式维持区域内16所民工子弟学校的运行费用，共计约1.85亿元，然而这笔费用仅相当于这些年该区政府投入一所公办学校的费用。

由此，就不难理解民办学校的两难局面。民办学校在缺乏公权力机关教学资源的资助下，只能通过两种途径维持学校的运作，一种途径为收取流动儿童高额的入学费用，通过聘用优秀师资、优化教学硬件等等条件，补足教育资源不足的短板，达到甚至超过公办学校的水准;另一种途径为缩减购买教育资源的支出，达到学校继续生存的目的，这类学校虽然入学费用便宜，但无论是师资力量、教学条件、硬件设施都难以与公办学校媲美，甚至与公办学校的标准相去甚远。

这是公权力分配教育资源的“偏袒性”表现，部分学者虽然分析了教育资源有限的困境，但是其并没有意识到这样的困境并不仅仅是有限教育资源所造成的，它还包括教育资源分配不合理、不公平。无论多大的区域范围，教育资源总是有限的，实现流动儿童入学权利的保障优化，解决流动儿童入学难的问题，可能与教育资源的分配更加密切，至少在现阶段更加密切。

三、流动儿童入学权利保障的理念与手段

流动儿童入学权利困境的最关键原因有两种：一为地方利益保护与教育资源有限;二为教育资源分配的“偏袒性”行为。就前者而言，我们很难让教育资源无限化，那就只能从地方利益保护入手。地方利益保护单单保护当地儿童的入学权利（以下简称“单保护”），而忽视流动儿童的权利。解决的方式就是要转变单保护的行为，让区域公权力机关在保护当地儿童入学权利的同时，对流动儿童一视同仁（以下简称“双保护”）。就后者而言，保障手段就是要紧紧围绕教育资源合理化分配展开，通过规制措施的出台让更多的资源流入民办学校，用到实处。

（一）倾斜保护与教育平等的理念探寻

1、社会法视角下的倾斜保护原则

历史意义的“身份”带着浓厚的人身依附色彩，随着梅因“身份到契约”[9]的论断，人类社会很快经历了一场促进社会进步的契约运动。随着劳动法与社会保障法等相关领域的扩展研究，“身份”这一概念又有了另一种新的解释，即身份社会的理性回归，“绝非回到奴隶社会或封建社会，而是从强调个体属性转向强调人的群体属性或社会属性。”[10]社会法理论正是基于这样的群体属性，提出了对于弱者倾向保护的理念。

相较于本地儿童，流动儿童的入学权利在以户籍制度为主的体系构建中受到了不平等的对待。从迁出地到流入地，姑且不论流动儿童家庭的经济条件，单从习惯不同与环境陌生的视角，流动儿童群体都处于相对弱势的地位，更何况结合户籍制度带来的入学权利的阻碍。因此，对于流动儿童入学权利的保障，同样要遵循社会法理念——倾斜保护弱势群体，但是倾斜保护并不意味着将流动儿童的入学权利提高到超过本地儿童的梯度，而是指在地方规范性文件的制定过程中，给予流动儿童更多的关注，“积极为流动儿童增加权利和政策倾斜”[11]，以保障流动儿童入学权利为主旨，规定特定性保障手段，让流动儿童的入学权利有实质性的提升。

2、教育平等理念对于入学权利保障的要求

就如平等的概念一样，对于教育平等的界定，国内外学界存在很大的争议。有的学者从历史发展的纵向角度，提出教育机会均等概念经历了“有教无类”“因材施教”“弱势群体差别待遇补偿原则”[12];有的学者从义务教育与非义务教育两个方面阐述了教育平等的内涵[13];还有的学者对不同理论的教育平等理论进行概括，得出四种程度不同的平等观念：极端人道主义方式、弱化人道主义方式（即积极差别待遇）、绩效主义方式、功利主义方式[14]。现阶段，越来越多的国家，包括我国，都采用或借鉴“积极差别待遇”的公平原则。

我国公民享有平等的受教育权，这是宪法平等原则在教育领域的具体体现。根据我国受教育权理念架构，教育平等的内涵包括社会权（受益权）和自由权（防御权），现阶段，我国更关注前者的平等，而前者的平等就包含笔者所强调的入学权利，即平等取得教育机会。在义务教育阶段，我国必须保护适龄儿童的就学权利，不论儿童的民族、性别、家庭背景等的差異，儿童（包括流动儿童）均有平等的入学权利，坚持免试入学，这是教育平等理念的要求。我国《义务教育法》还专门针对流动儿童入学难的问题，作出相关规定，要求居住地政府接受随父母或其他监护人在该地居住但没有户籍的适龄儿童入学，保障流动儿童的入学权利，只是《义务教育法》没有设定具体的实施方案。国家发改委在2018年印发了各试验点在新型城镇化过程中取得的相关经验，在改善农民工子女教育方面，浙江义乌通过将居住证与入学挂钩，在公办学校中招收了大量流动儿童;广东省东莞市与湖北省仙桃市分别采用政府专项资金和民间资本不同程度地资助公办或民办学校。各地区从不同的角度保障流动儿童公平获得教育机会的行动正确地诠释了教育平等理念，他们的成功经验有待进一步的推广。

由此可见：其一，流动儿童入学难、入学晚等问题是教育平等理念所不能容忍的，必须要保障流动儿童的入学权利;其二，保障流动儿童入学权利的宏观设计已经在相应的法律法规中体现，缺少的是建立在社会法倾斜保护与教育法教育平等原则基础上的具体、详细的实施方案与比例的设定。

（二）权利“双保护”模式：基础比例与适用范围

“双保护”不仅要保护当地儿童的入学权利，同时要保障流动儿童的对应权利，这是“双保护”模式的总体规划。公办学校针对流动儿童的限制性政策，将绝大多数的流动儿童拒之门外，“双保护”就是为了改变这样的现象，让更多的流动儿童进入公办学校就读。

为此，笔者引入具体手段——比例，即在一定区域内，调查、计算出流动儿童与本地儿童的比例，并以此为基础，要求公办学校招收同样比例的流动儿童，假设A区域流动儿童总数∶数本地儿童总数=2∶3，那么该区域内任一公办学校都应遵循这个比例，假设a学校计划招收500名学生，那么根据2∶3，该学校必须招收200名流动儿童和300名本地儿童。为下文阐释方便，笔者将该比例简称为基础比例。

当然，这只是一个基础的设定，实际上这样的设定，还需要根据具体情况作出灵活的调整。因为某一区域内，一定会有流动儿童相对集中的地方（例如工业区），与流动儿童相对稀少的地方（例如本地居民区），如果在这样的区域内，同等使用基础比例，也是相当不客观、不理性的。因此，灵活地协调基础比例就显得非常重要。

其实，基础比例的灵活调整与区域范围的具体设定是有紧密联系的，我们虽然提出了一定区域基础比例的概念，但是区域的具体范围，我们并没有得出最终的结论。而这最终的结论，在笔者看来，是可以与基础比例的灵活调整一并解决的，因为它们紧密联系。

假设以县级为具体区域范围，即整个县级范围内的所有学校都适用基础比例，那么这样的范围势必太广泛，而导致无法灵活调整比例，适用于流动儿童集中的地方与不集中的地方。

假设以街道为具体区域范围，其实还是面临这样的问题。街道的范围很广，包括不同的社区与村落，有的社区或村落拥有大量的工厂，分布着大量的工人，因此有“工业村”的提法;而有的社区或村落刚好相反，即流动人口稀少。在街道内不同的社区或村落用相同的基础比例，同样会引发上述问题，因此不合适。

因此，需要继续缩小具体区域范围，结合不同的情况去调试、论证这样的基础比例刚好合适。继续缩小无非是以社区或村为单位，甚至进一步缩小到以某一具体学校的学区范围为单位。但是无论是以社区或村为单位，还是以学区为单位，笔者认为均有合理之处。以学区为单位，因为是更小的区域范围，从表面来看，是可以更加精准地计算比例，但是，因为少数的务工人员会随着工作的调整，而不断变换具体居住地点，流动儿童也会因此而发生居住地的变化，可能存在暂住证上的地址与实际的居住地并不符合的情况，因此，需要更大的具体区域设定，以统筹这样的变化，这也是以村为单位的合理性。因此，不同的地方须结合不同的情况选择以社区（村）或者学区为单位，这是较为适宜的方案。

（三）民办学校的办学要求与教学资源分配

“双保护”模式实质上已经部分解决了流动儿童的入学权利问题，但还需要民办学校配合。绝大多数流动儿童不愿意进入收费相对较低的民办学校，主要担忧民办学校师资、硬件等方面的不足。现阶段民办学校的办学标准与需求是不匹配的，应当提高标准以满足流动儿童对教学资源的需求，实现真正意义的“雪中送炭”。

如果将现阶段设立民办学校的标准视为低标准，那么现实需要的恐怕是中标准或高标准。中、高标准的确定应当参照当地公办学校，例如师资力量、硬件设施等方面的配置与要求都需要参照公办学校的标准，当地教育部门可以结合具体情况作出调整，但是调整的范围也应当严格控制在稍低于公办标准的一定范围内。

其二，提高标准同样存在风险。如果公权力机关对民办学校提出更高的办学要求，势必给民办学校带来更大的难度，这可能会导致部分民办学校面临“破产”危机，如果大部分民办学校相继主动或被动退出办学，那流动儿童的入学问题反而更加严重。因此，须同步提高民办学校资源获得的标准，提高对民办学校的补助。为了实现合理分配，公权力对于民办教育资源的补助应当参照公办学校的补助标准，地方政府可以结合当地具体情况作出调整，但是这样的调整范围应当严格控制在稍低于公办补助金额的一定范围内。

四、结语

流动儿童入学权利的不平等是普遍存在且不容忽视的问题，本研究旨以公办学校与民办学校、显性与隐形的新视角概括出最关键、最主要的两类问题，但这并不意味着流动儿童的入学问题仅有此两方面。流动儿童的入学问题是社会问题，涉及政府、学校、流动家庭、流动儿童多方主体的利益权衡，因此，本研究所述的原因分析与解决路径也时刻围绕多方主体的关系展开，这是隐含在文本里的。流动儿童的入学权利归根属于受教育权，入学权利的问题也仅是受教育权利问题的一个侧面，与此同时，还存在流动儿童的升学权、教育交流权利、就业权利等问题，这些都是流动儿童受教育权的问题，笔者将另文阐述。

参考文獻：

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