邓一敏

摘 要 企业内部控制是企业管理的重要内容之一，也是当前很多国有企业管理层面临的一大难题。如何建立健全企业内部控制直接影响到国有企业的经济效益和社会效益。基于此背景，本文以“国有企业”作为研究对象，对其内部控制建立和执行等问题展开研究。论文首先阐述了内部控制的概述和国有企业内部控制的特点，然后结合现阶段国有企业内部控制管理的现状深入分析了其中普遍存在的问题，最后从建全国有企业组织架构、健全和完善内部控制体系、内部控制中执行穿性测试、内部控制执行情况的监督等方面提出了国有企业内部控制的新思路及具体对策。论文对于国有企业进一步加强内部控制体系建设提供了参考价值。

关键词 国有企业 内部控制 企业管理

良好的内部控制制度是企业的发展的基础。国有企业作为一种特殊的组织形式，国家对其资本拥有所有权或者控制权，国有企业的运营活动由政府的意志和利益决定。国有企业在追求国有资产的保值和增值的同时，也在实现国家调节经济的目标，调和国民经济各个方面的发展方面发挥重要作用。我国的国有企业是我国国民经济的中流砥柱，在石油、化工、机械、电子、冶金、航运等重要产业中，国有企业占主导地位。我国国有企业近年来随着经济的飞速发展，也处于大规模扩张的阶段，但其内部控制体系未能完全跟上公司规模的扩张速度，导致国有企业在发展过程中的不平衡。故本文将新的形势下国有企业内部控制存在问题及国有企业内部控制健全和优化的对策展开研究。

一、内部控制概述

一个以营利为目的的企业，其制定和完善内部控制主要目的是保证其经营目标的实现，保护其资产的安全完整，保证其会计信息的准确披露。企业内部控制活动是在企业内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段和措施，以实现其经营目标。企业的内部控制活动在经济性、效率性和效果性的前提下制定和执行。

有效的内部控制至少包括以下五要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、对控制的监督。

企业内部控制主要对货币资金、筹资、采购与付款、实物资产、成本费用、销售与收款、工程项目、对外投资、担保等经济业务活动的控制。企业建立内部控制制度主要包括健全管理法律法规和公司制度、对组织机构的控制、预算的控制、风险防范的控制、财产保全的控制。企业内部控制制度建立应遵循全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益性原则。

二、国有企业内部控制特点及要求

我国的国有企业，从组织机构来看，有相当一部分是基于比较松散的生产协作基础、行政干预或行政划转等原因而组建，只存在形式上的简单的资本关联。而且各一级子公司下，还存在大量层级的子公司和分公司，股权结构复杂，组织控制难度高，級次过多，链条太长，导致管理效率下降，资产归属模糊，甚至管理失控。

国有企业作为一种特殊的组织形式，国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府通过国有资产监督管理机构任命企业负责人，企业负责人无法像普通民营企业的股东那样直接对企业进行监督和管理。从而产生内部控制建设不足，出现内部控制形同虚设、利益输送、国有资产流失、财务管理不规范等问题。

加强国有企业内部控意识，优化内部控制环境，建立切实可行的内部制度，让内部控制制度真正切实发挥作用，才能使国有企业在市场竞争中处于不败之地，才能保证我国国有企业成为国有经济中真正的中流砥柱。

三、国有企业内部控制现状及存在的问题

我国国有企业由于长期受计划经济体制的影响，在目前飞速发展的市场经济环境中，内部控制体系暴露出诸多问题，内部控制意识薄弱、内部控制制度跟不上公司发展进度、内部控制未切实执行。

（一）内部控制环境缺乏

1.组织机构的烦冗复杂、定位不清。我国于1993年12月29日颁布了《公司法》，后于1999年、2004年、2005年、2013年经四次修改。《公司法》的制定和修改目的就是完善公司法人治理结构，规范公司制的现代企业制度。公司制的核心是完善的公司法人治理结构。国有企业要健全法人治理结构，按《公司法》规范健全公司组织机构，健全董事会、独立董事和派出监事会相关组织机构，使各机构各司其职、协调运转、有效制衡。近年来，国有企业改革的步伐日益加快，但在国有企业组建和发展的过程中，组织结构存在很多不容忽视的问题。

首先，在国有企业中，除了普通公司的董事会、监事会、经理层的组织模式外，还存在职工代表大会、政工处，统战武装处，企业电视台，老干部处，保卫处，劳资科，计划生育科，社保科、离退休办等，不断的业务结构变革及新业务的注入与重新组合使之现有的组织架构变得烦冗而复杂，这些为国有企业集团组织架构的优化和变革增加了难度。

其次，在国有企业中，董事会、高级管理层、党委会的关系定位问题，党委会是国有企业特有的，党委书记和董事长的行政级别可能相同，董事会和党委之间的权力分配、制约，也是国有企业内部控制制度建立和完善中需要面临重要问题。

最后，国有企业还存在通过行政划转、行政干预等手段，将在一个行业或者一个地区的国有企业划转整合成集团公司。形成了一个规模庞大的集团公司，子公司股权层级复杂，相互持股，且各种机构重复、管理层次多等问题，导致信息沟通链条长、资产归属模糊、管理责任不清晰、机构间协调困难。

2.领导人的频繁更换。一个企业的企业文化和企业管理风格受企业领导人的价值观和管理风格直接影响，企业领导人短期化，使领导人还没有对该企业的企业文化深入了解，而制定了一系列内控制度，这样的控制制度无法适应该企业的实际情况;同时，在新的内控制度制定和实施还没有完全深入人心和落地开花的时候，又频繁更换领导人。使内部控制制度的制定和实施无法衔接，混乱运行。

（二）企业风险控制意识有待强化

目前很多国有企业风险意识和目前市场经营状况不相适应，国有企业所经营的行业很多出于国家垄断的行业，如电力、电信、石油等，所以不少国有企业管理者和职工风险意识差，没有居安思危的思想，没有形成风险意识，更缺乏有效的风险管理体系。仍有不少国有企业认为内控是可有可无的，有的连独立的内控部门都没有建立，或者即使按上级要求建立的内控部门，也往往流于形式，无独立内部控制专员，无专业人员。在此背景下，企业内部控制体系的建立和有效运行未得到应有重视，在面临市场风险和内部管理风险时，有些国有企业变得手足无措。

（三）内部控制活动、信息沟通不规范

国有企业现有的内部控制框架粗放，未落实到具体责任单位、责任人，如重大对外投资项目的决策不规范、项目投资后的监管松散、重大资产处置无相应审批手续、重大资金支出无集体决策、大额采购未执行招标程序、工程投标及大宗物资采购不规范、大额资金支出未集体决策、财务管理和会计核算不规范，财务和业务脱节等。

相关内部控制制度未切实执行，虽然目前国有企业各部门有单独制定部门的执行规范和相关执行程序，但各种内部控制制度未系统管理，信息沟通不畅，甚至出现各种控制文件互相矛盾现象。出现问题后相关控制环节的责任人互相推卸责任，最后导致有章不循、有制度不依，实际控制流于形式，难以落实到实处的局面。

（四）监督机制不健全

国有企业领导人代表国有产权利益和出资人利益组成股东会，各级国资委内部审计、纪检监督部门是国有企业的监督主体，国有企业董事會和管理机构也有监督责任。但董事会、总经理和执行层是监督的主要对象。监督主体不明确，监督责任不落实，不健全相应的监督制度，国有企业监督机制缺失就在所难免。

四、加强国有企业内部控制的对策建议

目前国有企业内部控制现状和存在的问题，本文提出以下对策建议，以改善国有企业内部控制制度，提升管理水平，帮助其健康长远的发展。

（一）完善国有企业组织构架体系

首先，国有企业的组织架构设计要充分考虑该企业一定时期的稳定性;在国有企业改革过程中要考虑到能将新旧机构平稳过渡，人员的新旧岗位顺利平稳调整。

其次，对不协调的组织关系进行改进，对今后可能存在的摩擦关系进行预防和避免，能够做到部门间职能清晰划分，各岗位的职责权限到位，并有清晰的可操作的评级和考核机制，部门间的管理联系、工作程序协调有明确的管理人员进行，才是一个良好的组织机构，才能使企业的内部控制制度有效实施。

最后，最大限度合理高效地使用人力资源。国有企业在组织架构设计时要最大限度考虑合理高效地使用人力资源，使得公司部门、岗位的设置要与培养人才、提供良好发展空间相结合。一方面，要尽可能的广泛发现能为公司所用的人才，并最大限度发挥这些人才的作用和价值;另一方面，要尽可能的发掘现有人才的潜力，或者是否能引进企业急需的人才等。

（二）建立完善的内部控制体系

国有企业结合自己实际情况，梳理企业的控制环境，监管环境，信息系统与沟通状况，财务报告流程，对自己也业务流程有充分调研了解，进行初步评估。从财务报告入手，确定关键业务流程，识别业务流程存在的风险，并对业务流程进行风险分析，找出内部控制的关键风险点，从而进行内部控制设计。企业要建立风险控制数据库，将风险对照到业务控制流程中，对职责和权限进行梳理，并需要根据经营环境的变化，不断更新和维护风险数据库。

国有企业建立的内部控制体系系统化，不能各部门各成体系，需要统筹协调，相关责任落实到具体部门、具体人员。各部门信息沟通方式、责任人员、时间节点需要具体化、可操作。

（三）执行穿行测试，发现内部控制的缺陷

在已建立的风险数据库的技术上，按业务循环对已建立的内部控制进行穿行测试，穿行测试要由分管领导牵头，突破部门限制，从业务最初流程的入手，逐级穿行每个流程，找个现有控制制度在制度制定、流程走向、实际操作等各方面存在的问题和缺陷。通过穿行测试了解现有内部控制缺陷以制定整改工作计划，明确每一业务环节的具体工作内容、工作完成的时间节点、工作交付下一环节的交付物及对应责任人，有利于组织开展整改工作。

（四）加强内部控制执行情况的监督

国有企业要形成内部控制监督机制，设立独立的内部审计部门，对内部控制的执行进行定期评估、日常监督，内部控制方面存在缺陷和问题才能及时发现，对内部控制制度进行评价、检查和提出管理方面建议，督促内部控制建议的一条条整改落实。

内部控制审计工作要聚焦企业业务风险点，结合国有企业的战略部署和重点工作，联合各部门包括风控、法律合规、财务、纪检监察、战发等职能部门，不仅仅利用财务人员，还要利用基建工程技术人员、法律人员、计算机方面的专家和企业主营业务方面的技术专家等。通过开展内部控制审计找出企业已运行的内部控制制度存在问题，并针对问题找到相应的改进措施，不断促使企业内部控制流程优化和提升，实现企业价值最大化目标。

五、结语

国有企业实现经营管理目标、防范企业风险、提高企业核心竞争力需要科学、合理、有效的内部控制体系作为保障。本文通过对国有企业目前内部控制现状的了解和分析，针对性提出对策和建议。国有企业的相关管理人员应该从企业实际情况出发，着眼企业战略发展方向，建设适合企业自身发展的内部控制体系，并在内部控制体系运行过程中，不断监控和优化，实现企业效益管理与风险管理的平衡，使国有企业朝着更加健康和可持续发展的轨道运行。

（作者单位为中国长江航运集团有限公司）

参考文献

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