巫漾漾

摘 要：湘西凤凰古城景区推行一票制政策引发舆论哗然，然而3年后凤凰县政府正式宣布取消入城门票。在政策实施过程中，政府与民众的互动在很大程度上影响了政策的实行。本文通过对湘西凤凰古城景区推行一票制政策的分析，总结出相关类型政策执行的规律，并对此规律进行深入分析，希望为中国政策更好地推行提供一点帮助。

关键词：政策执行；民众；互动

2013年3月19日，凤凰县政府印发关于《凤凰县旅游景区门票管理办法（试行）》的通知，确定凤凰古城各景点不再单独售票，将实质上将原本不收费的凤凰古城纳入了收费范围。凤凰古城收费政策一经推出，舆论哗然。3年后，合约期满。湖南湘西州凤凰县的官方消息声称，从2016年4月10日开始，凤凰古城将取消148元的入城门票，暂停古城围城设卡验票方式，保留景点验票方式。此消息一出，再次引发舆论热议。“收”与“不收”为何如此反复？

在凤凰古城推行一票制的三年时间里，凤凰古城当地商户和原住民为维护自身利益，一直与该政策“斗争”。受民众行为影响，政策也不断变动。

一、凤凰古城景区一票制政策的执行分析

（一）政策执行初期——政策“微调”

凤凰古城实行一票制首天，景区内大批商铺关门，渡船停运，游客聚集在景区门口表达自己的不满，警方赶到现场维护秩序，引发凤凰古城收费事件。面对强烈的舆论压力，当地政府在进行各种辩解的同时被迫采取一系列疏导举措，对4月10日起施行的门票新政进行“微调”。

（1）针对当地居民，扩大免费进入范围

4月15日，凤凰县对此项门票优惠管理措施进行调整，免费待遇范围扩大到湖南湘西土家族苗族自治州、湖南怀化市、贵州铜仁市三地区的所有居民。

（2）针对船夫，实行公司化运营统一售票

4月10日农家船员去沱江北门码头聚集抵制收费政策。5天后，凤凰沱江下游的农家船代表分别与凤凰县沱江镇人民政府、凤凰古城景区旅游管理服务有限公司签订《合作组建桃花岛农家船公司框架协议》与《合作运营框架协议》，同意收编农家船队，进行集体经营、实行限额兜底，超收分成。

（3）针对游客，学生凭证只要20元

为优惠学生群体，在原定80元/人·次标准的学生门票中推出一项试行一年的新政策：2013年4月20日起，全日制在校学生凭身份证和学生证进入凤凰古城风景名胜区旅游，除沱江泛舟以外，只需20元。参与沱江泛舟项目享受凤凰县本地居民待遇，收取15元/人·次用工成本费。

（二）政策执行中期——优惠政策撤销，民众各施对策

（1）撤销初期优惠政策

2015年5月11日，凤凰古城文化旅游投资股份有限公司正式对外发文通告，2015年6月1日起，凤凰古城将取消此前针对铜仁、怀化地区居民免门票的优惠政策。此外，7月1日起学生票将从此前每人20元，上调为50元。

（2）政策执行相对放松

一票制实施第一年，古城商户自发组织东关门外两条街的所有商铺罢市，几百人聚集在城门外抗议。商户的抗议取得一定效果，政府和古城公司做了部分妥协。游客从东关门入城可以游览古城的三分之一区域，但是这不能满足游客的全部需求。

（3）政府与城内、城外客栈老板的博弈攻守

在古城一票制政策推行后，城内客栈的老板通過上访聚众，享受到“免费带人进古城看房”特权，即游客住在城内客栈便能凭身份证免费入城。此举导致城外客栈老板流失大量顾客。城外客栈经营中到县政府投诉，主管部门为平息异议，单方面统一取消古城内客栈的“福利”，同时加大查票力度。

（4）非法拉客成职业，游客逃票入城

自凤凰古城实施收门票起，每日都有大量的逃票人数。根据购票记录，目前凤凰古城日购票客流量在8000人左右，而逃票人数达购票人数一半左右。逃票已让景区每天损失接近60万元。2015年4月，凤凰古城斥资20万元包下当地两份报纸封底，刊登整版广告呼吁“反对逃票，拒绝免票”。

（三）政策执行后期——政策取消

2016年，凤凰县人民政府启动凤凰古城旅游管理服务体系完善工作，召开9次座谈会，向社会发放征求意见表，赞成“取消围城设卡验票”的比例几乎都在70%多。此外，三年来当地居民多次写联名信向政府要求取消一票制政策。2016年3月30日，凤凰县政府在新闻发布会上正式公布：4月10日起，暂停凤凰古城围城设卡收费验票，但保留古城区景点的设卡收费验票。

二、政府与民众的互动对政策执行的影响规律

凤凰古城景区推行一票制政策从发布初期便引起民众的强烈不满，但是当地政府为了自身政绩坚持推行，在民众与政府的互动中政策的执行不断发生改变。本文通过对此政策执行过

程中官民的互动分析，总结出该类型政策的一些执行规律，如图：

（一）政策执行前期：部分政策修改

该类损坏多数民众直接利益的政策最初发布，会引起大群民众的聚众抗议，政策的推动和执行尤为困难。因此，政府为了安抚民众，一般会修改相关政策条例，甚至签订福利合同，许诺福利政策。如此，大部分利益受损群众会暂时妥协于府软硬兼施的手段。政府也依照修改后的政策进行执行。

（二）政策执行中期：政策执行由宽松到严谨

但是在初期实行阶段，利益受损严重且未被安抚的部分群众再次聚集，为自己争取权益。正如凤凰收费事件中的客栈经营者这个群体。且在这个群体内部也会出现利益分歧，城内客栈老板与城外客栈老板是竞争关系，政策对城内老板影响更加严重，因此城内老板会继续上访、抗议，争取政策的倾斜，拥有特殊的权利。但同时政策的倾斜会损坏另一个群体的利益——城外客栈老板，该群体为了维护自身原有利益也会向政府反映自身诉求。最终的结果是政策恢复平衡，同时为了公平公正，加强政策执行的力度。

其次，由于政策的执行刚刚开始，有些民众仍未习惯遵守相关规定，甚至会因为不认同该政策而故意违法政策的规定，如游客逃票等行为，对政府造成一定的损失。为了规范管理，维护利益，政府会加强相关政策执行力度。

最后，优惠政策的实行会在一定程度上影响政府的利益，在政策稳定实施一段时间后，政府经过利益的衡量可能会撤销相关优惠政策。但是如果优惠政策带来的利益多于损害，政府也有可能保留优惠政策。

（三）政策执行后期：政策或撤或留

在政策持续发展一段时间后，政府会对该政策进行评估。如果弊大于利则会取消政策，如果利大于弊则会进行实施政策。

从上述的规律可以得出，中国的政策执行主体是政府部门，但是民众也会对政策作出反应，这些反应会影响政府的政策判断，从而影响到政策的执行。

湘西凤凰古城景区一意孤行推行一票制政策，但该政策最终在民众频繁上访中成为“短命政策”。在中国有很多引起公众争议的政策，但是很多时候政府都选择平息争议，继续实施，直到政府真正意识到缺陷才会停止。其实在政策执行的过程中民众的意见、行为需要得到更加严肃、谨慎的对待，如此才能让政策真正惠及民众。

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[4]方世敏，兰钰斌. 票制改革利益相关者博弈分析及门票政策优化——以凤凰古城为例[J]. 怀化学院学报，2016，35（12）：46-50.

（作者单位：华南师范大学政治与行政学院，广东 广州 510631）