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新北京:从晚清经验看京津冀一体化

2017-10-14马勇

历史教学·中学版 2017年6期
关键词:近代中国一体化京津冀

马勇

[关键词]京津冀,一体化,新北京,近代中国

早些天,《历史教学》编辑部和我联系,希望我从一个历史学者的视角谈谈国家现在提出的京津冀一体化,剖析下历史上有什么可资借鉴的经验。其实很多年来,自从开始做历史研究以来,我基本没有写过和现实有关的题目,因为我的专业毕竟是历史,而不是现实。

这一次我欣然接受了《历史教学》编辑部的建议,主要是因为这件事与我们的生活密切相关,也与我个人的关切相近。几年前,在自媒体最发达的时候,北京、华北发展面临很多困难,比如环境问题、房价问题、人口问题、外地打工者小孩在北京就读问题、城市管理问题等,也曾引起我的关注,我也在自己的微博上发表过一些看法,比如我很早就提出北京的可能思路,要么“北京迁出首都”,要么“首都迁出北京”。现在的北京将首都功能与一个地区发展功能合一,肯定不能走远,是一个迟早都要解决的问题。再后来,我也在微博上提出“新北京”的概念,主张重回历史上大直隶、小顺天府、小天津的格局,统筹协调现在的京津冀,将京津冀视为一体,而不是京津冀“三体”一体化。今天,我就想利用这个机会,详细说说我的思路,大致想讲三个问题:一、北京及天津、河北的困境;二、晚清经验;三、新北京(新北/新京)构想。不对的地方,请各位批评。

一、北京及天津、河北困境

我1986年毕业到北京工作,至今已30多年,眼看着北京从一个幽静、文雅、高贵的古城向现在杂乱无章的高楼大厦发展,尤其是亚运会,特别是奥运会申办成功以来这些年,北京从一个舒适、文明,最具文化气息、最适宜居住的大都市,变成了一个商业、工业,甚至无所不包的城市。不论城市外观,还是城市的内在精神,都与30年前完全不一样了。20世纪八九十年代,人们可以在晚饭后骑上自行车从东单到西单,听一场音乐会,或者到北京人民艺术剧院看一场话剧,那时“外省人”对北京的认知是,北京拥有其他城市不可能有的气势、优雅、休闲,特别是内在的文化,甚至包括老北京的生活样态,市中心区域无处不在的“儿化音”。那时北京的文化生活,是国内任何一个省会城市都很难拥有的。我见证了老北京最后的余晖。

现在的北京已经不太适合人们居住,甚至不适宜商业公司、文化事业单位在这里发展,因为城市无节制的扩大,让城市的运行成本,让上班族、读书族,一切需要每天外出活动的人无端浪费了许多宝贵的时间,而且公共交通的拥挤,让人们在那里缺乏起码的尊严,更不要说舒适了。偶尔我也会在交通高峰利用公共交通工具去参加会议,看到地铁里根本不认识的男男女女人贴人地挤在一起,我就在想,底层社会如此不易,政府到底会采取什么措施解决呢?

因为职业习惯,面对这些现实中的困境,我不由自主想到人类历史经验,人类历史上是如何面对这些问题,如何解决这些困难的。我们知道,人类很早就明白一个简单的道理,“逐水草而居”,一个几千万人的大都市,如果没有足够的资源,或者如果不能很容易地获取资源,那么就应该迁徙,向资源丰富的地方转移。多年来,实际上自近代以来,国都位置一直成为政治精英、知识精英的关切,两次鸦片战争以及后来的甲午之战、庚子之役,都可从国都设在北京这个细节看到某些问题。也就是说,进入近代,北京已经失去控御北方、东北的意义,反而成为不易防御的危城。但是,在和平时期,中国历史上很少主动迁都,到现在为止,没有外力,也只有北魏孝文帝这样极为罕见的例外。威权体制下,权力集中在中央,家大业大,迁都实在不宜提起。

迁都不是一个现在可以进行的好主意,不是和平时期可以自主进行的,那么剩下的方案就是调整,如何在现有格局下解决问题,让北京更适宜人们居住。

北京今天的困境是多方面的,是全方位的,但概括起来,就是一句话,地少人多,资源匮乏。南水北调,西气东输,都意味着北京成为一个主要生活资源需要外部硬输入的状态,这块土地上已经无法承载如此多的人口了。也只有从这个视角,才可以理解为什么北京的房价居高不下,这还将给北京未来发展带来其他问题,外地户籍的大学毕业生,如果没有父母支持,靠自己的工资收入,在北京根本不要想房子的事。这是非常可怕的前景。

根据最新公布的人口数据,北京总人口为2150万人,大约在世界大城市人口总数排50名。65%的常住外来人口分布在四环外,五环外的人口超过1000万,接近北京人口总数的一半。由于周边卫星城市并没有真正分解中心城区的压力,在过去20年整体外迁、就地上班的单位太少,周边的卫星城基本成为“睡城”,上千万人日出奔向市区上班、上学,日落返回。这无疑是北京交通秩序混乱、拥堵的根源之一。

北京人口太多了,土地太少了,人口密度太大了,北京承担了作为首都本不该承担的功能,比如那么多的优质医院为什么都集中在北京市区呢,这些医院每天最大量的问诊病人来自全国各地,协和医院、北京医院、同仁医院实际上已经成为全国人民的医院,为什么一定在市中心?还有那么多的学校,特别是大学,有什么必要一定要留在闹市区呢?即便在过去十几年外迁的几所高校,也只是迁到昌平、大兴、房山,为什么不能一次性迁更远,去占领一个或几个山头,建设可以稳步发展上百年甚至更長时间的大学校园呢?

当然,我们也看到政府注意到了用外迁的手段化解北京人多地少的压力,几年前宣传的首钢外迁曹妃甸、最近提出的雄安新区,都是将北京的“非首都功能”迁出,迁至河北。这当然是一大进步,但依然可以预料并不能真正解决问题,为什么呢?

曹妃甸不必说了,即便雄安新区也必将面临北京市与河北省的利益冲突,新区的税收如何安排?如何分配?河北供地如何作价?劳动力如何供应?真正算起来,可能都是比较难解决的问题。当然,在威权体制下,可以由中央裁决,地方也没有足够的财权、税权,也不是地方选举出来的政府,自然可以暂缓冲突的发生。

雄安、曹妃甸的安排,其方向是对的,因为北京地少人多,资源匮乏,无法继续维持在如此狭小的空间保有如此巨量人口。这是北京发展困境的真相。现在提出的“京津冀一体化”,其实就是北京的发展遇到了问题,而不是河北、天津遇到了问题。如果北京没有遇到问题,河北、天津即便遇到黑龙江、辽宁、山西诸省同样或类似困难,中央也不可能将北京的资源划拨过去。只有北京本身遇到了不可克服的困难,中央才会做出将“非首都功能”迁出北京的做法。由此才能理解过去几年,以及未来几年的“外迁运动”,也才能理解雄安新区的决策。

与北京的困境稍有不同,一向为北部中国经济中心的天津实际上自1949年之后就衰落了,而且一直没有得到有效振兴。天津在“文革”前十年一度划为河北的一部分,其余时间一直是中央直辖市,在没有重庆的时候,叫京津沪,然而现在却是北上广,或北上广深,却没有了天津。由此可见天津地位之衰。

天津的衰落有很多原因,其中一个最主要的原因是其距离北京太近,由于太近,由于北京也一直有发展的压力、动力、冲动,因而天津不仅没有因为与北京近而获取近的好处,反而“近”成为北京就近取材的人力资源基地,天津由原来的北部中国经济中心、金融中心、贸易中心、国际交流中心,沦为目前一个相当一般化的大都市;城市的品位也由1949年前的国际大都市变为现在相当地方化、本土化的天津。

在改革开放之前几十年,天津的地位被忽略了。20多年时间中有十年成为河北省的一个城市,其地位可想而知。改革开放之后,天津也曾有过振兴的机会与冲动,20世纪80年代胡启立、李瑞环主政时期,是一个机会,也有振兴的迹象,但进入90年代之后,在南部中国、东部沿海掀起发展大潮的时候,在北京相继举行亚运会、奥运会,上海举行世博会的时候,天津悄无声息,渐渐沉沦。直至21世纪初期,才有滨海新区规划,有金融改革试验等政策出台,但与京沪相比,是彻底衰落下去了。天津要想获得发展,重回近代以来的辉煌,不是天津自身能够解决的,有待于京津,乃至京津冀整体战略调整。

至于河北,在过去几百年,一直是所谓京畿重地,一直担负着拱卫京师重要使命,甚至在现在也是如此。北京重大政治活动,或国际活动时期的所谓“大护城河工程”,主要在河北境内完成。历史上,河北既然承担了拱卫京师的责任,因而河北也就在很多时候分享了“天子脚下”的好处,不像现在除了拱卫京师,保证北京饮水安全、环境安全等责任外,很难分享北京发展的好处,比如奥运场馆直至这一次冬季奥运会,不得不在河北境内,其他的则一律在北京境内。再比如正在建的新机场,如果一定要建,最理想的位置应该在河北境内,但由于种种原因,新机场只能建在北京地界。还有燕郊、固安,都有类似的尴尬,京冀为近邻,虽说没有相互为壑,但也极少直接互惠。京畿重地几百年都优于其他省区,直隶总督一直是第一疆臣,而现在却沦为一个很一般的省份。

京津冀,都面临相当大困难,各有各的难处,确实到了必须重新思索的时候了。

二、晚清经验

钱穆在讨论中国政治变迁得失时有一段话令人常思:“辛亥前后,人人言变法,人人言革命,太重视制度,好像只要建立制度,一切人事自会随制度而转变。因此只想把外国现成制度,模仿抄袭。甚至不惜摧残人事迁就制度。在新文化运动时期,一面高唱民主,一面痛斥旧传统、旧文化。我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联,而只经几个人的提倡,便可安装得上呢?而且制度是死的,人事是活的,死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论,任何一制度,绝不能有利而无弊。任何一制度,亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是,当前的现实制度,也何尝不如是。我们若不着重本身人事,专求模仿别人制度,结果别人制度,势必追随他们的人事而变,我们也还得追随而变,那是何等的愚蠢?其实中国历史上以往一切制度传统,只要已经沿袭到一两百年的,也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心,全可用专制黑暗四字来抹杀?”①钱穆的意思是,中国历史上重要的政治制度,延续一两百年的制度,一定有其延续的理由、优势,不宜轻言废弃,轻言终止。

从这个观点审视今天北京的发展困境,以及京津冀三个地区的全部问题,其实都是因为轻改前人制度架构、没有充分理解前人制度设计的本意而引发的问题。

在过去几百年,今天的京津冀三个行政区域其实就是一个,即直隶,或日“大直隶”。大直隶的疆域基本上涵盖了今天京津冀三个地区。直隶总督的正式称谓为“总督直隶等处地方提督军务、粮饷、管理河道兼巡抚事”,②是大清帝国九位最高级别的封疆大吏之一,也是之首。

1860年,英法联军火烧圆明园之后,清政府与英法俄等国相继签订了《北京条约》。这个条约一方面大幅度提升南部中国开放水平,另一方面在南部中国五口通商基础上,增加牛庄、天津和登州北方三口为通商口岸。1861年,清政府为此专设三口通商大臣于天津,具体负责北方三口通商事务。十年后,1870年,清政府裁撤三口通商大臣一缺。原三口通商大臣所负责的洋务、海防事宜,均归直隶总督经管,颁发钦差大臣关防,称“北洋通商大臣”或“北洋大臣”,统筹管理直隶、山东、奉天三省通商、洋务,办理有关外交、海防、关税,以及三地官办军事工业等事宜。北部中国工业化就是这样发生的。

清末几十年,先后出任或代理直隶总督,或兼任北洋大臣的先后有崇厚、曾国藩、李鸿章、张树声、王文韶、荣禄、袁世凯、裕禄、廷雍、杨士骧、那桐、端方、陈夔龙、张镇芳等,为直隶地区发展留下深刻印记的主要有崇厚、李鸿章、袁世凯几个人。

崇厚在直隶十年,留下了自己的印记。三口通商大臣初设,不加“钦差”,只颁关防,遇有重大事件准其会同直隶、山东、奉天相关方面商办,与同时设立的总理衙门无隶属关系,但职掌相近,来往频繁,有咨商定议的权力。崇厚在这个任上干了十年之久,常驻天津,是三口通商最初十年最直接的领导者,倡议创设北洋机器局,草创北部中国与各国打交道的规则,为后来直隶地区的发展打下了不错的基础。

接替崇厚的是曾国藩,曾国藩是洋务新政最重要的领导人之一,在平定太平天国运动的时候,就在安庆创办了军械所。在两江总督任内,先后参与或主持创办金陵制造局、江南制造局等现代企业。1868年,曾国藩调任直隶总督,为时甚短,主要处理那时震惊中外的天津教案。

在直隶真正留下不灭印记的是李鸿章、袁世凯二人。李鸿章1870年8月接任直隶总督,11月接办天津军火机器总局,改称天津机器制造局。此后,李鸿章擔任直隶总督兼北洋大臣28年之久,专办清政府外交,兴办北洋海军、陆军,创办轮船、电报、煤炭、纺织等一大批近代企业、事业。李鸿章直隶总督兼北洋大臣的权势如日中天,一人之下万人之上。

袁世凯是李鸿章的老部下,总督朝鲜时主要接受李鸿章的领导。甲午战争后,袁世凯以知兵、维新再度获得重用,经朝廷同意负责督练新建陆军。1897年擢升直隶按察使。1899年底,出任山东巡抚,迅速平定山东境内义和拳,但由于没有中央及其他省区密切配合,“义和拳起山东,不到三月遍地红”,山东的强行镇压并没有根本解决义和拳的问题,反而将义和拳溢出山东,引向了大直隶,引向了全国,并最终导致庚子国变。1901年底,李鸿章逝世,袁世凯受命署理直隶总督兼北洋大臣,翌年实授。1907年奉调中央,出任军机大臣兼外务部尚书,为中枢重臣。袁世凯在直隶、北洋任上的时间并不算太长,但由于此一时期为清帝国从新政到宪政的转型期,直隶又是全国示范区,因而袁世凯留给直隶的印记并不亚于李鸿章。军事上,北洋常备军的编练,武备学堂的创办,北洋六镇成军;经济方面,直隶境内工矿企业如雨后春笋,铁路修筑,矿产资源开发,天津经济中心、贸易中心、金融中心在这个时期初具规模。天津市政现代化、巡警制度的创设、新式学堂的创设进而普及、司法制度的改革等,都在袁世凯直隶总督兼北洋大臣任内获得巨大进展。在不太长的时间内,不经意间,直隶在现代化方面可以与南部中国并驾齐驱了。

直隶的发展,并没有惊动京师,京师依然保留着宁静、悠闲,受全球瞩目,也是国内外人士乐意居住的文明古都,没有嘈杂,没有污染,没有现在北京的某些缺点。这是因为,京师拥有合理的行政架构,除了服务中央政务,似乎并没有担负多少发展的功能。

京师归属于顺天府,顺天府是首都地方最高行政机关,顺天府尹为正三品,高出一般的知府二至三级,一般由尚书、侍郎级大臣兼管,位同封疆大吏之总督、巡抚。乾隆年间,顺天府定制为二十四州县。这24个州县虽然都在直隶总督辖区,但府尹与总督不存在隶属关系。但北京城垣之外的地区由直隶总督衙门和顺天府衙门双重领导,大的举措由双方相关部门会商办理。城垣之内的事务,直隶总督无权过问,由顺天府自理,或由顺天府与总理衙门协商办理。顺天府衙门负责“清肃邦畿,布治四路”,主要为中央政务、礼仪、乡试等服务,没有发展经济,创办企业,增加收入的使命,因而顺天府辖区内在晚清几十年并没有受到经济大发展,对外大开放的干扰,依然可以维持一种特别的宁静,具有政治中心特有的韵味。

天津则完全不一样。至20世纪早期,天津成为名副其实的北部中国经济中心、近代工业中心、金融中心、国际贸易中心,是北部中国大港,拥有北部中国最豪华、最时尚的高档居住区,租界、五大道,数百栋具有各国不同风格、样式、文化传统、艺术风格的建筑物,被誉为“万国建筑博物苑”,既是洋人居住区,也是外交官、政治家、实业家、大学者居所。在直隶辖区,乃至在北部中国创办的许多重要企业,都在天津设立自己的总部。天津是那时最名副其实的总部经济。

天津还是北部中国文化教育、新闻媒体发展中心,北洋大学、南开大学,《直报》《国闻报》《大公报》以及话剧、相声、京剧等现代艺术,都因天津特殊的、高品位的居住人群而获得空前发展。从晚清至民国,天津成了北京的后花园,在北京发展的达官贵人、外国来华工作者,乃至仅仅因为喜欢而专门来华的外国人,差不多都愿意选择天津作为居处,方便、优雅的生活,浓郁的文化气息,与京城政治氛围很不一样的城市生活形态,都让天津成为那时中外人士的向往地。

顺天府、天津,都在直隶辖区内,受顺天府的影响,天津的发展,一方面得益于直隶作为巨大的腹地,具有用之不竭的土地资源,不论官办的洋务新政,还是外国人、私人资本创办的新式企业,都可以在直隶找到合适地点。天津从1860年大约20万人,开埠后至1895年接近60萬人,至1925年突破100万。至1949年,接近200万,不到100年人口增长十倍,显然主要是外来人口的硬增长,由此亦可知直隶可以为现代化提供源源不断的土地资源,开平煤矿就是最典型的例子,这家大型企业对于大直隶意义重大。

直隶、京师、天津,在晚清几十年发展迅猛,但并没有遇到今天京津冀这样的问题。前后100多年,条件发生了很大变化,许多要素确实不可同日而语,但晚清经验也很值得重视,直隶总督兼北洋大臣全权统筹把握京津冀,将京津冀视为一个,而不是三体,不是“三位一体”,因而无论需要多大空间,都不存在如今从北京向河北大搬迁的困难,北京不会受到发展的困扰,作为首都,北京可以持久保持自己的幽静、文化、政治传统,而作为一个大的行政区域,又是全国首屈一指的大区域,既要为全国提供“首善之区”的示范,也要有足以满足自身需要的资源、收益,有广阔的腹地。

三、新北京(新北/新京)构想

晚清中国证明在新经济急剧发展过程中,作为首都的北京只要坚守政治中心的既定原则,完全可以保有自己独特的历史传统,不受西化、新潮的影响,更不会成为淘金者的目标地,不会出现今天北京所面临的尴尬、困境。

基于晚清经验,以及世界各国首都发展经验、教训,我觉得中国的政治首都在未来若干年和平时期,无法迁徙,只能走重组的路,通过重组,达到政治中心的归政治中心,经济中心、商业中心、国际贸易中心的归经济中心。如此,可以将现在的京津冀三个省级单位合一,重构一个新北京,一个超省级单位。

这个新北京,也可以简称“新北”,或“新京”,以有别于现在的北京。在新北京架构下,现在的北京、天津依然保留,降格为副省级单位。北京的管辖范围大致为北京现在的“城六区”,即东城、西城、朝阳、海淀、丰台和石景山。这个区域大致为中央政务区,不再需要生产之类的任何企业,致力建设成环境优美、适宜居住的文明古都,以及第一流的政治设施。

城六区之外的北京,划归新北京。新北京辖区包括现在的河北、天津以及北京城六区的之外的通州、顺义、房山、大兴、昌平、怀柔、平谷、门头沟、密云、延庆。城六区之外的这几个区县,可以作为一个行政单元,为拱卫京师的第一道护城河,可以找个适当名字重新命名(如“环北京”,或“环京”,或“京环”),同样作为一个副省级单位。

首先,新北京的辖区,大致为:1.北京。2.环北京(环京,或京环)。3.天津。4.滨海新区。5.雄安新区。6.石家庄市。7.唐山市。8.秦皇岛市。9.邯郸市。10.邢台市。11.保定市。12.张家口市。13.承德市。14.沧州市。15.廊坊市。16.衡水市。如此,可以大幅度扩充首都区域,极大缓解现在北京的困境,北京人口可以在新北京区域疏散。城六区1200万常住人口中,不会少于300万人,主要是离退休老人随着新北京建构自动迁往周边的秦皇岛市、承德市、张家口市,在那里既可以继续享有北京的好处,又可极大减少北京的烦恼。

其次,在新北京架构下,现在北京许多单位外迁就有更为广阔的选择空间。我们注意到,在过去20年,也有许多单位诸如大学有意外迁,如中国政法大学,但是充其量政法大学只是从蓟门桥外迁至昌平,如果在新北京架构下,不再有小北京的区域限制,相信一大批高等院校、一大批科研院所、一大批享誉世界的优质医院,完全可以用20年至半个世纪的时间迁到一个更为开阔,环境优美,适宜读书,适宜生活的地方,比如新北京辖区的秦皇岛市、承德市,以及北戴河、衡水等,都可以作为目标地。

再次,在新北京格局下,北京只是政治中心,不再与天津争资源,争人才,天津必将再度成为北部中国经济中心、贸易中心、航运中心、空港中心,还应该重建近代辉煌一时的金融中心、文化中心、科学技术创新中心、孵化中心。天津更应该建设成北京、新北京的后花园,建设一大批高档住宅区,适宜高收入群体,以及外国人居住区。天津应该研究近代租界的历史、意义,在维护国家主权、司法权的前提下,应该推进土地租让等,让外国人、高收入群体通过租借、购买,获得土地使用权,重现近代天津“万国建筑博物苑”盛景,应该做得比近代更好更精致,让更多的外国人喜欢天津,喜欢北部中国。

天津的发展,还可以考虑疏解北京的外交功能。晚清很长时间,中國的外交中心在天津。假如将外交部、商务部、工商总局等与外商、外国人关系密切的机构设在天津,就可以比较顺利引导外国驻华机构、国际组织驻华机构有序迁往天津,可以极大缓解国际交往给小北京经常带来的交通压力,安全压力。

再其次,新北京架构下,天津不仅是北方大港,为首都的出海口,也是新北京的航空枢纽。甚至可以说,新北京架构,现在正在建设的北京新机场意义不是特别巨大,因为新北京区内的首都机场、天津机场、石家庄机场,再加上几处军用、备用机场,足以满足区内需要。区内需要加紧建设的只是新北京区内各城市间的连接线,高速、专线,甚至短途航空。

最后,将现在的京津冀合为一体,而不是三位一体,那么新北京的总人口将达到11000万人。如此,将可为区内提供足够的劳动力,也可以提供足够的购买力。新北京的人口密度,将大幅下降,区域内的均衡一定会随着各处房价差价、物价差价而自然完成。区内人口自由流动可以保证人口布局的最优化。自由,就能为人们找到一个正确的方向。

新北京走的是区域整合的路径,是现代城市群发展的必然。新北京的重组尝试不仅有助于原直隶地区的整合,而且也必将为长三角、珠三角、大武汉、大成都等区域整合提供经验。

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