人民检察院组织法修改相关问题研究

2017-01-14

法制与社会 2016年34期

摘要作为专门规定人民检察院组成和活动原则的法律，1979年人民检察院组织法迎来了三十多年后的大修。本文钩沉了人民检察院组织法的发展历程后，从内涵、篇章体例、职权设定三个维度对人民检察院组织法修改中应注意而易忽视的问题予以剖析，提出修改应当注意人民检察院组织法的内涵与定位、廓清与宪法和三大诉讼法的关系、遵守五大原则，矫正篇章体例存在的结构错乱、体例无序问题，并重点对检察职权规定存在的内容与形式的诸多问题予以阐述，建议明确人民检察院的通用检察职权及专属检察职权，确保修改后人民检察院组织法为推动司法改革深入发展、为实现伟大复兴中国梦提供坚强司法制度保障。

关键词人民检察院组织法检察职权特殊案件检察权

作者简介：东丽区人民检察院课题组，天津市东丽区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.051

一、钩沉：人民检察院组织法的前世今生

欲知其所去，必先知其所来。我国人民检察院组织法的发展与检察制度的发展是息息相关、紧密相连的。就其诞生而言，早在商周时代，就有了行使类似现代监察职能的御史制度。而现代意义上的检察制度，一般认为，是清末从日本引进来的。1906年清政府颁布的《大理院审判编制法》中第一次规定了检察制度。新中国的检察组织法，则可以追踪到1949年。当年召开的第一届中国人民政治协商会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”12月20日毛泽东主席批准颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。1951年9月，中央人民政府委员会第十二次会议又通过了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》。以上述文件为基础，在中共中央指示下，我国建立了“审检分离”的独立检察制度。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《人民检察院组织法》，比较系统地规定了检察机关的设置、职权、行使程序、组织原则和活动原则、检察人员任免等。“文化大革命”十年浩劫中，检察机关遭到严重破坏。1975年《宪法》第25条规定：“检察机关的职权由各界公安机关行使”，从而在宪法上对检察机关予以撤销。文革后，1978年宪法重新设置检察机关。1979年6月召开的第五届全国人民代表大会第二次会议修改并通过了《人民检察院组织法》。这样检察机关的发展进入了社会主义新时期。2013年发布、2015年修正的十二届全国人民常委会立法规划均将人民检察院组织法的修改作为第一类项目：即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。这标志着，人民检察院组织法的修改已经进入了倒计时。

当下，社会各界尤其是检察机关内部对检察院组织法的修改研究得如火如荼，各类文章不绝于案牍。然而，很多研究只是止于修改要加什么、修改如何更正原法中的不规范表述。然而，应当意识到，此次修改，绝不仅是止于修改表面的法条文字，而实际上是要将三十年的检察机关组织法发展理论与实践成果以法律的形式固定下来，是要将司法改革、司法责任制等新内容灌注于新组织法的过程。同时，鉴于检察院组织法的特点，并非所有东西都可以装进去的。综上可知，必须从内涵、结构和检察职权三方面入手，方可以全面检讨人民检察院组织法修改中应注意的问题。

二、内涵之辨：修改要守好基础边界

（一）人民检察院组织法的字面含义

研究人民检察院组织法，自然而然要明白两个词——“人民检察院”、“组织法”。考究人民检察院的含义及角色，最权威的解释在宪法中。《宪法》第129规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。组织，根据汉语大词典指的是编制成的集体，组织法指的是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律。实体法的一种。如中华人民共和国全国人民代表大会组织法、中华人民共和国国务院组织法等。所以人民检察院组织法，指的自然是专门规定人民检察院组成和活动原则的法律。

（二）宪法对人民检察院组织法的概括规定

《宪法》第130条规定，中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。最高人民检察检察长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。人民检察院的组织由法律规定。第132条规定，最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。这些都对人民检察院的组织予以了概括规定。

通过对《宪法》中的人民检察院组织法的相关规定，我们可以清晰地得出以下结论：一是《宪法》对人民检察院组织法予以概括授权规定。《宪法》是国家的根本大法，对检察权的行使、检察机关的组织予以法律确认并概括规定了最主要事项。二是《宪法》授权人民检察院组织法另行详细规定。由于宪法的定位与作用，其不可能对检察院组织法的全部内容予以规定，因而它授权另行制定基本法律对检察院组织予以细化。三是检察院组织法应该有其自身边界。也就是说检察院组织法只是规定人民检察院的组织和活动原则等基本内容，不能也不应要求其承载那些本不属于它的使命。如检察机关与其他国家机关的关系，司法改革中具体运行的一些问题，这些或过于宏观、或过于细化，并非人民检察院组织法所重视的内容，不能过于强求。

（三）人民检察院组织法与其他法律的关系

厘清人民检察院组织法的边界，一个重要方面就是正确看待其与其他法律的关系。

首先是其与三大诉讼法的关系。理论上，三大诉讼法和组织法都属于全国人民通过的基本法律，位阶相同，并且两者都与诉讼、与法治的运行密切相关。但两者着眼的重点有所区别。组织法侧重机关的组织架构的建设完备，而诉讼法则倾向于诉讼中程序的完善与职能的充分发挥。组织法奠定组织基础，诉讼法搭建组织发挥作用平台。组织法在明确检察机关职能作用的基础上，力争实现与诉讼法的顺畅衔接，有效发挥检察监督作用，推动社会法治发展。因而可以说，两者相辅相成又各自独立地在各自平台上发挥基础作用。

其次是人民检察院组织法与人民法院组织法的关系。毋庸讳言，现行的两法在内容构成等方面保持了高度的相似性，同时针对两法的修改，立法机关也是保持两者要同步的意识。一方面这与我国一府两院的组织架构有关，但另一方面，也容易陷入把两法混同的误区。究其根源，是多数人在心底中把两者等同或类比起来，认为两者的共同性远远大于不同性。然而，事实是这样吗？至少在笔者看来，还有待商榷。就功能而言，审判机关追求的是定分止争、惩罪慑众，而检察机关追求的则是法律监督、维护正义。检察机关办理案件远远不是结束，而只是其法律监督作用的一部分或者开始。这就决定了人民检察院组织法与人民法院组织法的内容与修订应当具有自身特点的必要性。尤其是在当前司法改革的大环境下，“当归上帝的归上帝、当归撒旦的归撒旦”。和而不同才是根本。

（四）人民检察院组织法的基本定位

通过对人民检察院组织法概念的分析，对其与其他法律的区别，对其发展脉络的梳理，我们可以逐渐清晰地看到人民检察院组织法的基本定位，即人民检察院组织法是什么？应当规定什么？应当实现什么？

人民检察院组织法是什么？人民检察院组织法是对宪法有关人民检察院组织固定的细化规定，其应当围绕人民检察院的特定属性，明确检察机关的组织、职权等。这既是检察机关开展工作的基础，也是其立足之本。

应当规定什么？人民检察院组织法应当解决人民检察院组织工作中的基本问题，规定人民检察院组织运转的基本形态与结构，其应当在有利于实现检察监督职能的前提下对检察机关组织予以规定，但并不应该涉及其他应当由诉讼法规定的具体程序，否则便是逾越了边界。

应当实现什么？检察院组织法的目标从根本上来说，应当是有助于发挥检察职能、促进社会发展，为建设富强文明民主和谐的社会主义现代化国家保驾护航。在当前层次下，应当有助于实现宪法对检察机关的期待、有助于实现司法改革大背景下检察机关的转型、有助于厘清检察机关内外部各复杂组织关系、形成推动检察工作发展的原动力。

（五）人民检察院组织法修改的基本原则

厘定了概念、廓清了关系之后，修改应遵循的基本原则也就呼之欲出了。具体说来：一是坚持法律监督的原则。人民检察院是宪法规定的法律监督机关，其组织法的所有内容也都应该与其法律监督属性有关。二是服务司法改革原则。当前司法改革如火如荼，组织法修改适逢其会，必须将司法改革的成果以立法形式规定下来，实现可持续、规范化。三是检察职权分层分级原则。如检察解释权、司法解释和规范性文件审查建议权等检察职权只能由最高人民检察院行使，应当与各级地方人民检察机关行使的检察职权分开规定，既是突出最高检的法律地位、作用的特殊性，也能兼顾各级检察机关职权规定中的平衡性和并列关系。四是刑民行领域、诉讼与非诉讼职权分列原则。从今后发展趋势来看，民事、行政方面的检察职权会日益重要，检察职权多元化趋势会越来越明显，有必要分门别类地单列出来。特别是诉讼与非诉讼的检察职权分列，有利于凸显检察机关法律监督职权不仅体现在司法领域，而且还体现在行政执法乃至立法等更多更广领域。五是原则性与灵活性相结合原则。在修改中，针对涉及检察机关核心利益职能的必须牢牢坚守、坚持原则，对于一些目前无法入法的暂时放弃，确保修改的顺利进行。

三、结构之辨：修改要对篇章体例动“大手术”

（一）现行组织法在篇章体例上存在的缺陷及不足

总体而言，现行人民检察院组织法的篇章体例结构存在排序不合理、逻辑划分不清、分类指导不明确等缺陷。具体如下：

1.章节结构不合理。现行组织法共分为总则、行使职权的程序、机构设置和人员任免等3个章节，笔者认为这种结构太过简单，且排序模式与内容之间稍欠协调。“多数国家的检察院组织法至少用了一章来专门规定总则、职权、组织机构、检察人员和附则，只有少数国家（包括中国）的检察院组织法用专章规定了行使检察权的程序。检察院组织法规定总则、职权和组织机构是通例，没有正当理由，不应缺少这三章中的任何一章” 。

2.篇章结构上逻辑划分不清，章节名称与内容之间存在重复和交叉。现行组织法在第一章总则部分规定了检察人员的组成、检察机关的职权、检察工作的基本原则和检察机关的领导体制，其后，又在第二章和第三章整章篇幅单独规定检察机关的职权行使程序和人员任免，让人觉得整体结构布局松散，逻辑混乱。

3.分类指导不明确。章节的名称是一个中心词，对于其所辖的章节内容具有提纲挈领的指导作用，也就是说章节的内容要明确地包括在这一部分，应当属于这一章节的内容不能置于其他章节之下。现行组织法第二章在编排上基本上是“刑事诉讼一枝独秀”的格局，对民事和行政诉讼方面的检察监督职权未予明确规定。现行法律赋予检察机关对刑事、民事和行政诉讼的监督权，而《人民检察院组织法》只对刑事诉讼的职权进行规定，不符合分类指导要求。

（二）《人民检察院组织法》修改对篇章体例的再调整

1.总则。现行组织法的总则部分共10条，主要规定了性质、任务、原则、机构设置和职权配置等方面。关于在总则中规定性质、任务和原则的做法，比较符合国际惯例和我国的立法习惯，此部分内容可不做调整。关于检察机关的设置、检察机关领导机构的设置、检察机关上下级关系等内容，笔者认为，将其放至机构设置和检察人员部分更为适宜。这样，既能避免章节内容之间的重复和割裂，又能使总则部分更显简明扼要，亦可使机构设置和检察人员部分内容更加完整和系统。

2.检察职权及运行程序建议单独成章。将总则关于检察职权的内容与现行组织法第二章合并，同时对现行三大诉讼法未具体规定而实际工作中需要明确的诉讼程序进行细化，并重新予以结构调整。具体来说：一是建议按照总则，组织体系、内设机构和办案主体，检察职权及分配、办案责任的认定及免责等方面各自单独设立章节的体例来创制。二是建议将检察职权的相关章节安排在总则以及检察机关的组织体系、内设机构设置以及办案主体的规定之后，以便于在明确各项检察职权后，如有需要，可以将相关职权划分至相应的内设机构工作内容中，甚至分配到相应的办案组织和办案主体个人。三是检察职权以列举方式设定。这样可以做到纲举目张，清晰明了，同时与员额制、司法责任制改革下的“权力清单”制度相得益彰。需要注意的是，被列举的事物相互间必须具有并列逻辑关系，否则会显得层次不清、杂乱无序。

3.检察机关组织机构的设置。应将总则关于检察机关的设置、检察机关领导机构的设置、检察机关上下级关系及与国家权力机关的关系等内容在这部分进行统一规定。具体而言，分三个层次对检察机关组织机构的设置进行谋篇。一是各级检察机关（包括专门检察机关）及派出机构的设置；二是检察机关内设机构的设置（包括领导机构、部门和检察官、辅助人员）；三是检察机关领导人的选举和任免。至于检察机关与国家机关的关系，在此次司法改革的基础上，宜由全国人大统筹考虑，一并作出修改。

四、职权之辨：修改要把检察职权全面涵盖

检察职权是人民检察院组织法修改的核心问题，是修改能否成功的关键所在。1979年人民检察院组织法第5条规定，“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督” 。这条规定，在当时发挥了厘定检察职权、推动检察工作发展的作用，但目前看来，则会发现其诸多局限性：

（一）现行人民检察院组织法检察职权规定的问题

1.规定粗糙，无法涵盖检察机关实际职权范围。一是内容不全，无法全面涵盖检察机关实际行使的职权。第5条对检察职权的设过于注重刑事诉讼中的诉讼权和诉讼监督权，突出检察机关在惩罚犯罪、保障人权方面的功能和作用，而对检察机关在民行检察等方面的职权均未提及，与现行检察职能情况严重不符，与其他法律的规定也无法衔接。二是时间过久，远远落后于检察实践和改革，难以适应新形势、新任务和新要求。司法体制改革是全面深化改革的重点之一，是推进依法治国的重要战略举措，其中涉及检察职权的内容应当入法，以便更好地指导司法实践。而三十年前的法律，显然难以承担这种责任。三是对检察职权定位模糊。在总则第5条对检察院职权的列举偏重实体法，在第二章“职权行使程序”中又侧重程序法，看似兼顾实体和程序两方面，但实则程序设定的全部9个条款。与刑事诉讼法相应规定类似、重复，且原则笼统，操作性不佳。四是立法技术明显滞后。现行组织法虽然采用了列举的方法规定检察职权，但没有设定兜底条款，无法跟上其他立法的变化、时代的发展和形势的需要，且有些表述已过时。如第4条规定检察机关通过行使检察权镇压“反革命活动”，并未规范使用法言法语，应代之以“危害国家安全”；又如第5条第三项审查起诉权中的“免予起诉”现在已经被取消。五是职权内容表述不够严密。有些职权内容不完全是检察机关行使职权的规定，如第16条规定，法院认为检察院起诉的案件“主要事实不清、证据不足，或者有违法情况时”，可以退回检察机关补充侦查或通知检察机关予以纠正。这是法院行使职权的内容；还有些内容并未提出程序性要求，只是对总则第5条各项职权的重复说明，如第12条规定，“对于任何公民的逮捕，除人民法院决定的以外，必须经人民检察院批准”，只能说明检察机关是除法院外唯一有批准逮捕权的机关，与程序要求无涉。

2.分类混乱，破坏了结构的完整性。一是各项检察职权规定层次错乱。组织法第5条下设5项检察职权。其中第1项对叛国、分裂国家及严重破坏国家政令同时实施的重大犯罪案件行使检察权，其中的检察权权能不明确，似乎是根据当时的时代特征，突出了对一类案件的办理。这与之后的侦查权、逮捕起诉决定权和侦查监督权、公诉权和审判活动监督权、刑事执行和监所活动监督权之间的逻辑关系不能并列。二是单一职权内部权能不清晰。第5条的第2至第5项，按照立案侦查——审查批捕、审查起诉——提起公诉——裁判执行的刑事诉讼进程，将检察机关参与刑事诉讼的诉讼权和诉讼监督权进行混排。虽然符合诉讼进程逻辑，但从检察职权的权能来看，单一项内不同权能混杂，各项之间分类不清，监督职权权能被零星拆分。三是对民事、行政方面的检察职权甚至未予设定。

（二）对检察职权内容的合理取舍

1. 设定检察职权应主要定位功能属性。在理论研究中，有的学者将检察职权分为功能性职权和结构性职权两种，所谓功能性职权是指检察职权的外延和内容，包括职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权等；结构性职权则是指具体的检察职权所必备的基本法律要素，主要包括知情权、诉讼程序决定权、责任追究权和检察建议权等。有观点认为，除了功能性的检察职权，结构性职权亦应当写入组织法中。实际上，结构性检察职权的实质是为履行功能性检察职权时所采用的手段、方式和措施，是行使检察职权的具体方法。因此，以结构性职权的名称来“打包”归纳并不合适。如检察建议权，最高人民检察院在解读《人民检察院检察建议工作规定（试行）》时就指出，检察建议是法律监督职能的延伸和补充，是法律监督的一种重要方式。又如知情权更偏向一种权利，而技术侦查权、检察建议权等更侧重在方法。作为检察机关行使职权中需要使用的一种特殊手段、特有方式，将这些所谓“结构性职权”在组织法中固定下来有其特殊意义，但不宜作为检察职权内容与其他功能性职权并列规定，建议将其定位于行使检察职权的方式和手段，在组织法中单独规定：一是法律监督的手段方式，主要包括：（1）纠正违法通知；（2）检察建议；（3）检察意见；（4）刑事立案侦查。二是参与诉讼或诉讼监督方式，主要包括：（1）检察引导侦查；（2）抗诉；（3）不起诉；（4）检察长列席审判委员会；（5）建议更换办案人。三是司法调查或审查方式，主要包括：（1）受理投诉、申诉；（2）调阅案卷材料；（3）技术侦查。

2.特殊案件检察权不再单独列项。“特殊案件检察权”是指现行组织法第5条第1款规定的“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权”的职权。该项检察职权是否继续在组织法中单独规定也有较大争议。有观点认为应当调整内容后继续保留。我们认为，尽管特殊案件检察权在特定时期曾经发挥过不可磨灭的重要作用，但根据时代发展的形势和立法结构的平衡，建议不再入法。一方面，特殊案件检察权与组织法同一条目其他项下的检察职权权能并非并列关系，一并列举不平衡。有观点认为特殊案件检察权是检察职权体系中一条统率性的条文，实际上该款项既不能在案件办理范围上涵盖全部，也无法在职权内容上涵盖全部，且表述不清、语焉不详，其立法原意应当理解为特殊时期特殊情况下的需要，并不能起到统率检察职权体系的作用。另一方面，特殊案件检察权在司法实践中的运用十分罕见，并且可以为刑事诉讼领域的其他检察权权能所覆盖，单独存在的意义和价值已随时代的变迁而消失。

（三）对检察职权实质内容的更新完善

1.明确由各级人民检察院行使的通用检察职权。在通用职权设定中，要围绕“巩固、丰富、拓展”三方面，即巩固检察机关在刑事诉讼领域的传统职权，丰富检察机关在民事、行政诉讼等领域的检察职权，拓展检察机关在诉讼外的行政领域的法律监督职权。概括而言有10项检察职权：一是检察机关的侦查权，包括：（1）职务犯罪侦查权，即对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的其他侵犯公民人身、民主权利的犯罪进行立案侦查；（2）机动侦查权，即检察机关认为有必要由人民检察院直接立案侦查的刑事案件，经最高检、省级院决定或批准，可以立案侦查；（3）审查起诉阶段的补充侦查权。二是决定、批准逮捕权，包括：（1）对公安机关、国家安全机关等侦查的案件进行审查并决定是否批准逮捕；（2）对检察机关立案侦查的职务犯罪案件进行审查并决定是否逮捕。三是公诉权，即对刑事案件进行审查并决定是否提起公诉。四是刑事执行监督权，即对刑事判决、裁定的执行和监狱、看守所、社区矫正等执法活动是否合法进行监督。五是提出附带民事诉讼权，对刑事案件提起公诉时，如果发现国家财产、集体财产遭受损失的，可以提起附带民事诉讼。六是民事、行政公益诉讼权，对损害国家利益或者社会公共利益的民事、行政行为进行调查并决定是否提起、督促公诉或者参与诉讼。七是诉讼监督权，对刑事诉讼活动、民事诉讼活动和行政诉讼活动是否合法实行法律监督。八是行政违法监督权，主要是指检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，依法督促其纠正。对于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施等实行法律监督。九是预防犯罪权。有观点提出应规定为职务犯罪预防职权，但本文认为，虽然目前检察机关的预防犯罪职权主要集中在预防职务犯罪，但检察机关同样也有参与创新社会治理的社会责任，有义务促进社会治理法治化水平，实践中也已通过制发检察建议等方式参与社会治安综合治理、积极推进平安中国建设，因此建议对预防犯罪职权不限于针对职务犯罪的狭隘范围。十是法律规定的其他职权。

2.明确由最高人民检察院行使的专属检察职权。一是对检察工作中具体应用法律的问题进行解释。二是发布指导性案例。三是向全国人民代表大会提出立法建议。四是向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。五是认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，向全国人民代表大会常务委员会提出进行审查的要求。六是法律规定的其他职权。

（四）对检察职权程序性内容进行部分删减

“从组织法在检察工作中的地位来看，作为检察机关的“宪法”，检察院组织法重在落实宪法规定的检察机关的功能定位，原则上组织法不能作为检察机关执法办案的直接依据。” 因此，检察职权的具体操作要以诉讼法等相关法律或者另行制定的规范为依据。“将庞杂的程序规定于组织法中难免有喧宾夺主之感，而且会与相关诉讼法的规定出现重复。” “并且组织法也没有必要规定检察机关刑事职权的步骤、顺序、时限等。”

五、结论

2016年11月7日晚，中央纪委监察部网站权威发布了一条信息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试，探索实践，为在全国推开积累经验。这部分印证了之前司法机关内部盛传的职务犯罪侦查权即将由人民检察院剥离出来的传闻，是司法体制改革的最新动向，也势必对人民检察院组织法修改产生重大影响，必须引起重视、予以体现。

当此司法改革进入深水期、改革措施接踵而来的关键时刻，人民检察院组织法的修改要牢记习近平总书记“改革开放只有进行时没有完成时”的叮嘱，做到固定已有成果与保持前瞻性有机结合，体现政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，辨明内涵以廓清边界、辨明结构以彰显权威、辨明职权以权责明晰，确保修改后的人民检察院组织法坚持党的领导、符合民心民意，为检察机关及全体检察干警紧密团结在以习近平同志为核心的党中央、奋力实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强司法制度保障。

注释：

韩大元.论检察.中国检察出版社.2014.12.

十二届人大常委会立法规划.新华社.2013年10月20日电.

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