陈华

【摘 要】随着公安招录体制的变革、行政法学科的发展以及执法环境的变化，传统行政法教学模式已不能满足未来公安人才的培养需要，因此有必要从课程设置、教学手段、教材使用以及师资队伍建设等方面予以改革，以保障广西的公安教育持续健康发展。

【关键词】公安高校 行政法 教学改革

【中图分类号】 G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2014）04C-0070-04

一、公安高校行政法教学改革动因分析

（一）招录体制变革，生源构成多样化

2008年6月，中央政法委等11部委联合下发了《2008年政法院校招录培养体制改革试点工作实施方案》。随后，公安部发布《关于制定公安高校招录培养体制改革试点专业培养方案的意见》，决定进行全国公安高校招录培养体制改革，此次改革的目标是培养和造就政治业务素质高、实战能力强的应用型公安专门人才。具体方法是“招生即招警”，即符合报考条件的大专、本科、研究生毕业生及转业军人，报考各省（市）公务员招考计划所列职位，通过考试被录取到承担培训任务的公安高校，进行为期两年的法律知识学习和公安技能培训，期满后按照各自当初所报考的职位定向分配，成为正式的人民警察。考虑到各地公安教育发展不平衡对公安人才在数量、层次上的不同需求，此次招录体制改革（试点）并未完全取代原有的招生模式，即普通公安学历教育被保留下来，各个公安高校仍可以从高考毕业生中获得生源。至此，按照生源层次的不同，全国许多公安高校普通学历教育存在专科、本科、硕士等不同层次，这样就形成了“培训与学历教育并存，不同层次学历教育并存”的生源构成多样化局面。

广西的公安高校招录体制改革始于2009年，并于同年完成了第一次“体改生”的招录工作。目前，广西公安高校的在校生主要由“体改生”、公安类专业普通大专生、非公安类专业大专生（法律、文秘、计算机等）等构成。作为国家法律教育的基础骨干课程，同时鉴于公安高校培养行政执法人才的特殊性，行政法是上述几乎所有专业的必修课。然而生源层次的差异以及“因材施教”等基本教学规律，都要求广西公安高校行政法教学必须与国内其他公安高校一样，改变招录体改前单一化的教学模式，针对不同专业、不同层次的学生进行课程改革，以适应时代的新需求。

（二）行政法学的学科发展

伴随着时代的发展，行政法学也经历着由传统行政法学向现代行政法学转型的转变，这种转变是适应现代行政发展的必然结果，也将对行政法教学提出新的要求。例如，关于行政法的性质与地位，传统行政法学一般把行政法界定为有关行政的公法，在这种理论下，行政法具有强化公权力特征，但是对民主参与、人权保护等价值缺乏必要的关注。本世纪以来，学者们主张对传统行政法理论进行改革，强调行政法学不是单纯的关于行政的公法，而是行政活动的管理学，提出以“法关系论”为基础重新构建行政法学体系。此后，以行政合同、行政给付为代表的新兴行政法理论获得广泛研究，行政法学科获得极大发展。又如，当代行政法学无论从研究视角还是从研究方法都发生了改变：德国致力于形成有关公益的法的框架；日本从模仿西方建立法治的行政法到致力于落实民主的行政法；法国则由“公务说”发展出自律的法体系。虽然各国行政法学发展路径不一，但各自追求的目标却殊途同归，即建立合理可行的行政机制以保障人民的自由和权利。

随着国内行政法学研究的深入与成熟，本土文化对行政法学发展的重要性越发引起学界的关注。中国有着不同于西方文化的独特环境，行政权历来强大，在这样的行政国家中研究行政法，自然不能模仿照搬西方的模式。立足于本土文化和语境，适度借鉴传统行政法原理，将行政法学的研究与教学根植于中国行政实践，才是可行之道。近年来，国内行政法学研究与教学均不同程度反映了中国国情的独特需要，理论研究从“控权论”一家独大发展到“平衡论”、“协作论”百花齐放；行政计划、行政指导、行政合同等新兴领域研究方兴未艾。行政实践与行政法理论的不断发展，迫使行政法教学必须及时跟进并反映这种变化，否则将使培养出来的学生无法适应社会现实，缺乏实战能力。

（三）社会转型期下公安行政执法的时代要求

当前，我国正处于社会转型期，转型在获得经济活力、经济效益和劳动生产率的同时，也带来了利益和价值观的多元化，旧有的人际关系、价值准则和社会秩序面临挑战，拜金主义、享乐主义和极端个人主义思潮成为引发各种违法犯罪行为的观念因素，一时间，社会转型带来的社会治理难度异常之大。公安机关作为维护社会治安秩序的重要行政执法部门，肩负着保护人民群众生命财产安全的神圣使命，而转型时期新的治安形势下，“两抢一盗”等暴力性、侵财性传统案件持续发生；大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到政法机关，涉法涉诉信访事件不断增加；山林土地纠纷、交通、生产、施工等重大事故引发群体性事件；恐怖活动和突发性公共安全事件等，这些问题无不考验着公安机关的执法能力。

作为培养公安执法人员的公安高校，当然要对上述社会问题作出回应，及时调整教学方案，积极引入与社会实践关联度更高的案例与教学方式，培养实战能力强的未来警官。行政法作为行政执法人员的基本素质养成必修课，在塑造依法行政、法治行政理念方面具有独到的功能，同时也传授依法定程序执法的实用技能，还具有培养执法者法律责任意识、承担执法责任的功能。更为重要的是，在学员学习如何应对上述案件的执法技能时，行政法教学核心目的在于保障执法始终在法律的轨道内进行，这对于塑造依法行政理念、建设法治国家极为关键。因此，转型期的变化不仅要求公安应对手段与时俱进，还需要执法理念和执法方式符合法治的要求，公安行政法的教学要力求实现这个目标，更要以此作为教学基本原则不动摇。

二、广西公安高校行政法教学现状

（一）行政法的学科定位与课程设置

严格来说，行政法是一个集合概念，它所涉及的法律规范众多，是中国体系最为庞杂的部门法。从法学教育角度看，行政法学代表课程有行政法与行政诉讼法、行政法原理、行政法总论等，这些课程主要讲述行政法的基本概念、原理与救济等知识，一般不涉及具体的行政业务领域，其教学重点在于培养学生的行政法治意识。鉴于行政法对建设法治政府的重要性，这门课程历来被确认为法学学科核心骨干课程之一，公安高校亦不例外。长期以来，广西的公安高校都将行政法作为几乎所有专业的必修课程，足以见得该课程对公安高校的重要意义。但是，在具体的课程设置上，却存在着不够科学的地方。例如，“课随人走”成为普遍现象，即教师排课档期往往决定着课程的排课周期，任课教师哪个学期有空，课程就排在哪个学期上，导致行政法缺乏稳定的教学时间表，不同届学生、同届不同专业学生都可能在不同学期上这门课程，学生对排课情况无法预判并提前安排学习计划，非常不利于该学科的发展。又如，对公安委培生（体改生）而言，行政法课程被安排在入学第一个学期，而很多学生之前并没有接受过系统的法学教育，他们对法理学、宪法学等法学基础缺乏必要的知识沉淀，一上来就学习概念抽象、内容庞杂的行政法就容易感到吃力，普遍反映听不懂，教学效果不理想。此外，目前广西公安高校行政法课程40学时的课时量也明显偏少，无法满足行政法学科内容庞大的教学需要，很多问题都只能走马观花点到即止，更难以进行公安警务专题化的细致讲解，令教学效果大打折扣。

（二）教学与实践脱节，教学手段落后

多年来，广西公安高校的行政法教学方法与普通高校大体相同，即主要通过教师在课堂上授课，以单向灌输方式传授行政法知识。与其他法律学科教学方法一样，在公安高校的行政法教学中，教师们主要专注于教授学生系统的法律知识，对学生展开法学理论和法律意识教育，重在奠定执法基础知识。然而，这种传统的以理论教学为主的教学模式，很难培养学生的法律操作能力，使得学生的法律应用能力培养需要在进入“社会大学”后才能完成。但是目前我国公安工作正面临着基层警力不足的困境，迫切需要学生毕业后一上岗就能熟悉警务工作，尽可能地减少过渡期，因此长期以来，全国的公安高校大多面临着教学与实践脱节的困扰，饱受各方特别是来自基层警务部门的压力。

与此同时，广西公安高校行政法教学手段亦显陈旧，仍然以教师主导型、单向型、“填鸭式”教学方式为主。虽然招录体制改革强调重视培养学员的警务实战能力，要求必须对学生进行相关课程的实践性教学。但是，具体到行政法课程教学来看，以笔者所在单位为例，目前主要采用的所谓实践性教学也无非就是案例教学、法律诊所式教学、法庭观摩教学、情景模拟教学等方式，能够突出公安执法特色的法律教学方式仍处于摸索阶段，目前没有一套公认有效的教学方法，教师们都是凭经验和感觉“摸着石头过河”。即便在上述方式中，由于教师多数缺乏公安一线执法经验，因而能够采用的教学素材也缺乏代表性和直观性，多数来自网络、书籍甚至是自创的案例，教师讲解起来缺乏实战指导意义，并不能代表和解决当前执法实战遇到的各种典型问题，学生学习起来兴趣不高，更难以获得学以致用的实践能力。可见，理论与实践相结合、采用一种具有公安特色的直接高效的教学手段，对公安高校行政法教学而言是迫在眉睫的改革动力。

（三）教材缺乏针对性，适用性不强

多年来，广西公安高校所采用的行政法教材一直是教育部统编的法律院校通用教材。其原因部分在于这类教材能够反映行政法学的基本原理、基本体系及学术动态，有利于学习系统的行政法知识，培养学生的法律思维。其实最主要的原因是确实没有其他更好的教材可以使用。因为我国公安法学教育发展时间不长且未得到足够重视，导致相关针对公安业务特色编写的法学类教材极少，全国公安高校行政法教学在教材使用上基本无选择的余地，只能套用普通高校的教材，只是在教学中个别地加入适当变化，以满足实际教学需要。

近年来，上述情况有所好转，一批针对公安教育的特色教材相继问世（如21世纪公安高等教育系列教材、全国高职高专教育“十一五”规划教材等），其中也包括行政法课程方面的教材，适度缓解了上述压力。然而，据笔者查阅发现，在现有的几部公安行政法类教材中，教材的编写与公安实践结合仍显不足，并且没有将近年我国行政法学科发展的理论成果与最新动向纳入其中，并不能有效回应近年来的社会发展形势与治安形势。以笔者目前使用的教材为例（《公安行政法实用教程》，阮国平、石向群主编，高等教育出版社2007年版，全国高职高专教育“十一五”规划教材），虽然该教材的编写体例考虑到了“实用性”，以公安业务类型为基础进行章节编排，但在具体内容上却没有反映出公安特色，行政理论观点老旧，并且行政执法部分内容在分布上重点不够突出，尤其是案例使用方面存在着量少、陈旧、代表性不足等问题。因此在教材使用过程中，教师不得不花很大精力去补充案例。可见，在公安执法实践基础上，编写一部针对性强、适用性强的教材，是公安行政法教学的迫切需要。

（四）师资队伍力量亟需加强

在目前的广西公安高校中，师资队伍力量存在着专任教师匮乏、授课教师专业性不足以及缺乏高层次学科带头人等问题，这严重阻碍了广西公安行政法教学的发展。以笔者所在单位为例，目前该校法律系共有教师34名，其中行政法专任教师2名，占比仅为教师总数的6%。并且，出于各种原因，许多教师似乎不太愿意从事行政法教学，使行政法沦为“边缘”课程，只有在实在完不成年度授课任务量的情况下才愿意接手。这种情况直接导致专任教师授课任务压力巨大，稳定的教学团队难以组建，集体备课或团队科研更难以实现，极大影响了学科发展。进一步看，在上述34名教师中，行政法科班出身教师仅1名，显示出在专业性方面教学力量的不足。相较于其他部门法而言，行政法涉及的内容非常庞杂，尤其是在中国这样一个强行政国家，不深入社会实践，想要理解和掌握学科理论和实践操作能力是非常困难的。因此，参与基层锻炼，获得外出培训进修的机会对于提高教师教学与科研能力是十分必要的，但这样的机会近年却十分稀少。此外，拥有高层次（高学历、高职称、高水平）的学科带头人是高校学科建设的关键。学科带头人拥有丰富教学经验与较强的科研能力，在带领教师们进行团队教学的同时，又可以培养学术新人，利用学术成果影响进一步推动研发投入，形成良性循环。在目前广西公安高校行政法的任课教师中，缺乏具有高级职称的教师，多数任课教师仅为讲师职称。我们可以设想，仅仅依靠以讲师为主体的青年教学科研力量想要推动广西公安高校行政法学科进一步发展是不太现实的，这种状况应当立即有所转变。

三、改革与完善：广西公安高校行政法教学前景展望

（一）优化课程设置

如前所述，行政法教学对公安人才培养是极为重要的，因此其课程设置的合理性与科学性也必须得到重视，并在招录体制改革中不断得以优化。具体来看，可以考虑从几个方面入手：

1.针对专业差别，实施不同的教学方案。例如，在体改生中，存在着士官生（退伍士兵）、大专毕业生、本科毕业生等不同文化层次的学生，他们有些大学阶段学的是法学专业，而更多的是非法学专业，因此文化基础与法律基础是不同的，如果放到同一个教室按照同一个进度进行授课，不但难度大而且效果差。鉴于行政法是所有专业必修的基础课，因此可以考虑打破专业限制，以素质基础进行分班教学，如士官生、非法学专业、法学专业各自编排教学班，适用不同层次和难度的教材，在课时上也可以适当区分。这样做的最大好处在于真正实现“对症下药”“因材施教”，避免教学资源的浪费。

2.合理安排不同专业的课程时间表。“体改生”与“学历教育生”的最大区别在于“先就业再培训”，是由单位委托学校培养的准公务员，为特定岗位服务是培养此类学生的特殊要求。因此可考虑改变过去那种“先学习后实习”的固定模式，让这类学生在入学后先到所在单位实习半年，在工作中发现自身不足，然后带着问题回到学校继续深造，这样他们会更珍惜学习机会，提高学习效率。而对于学历教育生，由于其没有“前大学教育阶段”背景，理论基础薄弱，更适合沿用传统的学习模式，可考虑在完成了法理学、宪法学等法学基础课程后，再学习行政法，这样的课程编排更符合教学规律。需要强调的是，无论采用怎样的方式，课程设置相对稳定是必须的，这种“信赖保护”下的稳定能够保证教学秩序规范化、保护学生的学习信心和学习效率。

3.在课时分配方面，改变过去那种以科目界别的一刀切方式，应根据不同层次、不同专业需要合理分配课时量。例如，在课时总量相当的情况下，体改生相较于学历生而言，应当分配更多的实践性教学学时，这是由其培养特性决定的。此外，当前广西公安高校行政法课程40学时课时量既不能满足教学需要，也与“依法行政”背景下公安执法规范化建设需求脱节，故应当考虑增加该课程课时量。

（二）变换教学手段

法律教学方式的改革近年来一直是学界和教育界积极探索的热门话题，但似乎取得明显效果并广泛获得认可的教学方式仍难觅踪迹。所谓的案例教学法、法律诊所教学法、法庭观摩教学法、情景模拟教学法等教学方式，实际上并未带来专家所预期的效果，并且随着新鲜感的退逝，上述方法似乎陷入了“叫好不叫座”的困境，且真正能够驾驭的教师并不多见。那么对公安高校行政法教学而言，应当何去何从？笔者认为，不必过多追求教学方式形式上的所谓创新，只需要抓住一点核心即可，即“实践出真知”。也就是说，公安院校的法学教育应当突出实战性，但是这种实战性并非来自课堂的虚拟，而是真正的社会，要在工作岗位中获得真知。当然，我们也并非主张将课堂转移到工作岗位，只需要变化一下方式即可。例如，公安院校应当利用系统内人员流动优势，聘请一线执法部门中兼具理论功底和实战经验的警官（特别是政工、法制部门）作为行政法客座教师，负责相关内容专题性教学。同时，可以分批将校内教师交流到公安部门进行业务培训，在工作中丰富教学素材，回到讲台上自然能反映来自一线执法部门遇到的问题和传授对应的解决办法。此外，公安院校应当在必要的理论学习获得保证的前提下，加大社会实践（实习）在教学中所占的比重，因为公安工作的最大特性就是与百姓和违法犯罪分子打交道，这种能力在课堂上无论如何也学不来的，只能在“社会大学”中完成这部分能力的学习。故笔者认为公安院校行政法教学应适当走出课堂，利用校局联盟优势，多参与广西各地公安行政执法一线行动（如中国—东盟博览会安保执勤等），并以此作为换算学时的依据。

（三）组织编写反映公安执法特色的针对性教材

针对公安行政执法业务需要，编写一部针对性、适用性强的特色行政法教材，一直是多年来广西公安院校行政法教学团队的愿望。为了解决前述教材使用中存在的不足，在编写教材时，应注意几个问题。首先，理论要及时更新。随着时代发展，世界各国早已进入“行政国家”时期，在行政权空前强大的背景下，传统的“控权论”已无力解释很多问题，特别是在中国这样一个传统的行政国家中，有必要以全新的视角去解释发生在我们身边的问题。因此，教材编写应适度引入如“平衡论”“协作论”等行政法理论，这对于解释中国特有的行政法现象和构建“和谐社会”都是非常有益的。其次，内容要有所取舍和侧重。传统行政法教材中，比较重视行政法概念、行政行为、行政主体等基础原理，耗费了大量的篇幅，而对于“分论”部分的行政处罚、行政许可、行政强制、国家赔偿等内容，则论述得不够深入。公安院校特别强调学生的实战能力，因此“分论”部分反而是该类院校需要特别讲述的内容，因此这类教材在编写时应以具体公安工作业务类型为框架，舍弃繁冗的理论陈述，仅保留必要的概念性解释，将重点置于“分论”部分的编写工作。最后，案例要精选。公安行政执法业务的经常性和复杂性，决定了公安行政法案例非常丰富，这为教材的编写提供了绝好的素材。在教材编写的每一个章节，最好是每一个重点都能有典型案例作为教学支撑。在选择案例时，最好挑选具有典型性、代表性的，既能反映理论内容，又能代表社会现实和执法典型的精选案例，争取做到“通俗易懂、以小见大、生动有趣”。

（四）优化与加强师资队伍建设

如上所述，校内教师缺乏实战经验是行政法教学面临的一大难题，这个问题可以通过前述校局之间警员与教员的双向流动解决，这无疑将极大提升广西公安高校师资队伍的实践教学能力。此外，还应当适时优化教师队伍结构，补强行政法专任教师队伍以弥补目前课程专任教师紧缺的现状。可喜的是，这个问题已经引起重视，例如，我校近期已完成教学系部教研室设置改革，法律系新成立“宪法学与行政法学”教研室，教研室归属教师6人，已基本能够胜任全校的行政法教学任务。但是，在6人当中，教师的专业性仍有待加强，并且拥有高级职称的教师所占比例过低，这就需要学校创造条件，让教师们有机会进行专业进修、深造或继续攻读博士学位，同时在制度上鼓励教师积极申报职称，从整体上提升行政法课程的师资队伍的水平层次。另一方面，随着广西公安高校申本进程不断推进，培养或引进高层次行政法学科带头人亦显得尤为重要。目前，广西公安高校中博士和教授非常稀缺，这对于包括行政法在内的学科发展是非常不利的，为此应当加大投入，扩大影响，积极向区内外引进相关领域高端人才，从战略高度加强广西公安高校的师资队伍建设。

【参考文献】

[1]乔顺利.公安院校“体改生”培养模式存在问题及其对策[J].江苏警官学院学报，2010（5）

[2]禹竹蕊.张春阳.公安院校行政法教学改革探索[J].公安教育，2011（6）