孙逸昊 王国银 卢建貌

摘 要：预算管理是高校内部控制的主要环节，高校应发挥预算管理对高校建设的作用，提升治理效果，增强风险抵御能力。随着高校经济业务活动日益增加，其财务预算日渐复杂化。以COSO内控五要素为界定标准，高校在各内部控制环节存在不少问题。因此，解决预算管理问题迫在眉睫。通过优化整体校内控制环境、完善预算编制与审核、提升预算执行效率、加强预算调整过程控制与改进预算管理与绩效评价，可以有效提升高校预算活动的效率与效益，推进高校内部控制建设的进程。

关键词：高等院校;内部控制;预算管理

中图分类号：G647.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0100-03

引言

随着我国教育体制的不断深化改革，财政投入不断增加，高校经济业务和资金来源也日渐多元化。高等教育的迅速发展，对学校来说既是机遇又是挑战，强化高校的内部控制就显得更为重要，有效实施预算内部控制更是成为了亟须解决的问题。

近年来，财政部频频出台政府会计制度的相关政策，一系列积极的举措对行政事业单位的内部控制给予了深化和推进，提供了全面且专业的指导。从总体上看，我国高校内部控制体制在不断地发展完善，但现有的高校预算管理情况仍然滞后于办学水平，不仅在预算管理理念上存在着较为落后的问题，预算编制与审核不严、预算执行力度不够的问题也始终存在。因此，高等院校迫切需要在其管理体系中改进预算控制机制，进一步完善预算调整与预算绩效评价，以适应当前的管理发展需要。

并且，随着“互联网+”产业融合不断，高校信息化建设水平的不断提升，给预算内部控制增加了新的风险点与要求。因此，研究高校预算内部控制的问题、产生原因及对应措施，对高校各项经济业务活动的开展及提升总体管理水平具有重要的意义。

一、文献综述

1992年，COSO委员会发布了报告，表明内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五要素组成。Chow et al.（1988）认为，预算活动往往具有预算松弛与预算刚性两种分类，前者不考虑资金节流的问题，尽可能地花完经审批的预算，预算松弛的情况在编制与执行过程中均存在，是预算管理活动中的利己活动[1]。Camelia（2015）研究表明，强化内部审计监督流程有利于提高公共机构的管理水平[2]。

国内诸多学者对高等院校预算管理的流程与环节进行了深入的研究。赵红卫（2015）从内部控制四维范畴出发，认为总体观念是内部控制的核心基础，信息化则是可以作为内部控制有效运行的保障，高等学校内部控制活动的运行更是离不开切合学校实际的内部控制体系[3]。刘罡（2018）从预算审批、审核、执行、评价等多角度出发，采用内部控制流程的视角，重新审视各个预算流程的风险点和关注点并提出了应对措施，从内部控制视角解决高校内部预算管理问题非常具有针对性[4]。刘永泽和唐大鹏（2013）揭示了内部控制环境对于事业单位的重要性，干部作风与廉政建设是基石，管理层人员与普通员工应当共同参与单位的业务活动，相互协调，提升总体办事效率，对单位的管理问题齐抓共管[5]。

也有学者采用研究理论与分析方法对预算管理活动进行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循环理论，结合高校内部控制预算问题，对预算活动各个阶段节点进行了优化，证实了PDCA理论运用于提升预算管理的实用性[6]。唐大鹏与吴佳美（2019）用运用层次分析法对D高校进行探析，结果表明，预算编制部门应单独设立，并且该部门应具有清晰合规的编制程序，对于预算所需材料可以通过信息化系统进行采集，绩效评价应公开透明等[7]。

综上所述，国外的研究一般以企业内控为准，较少介入行政事业单位。而国内的研究一般从内部控制流程的角度，采用先进的研究方法对高校预算控制活动的问题与风险进行分阶段、分层次探讨，并提出相应的解决方式，提高高校运营效率和管理水平。将内部控制要素与预算管理活动步骤相结合，有利于提升高校预算管理水平。

二、高校预算管理存在的问题

（一）内部控制环境繁杂，管理机构不健全

预算工作贯穿于整个学校业务活动工作的始终。完整的预算活动包括编制审核、执行分析、监督调整、绩效管理等，多数高校的预算管理机构并不完整，并缺乏统筹管理机制，加之学院没有参与编制预算的积极性，导致编制的预算报告的可行性不足，无法为日常业务活动提供有效保障，降低了预算活动的成效，造成恶性循环。此外，高校管理层面的预算分析与监督机构往往流于形式，没有科学的工作流程，对预算调整“只增不减”，并没有实质参与决策活动，更无法将预算校内控制环境提升到日常化的水平，其预算调整过程更是缺乏实质改进，降低了学校预算管理的成效。

（二）预算风险意识淡薄，风险评估流于形式

多数高校在进行业务活动时缺乏应有的风险意识，在预算活动各大职能的管理与分工上出现不分离与不制衡的情况，不关心在预算活动的运营过程中如何降低各项业务活动的风险，对预算活动缺乏积极性，将其认作为数字游戏。基于消極的预算管理态度，学校无法保障在最大的范围内识别出其战略规划和日常业务的风险，进而导致编制的预算无法完成或对学校造成实质损失。预算风险评估停留在人脑意识当中，并没有发挥出事前控制的有效性。

（三）预算执行效果欠佳，控制活动不规范

在预算审批之后，学校的预算执行与控制效果不佳。首先，预算下达时间与经济业务活动脱节，存在活动已发生款项未达的情况，导致资金使用的混乱，事后控制预算降低了预算执行的权威性。其次，调整预算控制程序笼统，没有详细的、不同情况下的调整程序，标准不清晰，或是自行讨论确定，没有经过管理层会议进行集体决策。且学校对产生的差异往往没有进行原因分析，倾向于走过场式地对资金或项目进行调整。这种形式下的预算执行与控制往往会导致监管漏洞，监管主体存在多头等现象。最后，预算执行过程中缺乏对预留经费的约束力，对年末剩余的资金规划不足，可能会滋生贪污腐败现象。

（四）学院与部门间信息沟通不畅通、不透明

学校缺乏健全的预算信息传递系统，当预算执行发生问题时，预算执行不能在最短时间内有效地与财务部门进行沟通调整并及时纠正预算偏差，学院与部门、部门与部门之间沟通效率较低。此外，信息沟通受阻，传递时间过长，可能导致信息失真，学校管理层难以掌握真实情况并对新情况做出反馈，极易造成各预算执行部门之间的工作摩擦和推诿扯皮，使得预算信息披露的及时性与透明性得不到良好体现。沟通在整个预算过程中起着承上启下的作用，沟通的缺失不利于预算执行、控制与监督工作的开展。

（五）缺乏预算监管评价体系与激励机制

对预算执行结果缺乏有效的评价标准，也不能激励预算执行单位对来年经费做更好的规划。第一，现行评价标准往往注重结果，导致预算执行部门过分看中预算执行率而忽视预算执行效率。评价的结果只涉及预算完成百分比而不关注预算本身的合理性与执行过程的管理效率。第二，由于预算评价未能对经费使用情况做出效益评估，不能真实评价各预算执行部门的综合完成情况，难以形成约束激励机制，弱化了预算监管评价的效果。久而久之，学校的各项经济业务活动受预算活动影响也难以高效开展。

三、改进高校预算管理的途径

（一）优化整体校内控制环境

预算活动是一项系统性的管理工作，环境对活动的影响潜移默化，高校应该加大宣传落实预算的重要性，树立起大家参与、全员监督的观念，让各位教职工亲身体会到融入学校发展建设及日常业务中来的自豪感与荣誉感，鼓励他们奉献自身的力量。

1.强化校领导与教职工的内控意识。强化各位领导及教职工的内部控制意识是提升预算控制水平的必经之路，也是一种强有力的手段。学校管理层应提升对预算内部控制的重视程度，印发学校预算内部控制手册，让各位教职工应知尽知学校预算管理现状，统领部署学校的预算工作。学院和部门都要在上级的指示下开展，在上级的带领下相互配合能够提高预算执行效率，加强对预算管理的重视，形成全员参与预算管理的格局。

2.加强培训，提升专业人员水平。预算管理人员的专业性对学校预算活动有着直接的影响，对于校内各部门参加预算编制、执行与调整的人员，学校应组织培训会议进行有针对性、分模块的培训，让参与预算活动的人员能够及时掌握最新的预算知识和法律规定，培养一批能够为学校提升效率、规避风险的专业人员。此外，在扩大培训范围的同时，根据学校实际情况，适当增加培训的深度，可邀请外部内控专家做规范理论培训与案例分析，提高预算实战水平，进一步将被动的培训提升为主动的兴趣。

3.加快校内信息化建设。信息化水平的建设不仅可以有效减少人为因素的失误，还可以提升预算行动管理效率。及时的信息沟通可以降低预算活动的反应时间，加强预算信息的沟通，进而使得预算执行与调整更加准确。此外，信息技术可以让各学院与部门更为灵活地获取预算信息，更加充分准确地利用预算信息，规避人为操作漏洞，夯实学校总体预算管理水平。教职工的管理能力也得到进一步提升，有利于教职工的发展。

（二）完善预算编制及审核

各二级学院、部门安排专人负责预算编制工作，根据历年经费支出需求，结合各二级学院、部门工作规划，测算年度收支预算，并由各二级学院领导审核后提交财务处。在编审过程中，依据《中华人民共和国预算法》以及省财政厅有关政策要求和预算管理规定，科学地编制预算报告。

1.完善预算管理信息系统，加强部门间沟通协调。将预算编制相关政策、定额定员标准、“三公”经费限额标准和各二级学院的基本信息及历史数据等嵌入信息系统，为预算编制提供政策依据和基础数据。财务处利用微信群、财务内控软件等现代信息工具加强与各二级学院的沟通协调，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。

2.强化审核责任，加强监督。由归口管理部门对各类事项的目的、方案的可行性、计划的科学性及金额的合理性进行综合立项评审，并成立评审小组组织评审，有必要的还可委托外部专家或机构等第三方进行评审。审计室根据控制目标与风险点，进行定期或不定期的监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算编制责任;是否按有关政策要求和预算管理规定科学编制预算;是否落实各项审批、批复制度;预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购等经济活动是否脱节。

（三）提升预算执行效率

人员经费预算执行进度，由人事处与财务处根据预算批复和每月实有人数及有关工资发放标准共同落实;公用经费预算执行进度由财务处和各二级学院根据预算批复以及各二级学院、部门需求共同落实;项目经费预算执行进度由财务处和项目实施单位根据预算批复及工作进展情况具体落实。

1.采用有效方法确保预算执行的严肃性、科学性。申请执行业务事项，各二级学院、部门必须在确定的预算额度下提出执行申请。对预算执行申请额度超过执行预算指标的，各二级学院、部门应当先申请预算调整，增加可执行预算指标后，再提出预算执行申请，按合规合理的流程进行预算活动，对经费进行核算。财务处和各二级学院、部门应加强溝通，运用财务信息和其他相关资料对各二级学院预算执行情况进行监控，及时发现和纠正预算执行中的偏差。

2.建立预算执行分析机制。财务处应定期通报各二级学院、部门的预算执行情况，分析预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期的监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算执行责任;是否严格按照预算执行进度使用各项经费，是否年底突击花钱;是否建立预算执行的分析和沟通机制。

（四）加强预算调整过程控制

在编制年度预算前，应该对全年工作进行充分预测和详细规划，明确项目名称和预算经济指标列支内容。年中开展的新增工作或新设立的项目，在预算调整前需结合年初预算，再研究预算调整方案，尽可能多地将调整方案细化到具体会计科目与财政项目中去。针对不同二级学院、部门的预算执行事项特性分类进行科学的预算调整。

各二级单位提出项目预算调整方案应与财务处加强沟通，财务处应在年度预算内通盘考虑，对不同预算项目采用不同的程序，对有限预算資金范围内对项目的轻重缓急进行划分，以便于做出更好的总体调整与规划。如对于人员数量变动引起的预算可按国家规定计算人员经费，公务用车专项经费不得超支预算。对于新的预算调整项目，由预算执行部门提出，由所在部门负责人审批再上报学校领导集体决策通过。审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算调整责任;预算调整是否合法合规;预算调整的审批程序是否符合规定。

（五）改进决算管理与绩效评价

对于决算管理，财务处应合理设置决算报表的编制岗位、审核岗位和分析岗位，落实岗位责任制。学校建立决算工作培训机制，确保相关工作人员及时掌握决算报表的编制要求。要建立健全决算报表编制、审核和分析的工作制度，规范工作程序，提高决算工作质量。监督检查各预算执行部门的决算具体内容有：是否按规定编报决算报表;决算报表是否经规定的审批权限审批;是否进行决算分析工作，决算分析结果是否得到有效运用，单位预算与决算是否相互脱节等。通过加强决算分析管理工作，分析预算执行情况、资金和实物资产的使用情况，针对存在的问题提出改进建议，建立决算与预算有效衔接、相互反映、相互促进的机制，进一步提升内部管理水平，增大财政资金使用效益。

对于绩效考评，可以采用自主测评与其他部门外评相结合的方式进行，对预算编制、预算执行、预算调整等多个过程的合理性、及时性、科学性进行评价。根据学校战略规划与具体预算条目，将各项预算责任落实到具体人员，多部门联动，增强评价民主性，避免仅仅自评走形式，让绩效评价成为激励机制。对于预算执行较好的部门人员，在职级职称与薪酬提升上给予更多的优先权，而对于预算执行较差的部门，给予通报批评等各种惩罚措施，这样的赏罚制度可以提高预算的严肃性，提升各预算执行部门的预算价值观。

参考文献：

[1]  Chow C.，Cooper J.，Waller W.Participative budgeting：effects of a truth-inducing pay scheme and information asymmetry on slack and performance[J].The Accounting Review，1988，（1）.

[2]  Camelia Luciana.The role and prospects of the internal audit in improving management of public institutions[J].Journal of Economic Studies，2015，（6）：7-14.

[3]  赵红卫.高等学校内部控制的基本范畴与框架建构[J].审计研究，2015，（3）：108-112.

[4]  刘罡.基于内部控制视角的高校预算管理体系研究[J].会计之友，2018，（1）：150-152.

[5]  刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）：57-62.

[6]  奚桂前.PDCA循环管理理论在高校预算管理中的应用研究[J].生产力研究，2018，（10）：113-116+152.

[7]  唐大鹏，吴佳美.高校预算绩效管理内部控制体系构建探究[J].财务与会计，2019，（1）：47-49.[责任编辑 马 学]