郜然 吴坚

摘   要：教育全球化是当今时代不可逆转的发展趋势之一，高等教育因其特有的流动性和影响力，在教育全球化进程中扮演着重要角色。2019年8月，菲律宾国会通过了《跨国高等教育法》，旨在通过建立和管理跨国高等教育体系来为国内外学习者提供高质量的高等教育，扩大菲律宾学生接受跨国高等教育的机会。该法主要从跨国高等教育的合作形式、治理机构、商业存在资质和质量评估准则等方面框定规制了菲律宾跨国高等教育实践的内涵与外延。文章对该法制定的背景与主要内容进行了探讨并进行了总体评价，有助于加深对菲律宾跨国高等教育的认识，服务于“一带一路”倡议下中国与菲律宾的高等教育交流合作。

关键词：菲律宾 高等教育 跨国教育 跨国高等教育法

全球化带来的迅速发展，特别是商品和服务贸易的自由化以及信息通信技术的广泛使用，为无国界教与学创造了良好的发展环境[1]。在此国际形势下，菲律宾政府认为应该引入高质量、国际化的专业知识和质量标准，努力推动高等教育现代化，使菲律宾高等教育更具国际竞争力，以源源不断地吸引学生和教师，改善菲律宾的人力资源基础。跨国教育作为教育国际化的重要形式，受到菲律宾政府的高度重视。基于此，菲律宾国会发布第11448号共和国法令（Republic Act 11448，2019），又称《跨国高等教育法》（Transnational Higher Education Act）。菲律宾与中国同为地处亚洲的发展中国家，探析菲律宾率先颁布的针对跨国高等教育发展的法律，对中国跨国高等教育规范化发展具有一定参考价值。

一、《跨国高等教育法》制定背景

（一）内部：菲律宾跨国高等教育存在的问题亟待解决

菲律宾的高等教育体制是美国殖民时期建立的，基本复刻了美国的高等教育体制，拥有大量私人高等教育机构，英语是菲律宾的主要教学语言。加之近几年菲律宾的经济与青年人口处于持续增长状态，其高等教育国际化发展具备独特优势，受到菲律宾政府的重视。为确保高等教育国际化的规范化及高质量发展，菲律宾政府陆续发布了一些政策法规，例如，1994年发布行政命令188号，成立外国留学生委员会并制定方针指导在菲留学生的入境和停留;1996年制定关乎外国留学生的政策“国家前景”计划;2000年颁发《国际联系和合作方案实施准则》;2003年颁布“跨国教育的政策和指导方针”[2];2016年发布“高等教育国际化的政策框架和策略”等。21世纪初，一些国际高等教育机构关注到在菲律宾运营跨国高等教育项目的优势，开始进驻菲律宾教育市场。截至2016年，有13所高等教育机构提供经菲律宾高等教育委员会（Commission on Higher Education）授权的跨国教育项目[3]，至2019年，增加至24所。[4]

然而，随着菲律宾跨国高等教育的持续发展，其面临的问题和挑战也日益凸显，如缺少专业的教职工、跨国教育立项的流程繁杂且模糊，在财务、行政管理和立法等方面也多有缺失[5]。虽然菲律宾高等教育委员会在2016年签署了“高等教育国际化的政策框架和策略”备忘录令，但其中仍没有给出明确的监管框架和程序[6]。在此国内背景下，为促进跨国高等教育的良性发展，扩大高等教育国际化，进一步提升教育水平，菲律宾国会制定了《跨国高等教育法》。

（二）外部：跨国高等教育在全球蓬勃发展

自20世纪90年代起，随着互联网技术的广泛应用，跨国高等教育在全球蓬勃发展。美国在海外建立了大量的教育机构，英国在海外开办了众多海外项目，澳大利亚在海外建立教育机构和开办项目并举，亚洲的新加坡、马来西亚、中国、印度等国家和地区成为主要跨国教育輸入国[7]。近30年来，亚洲第三产业的国际化推动了区域竞争，一些亚洲国家，尤其是新加坡和马来西亚，宣布教育在其国家处于中心地位，确定了以教育为中心的发展战略。东盟为提高学生的流动性，联通东南亚地区的高等教育机构，促进区域教育国际化发展，陆续建立了东盟学分转移系统、东盟国际学生流动计划（AIMS）和东盟大学网络（AUN）[8]。菲律宾作为东盟成员国，也是项目的缔约国之一。

2015年9月，联合国正式通过2030年可持续发展议程，跨国教育被多国 （地区）作为提升当地教育竞争力和影响力的重要手段纳入其国际教育发展战略[9]。在此国际形势下，为提升国家高等教育的全球竞争力，菲律宾也将跨国高等教育作为促进教育国际化发展的战略之一，通过行政手段和法律手段积极建构其跨国高等教育管理体系。

二、《跨国高等教育法》主要内容

（一）《跨国高等教育法》中的跨国高等教育定义

联合国教科文组织与欧洲委员会于2005年更新了《跨国教育实施准则》（Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education），其中“跨国教育”（Transnational Education， TNE）被定义为：“学习者所在国与授予证书的机构所在国不是同一个国家的前提下开展的所有类型的高等教育研究项目、学习课程和教育服务（包括远程教育）。这类项目可以属于一个国家的教育体系，也可以独立于任何国家的教育体系之外”[10]。跨国教育概念与实践因各国（地区）的教育发展情况、政策和法规的不同，具有一些差异[11]。菲律宾政府着眼于项目运作形式，参考《跨国教育实施准则》，将跨国高等教育定义为“包括远程教育和留学课程在内的所有类型的高等教育学习项目、课程和教育服务，跨国高等教育项目可以独立于任何国家的教育系统运行，学习者所在的国家可以与项目提供机构的所在国不同”。[12]

（二）主要内容

为明确跨国高等教育管理细则，规范合作项目的立项及施行，给学习者提供获取有价值的经验、技能、知识和学位的机会，加强菲律宾与外国高等教育机构在教育、文化、社会、经济和政策上的联系，加快国家高等教育国际化发展和跨国高等教育领域的发展，促进菲律宾和国际社会的文化交流与和平共处，菲律宾政府制定了《跨国高等教育法》。该《跨国高等教育法》的主要内容包括以下四个方面：合作形式、治理机构、商业存在资质和质量评估准则。

1.跨国高等教育合作形式

此前，在菲律宾可开展或可通过菲律宾合作伙伴提供的跨国高等教育形式包括但不限于学术特许经营（Academic Franchising）、国际分校（International Branch Campus）、联合学位（Joint Degree）和双学位（Double Degree）四种。《跨国高等教育法》不仅对上述四种形式作出明确定义，而且增加了分校（Branch Campus），副学位（Articulation），在线、混合和远程学习（Online， Blended， and Distance Learning），开放式远程学习（Open Distance Learning），跨国高等教育离岸机构（TNHE Offshore Institution），双联项目（Twinning Arrangements）和认证（Validation）等合作形式（见表1）。

《跨国高等教育法》详细汇总了上述几种合作形式，同时发表声明：希望与其他高等教育机构建立上述几种形式以外的合作关系或项目的高等教育机构可以向菲律宾高等教育委员会提出合理建议，高等教育委员会可能会就此建议与相关政府机构以及高等教育机构协商，增加其认为合适的其他合作方式，以实现提供优质跨国高等教育项目的目标。前提是这些方式必须与菲律宾的发展计划相一致，并且不得违反菲律宾宪法和其他政策法规。

2.跨国高等教育治理机构

菲律宾的高等教育从1994年开始由直属于总统办公室的高等教育委员会管理。为推动国家对跨国高等教育的精细化管理，更好地驱动并落实跨国高等教育合作项目，《跨国高等教育法》规定，在高等教育委员会下属的国际事务人员（International Affairs Staff）的领导下设立跨国高等教育处（Transnational Higher Education Division），针对与菲律宾已建立或尚未建立合作关系的跨国高等教育机构及与其有关的所有事项采取行动。跨国高等教育处在履行职能时，应与同样隶属于高等教育委员会的跨国教育技术委员会和开放远程学习技术小组进行协调。另外，高等教育委员会其他部门中与跨国高等教育有关的所有职能都将转交给跨国高等教育处。

跨国高等教育处的功能主要包括制定与跨国高等教育项目运作相关的政策和准则;制定在对象国执行跨国高等教育项目的战略和机制;接收、评估和处理菲律宾高等教育机构和国外高等教育机构的所有申请，视具体情况审核其开展跨国高等教育及辅助服务的形式的可行性;通过调研、访问等监管活动，评估开展跨国高等教育项目的机构的绩效，确认其是否遵守菲律宾政策法规;履行为实现《跨国高等教育法》的目的所必需的其他职责。

为加快实现发展跨国高等教育的政策与目标，菲律宾政府还授权所有相关单位，包括高等教育委员会、地方政府有关单位、移民局、劳工与就业部和专业监管委员会发挥职能，加快为经高等教育委员会授权的外国高等教育机构建立更为便利、快捷的申请、注册和运作机制。此外，《跨国高等教育法》中明确规定，从该法生效之日起，上述政府单位要于6个月内向国会提交其建立的便捷机制的现状及进展报告。

3.跨国高等教育商业存在资质

跨国教育由于它的跨国性质，很少受到本国教育政策和制度的约束[13]。《跨国高等教育法》针对在菲律宾开展商业活动的外国高等教育机构的资质与合作安排制定了最低标准与条件。

《跨国高等教育法》规定，只有具备提供高等教育所需的能力和资源，并且能够向学生提供教育支持服务的外国高等教育机构才能被批准进入菲律宾市场。被其各自的政府或受政府认可的相关国际或国内认证机构认定为高质量高等教育提供者的高等教育机构，才能获得在菲律宾1994年《高等教育法》（Republic Act No.7722）及《跨国高等教育法》允许的范围内提供教育服务，以及授予学士、硕士和博士学位的权利。另外，在政府认可度、师资力量和课程方面应达到的标准必须与菲律宾高等教育机构相同或更高。

《跨国高等教育法》中提到的实体合作安排主要是指设立分校或者成立一家菲律宾公司来运营其分支机构。外国高等教育机构可以保留其名称，通过本地合作伙伴在菲律宾设立分校，开展教育计划，授予学分或学位。分校由当事方共同管理，当地合作伙伴负责确保所提供课程的质量，但是分校60%的所有权要归菲律宾公民所有。如果要成立一家菲律宾公司来运营分支机构，必须先获得美国证券交易委员会的批准，以美国证券交易委员会确定的数额发行债券，并将至少60%的股份留给菲律宾公民。

为保证菲律宾学生能够获得最充分的教学资源，《跨国高等教育法》明确规定外国学生的入学人数不得超过在校生总人数的1/3。此外，還规定在任何分支机构中，外国公民最多可占教职员工的80%，最多可占行政人员的40%。这样既保证了教职工的国际化程度，又确保能够扩大菲律宾公民就业机会。

外国高等教育机构如果试图与菲律宾高等教育机构达成非实体合作安排（如双联项目或联合学位），需要先得到高等教育委员会的认可与授权。同样，只有经过高等教育委员会正式认可的菲律宾高等教育机构，才有权与外国高等教育机构开展合作项目。《跨国高等教育法》要求合作双方就项目的计划、期限、评估等方面起草对双方均有法律约束力的协议备忘录。在质量监管方面，跨国高等教育提供的合作安排和有关教育服务质量不低于当地课程的既定标准，或符合既定的国际标准。此外，《跨国高等教育法》还要求合作安排的关键细节透明、公开，至少可供政府和公众审查。

4.跨国高等教育质量评估准则

菲律宾高等教育质量保障体系由菲律宾高等教育委员会、菲律宾认证机构联盟、菲律宾质量保障机构国家网络组织、认证机构和专业监管委员会组成[14]，形成了相对成熟的质量评估体系，拥有良好的监管框架，也是跨国高等教育发展的优势之一。为保护和加强跨国高等教育机构的声誉，菲律宾政府针对其跨国经营的特殊性，为其制定了相对宽松的评估程序。《跨国高等教育法》规定，包括学位授予机构和课程提供机构在内的跨国高等教育机构应制定、实施和审查机构内部的质量评估程序，并接受菲律宾高等教育委员会或其他受菲律宾社会认可的本地或国际评估机构审核，对教育质量负责。

依照《跨国高等教育法》，各评估机构应依照以下指标（见表2）审核跨国高等教育机构绩效。除上述十点以外，还要考虑环境的可持续性、性别与种族敏感性、社会责任、住宿设施、保健设施和医疗服务、退休措施、创造工作机会的能力等指标。为促进国际一流高等院校进入菲律宾教育市场，《跨国高等教育法》特别规定，连续三年跻身全球排名前500的高等教育机构在通过高等教育委员会即将发布的质量保障程序后，可以被推定为符合国际标准，免受高等教育委员会或其他审核认证机构的审查。

三、总结评价

《跨国高等教育法》是菲律宾颁布的第一部规范跨国高等教育的法令，解决了菲律宾跨国高等教育缺少政策法规和明确的监管框架等问题，不仅是对菲律宾过去跨国高等教育实践总结的重要改革，而且奠定了跨国高等教育在菲律宾的战略地位及未来发展方向。总体上看，《跨国高等教育法》的制定和实施有利于促进跨国高等教育规范发展，改善菲律宾高等教育资源，扩大其高等教育包容力。《跨国高等教育法》具有以下特点。

第一，兼具严密性与灵活性。《跨国高等教育法》拓展了跨国高等教育机构的合作形式，成立了专门的治理机构，框定了有关商业存在的资质，制定了质量评估准则，既考虑到一般情况，也对特殊情况作了补充说明。例如，跨国高等教育机构如果想以《跨国高等教育法》中未提到的形式展开合作，可以向高等教育委员会提出建议，委员会将结合实际情况进行审批。严密性确保了法律的公正性与有效性，灵活性则给予机构更多变通空间，有利于跨国高等教育的创新发展。

第二，重视线上跨国高等教育形式。顺应全球化与信息化发展，《跨国高等教育法》将在线学习、开放式学习和远程学习等在线学习形式纳入跨国高等教育正式合作项目的范围，在后疫情时代显得尤为及时且必要。

第三，联通多单位搭建便捷管理体系。为了建立高效、便捷的跨国高等教育管理体系，《跨国高等教育法》除宣布成立跨国高等教育处以外，还规定包括高等教育委员会、移民局在内的多个中央或地方政府单位必须各尽其责，助力构建更便捷的申请、注册和运作机制。

《跨国高等教育法》本身具有许多优势，但其实施也面临许多挑战。首先，后疫情时代以及随之而来的逆全球化浪潮可能会对一部分高等教育机构的国际化战略产生影响，如减少对国际分校的建设投入，加大对远程跨国高等教育合作项目的开发。这就要求菲律宾政府适时增补关于开展及监管远程高等教育合作项目的细则，根据社会实际需求进一步完善该法。其次，菲律宾的跨国高等教育发展还存在缺乏达到《跨国高等教育法》标准的教职工、学生国际流动性不强、教育经费不足、缺少获得跨国高等教育信息的公共平台等问题。跨国高等教育合作的达成是双向选择的结果，菲律宾发展跨国高等教育的优势、问题以及《跨国高等教育法》制定得较为严格的准入标准都是外国高等教育机构选择、评估是否进驻菲律宾教育市场的重要因素。如何平衡《跨国高等教育法》规定的较高市场准入标准与可能疲软的市场吸引力之间的矛盾是值得思考的问题。

参考文献：

[1][12]Congress of the Philippines. REPUBLIC ACT No.11448： Transnational Higher Education Act[EB/OL].（2019-08-28）[2020-12-14]. https：//www.officialgazette.gov.ph/downloads/2019/08aug/20190828 -RA-11448-RRD.pdf.

[2]黄建如，柯莉群.菲律宾高等教育国际化的实践与利弊[J].东南亚纵横，2012（2）：71-75.

[3][4]British Council. Philippine government signs Transnational Higher Education Law[EB/OL].（2019-10-14）[2020-12-16]. https：//www.britishcouncil.org/about/press/philippine-government-signs-transnational-higher-education-law.

[5][6][8]British Council. Transnational education in the Philippines opportunities and challenges[EB/OL].（2016-12）[2020-12-23]. https：//www.britishcouncil.ph/sites/default/files/transnational_education_in_the_ philippines_opportunities_and_challenges.pdf.

[7]罗劍平.“跨国高等教育”发展历程考察[D].长沙：中南大学，2009：48.

[9]陈慧荣.“后脱欧时代”英国跨国教育发展趋势研究——基于《国际教育战略：全球潜力，全球增长》的分析[J].比较教育研究，2020，42（5）：3-11.

[10]EU. UNESCO/Council of Europe. Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education[EB/OL].（2002-04-08）[2008-04-16]. https：//www.coe.int/t/dg4/highereducation/recognition/Code%20of%20good%20practice_EN.asp.

[11]WILKINS S. The international branch campus as transnational strategy in higher education[J]. Higher education， 2012（5）：627-645.

[13]马万华.跨国教育：不仅是高等教育国际化的新趋势[J].中国高等教育，2005，（21）：43-44.

[14]PIJANO C V.菲律宾高等教育质量保障体系及实践[J].教育发展研究，2009，29（3）：51-53.

编辑 吕伊雯   校对 娜迪拉·阿不拉江