黄莹

摘要：以沈阳市土地管理为例，从项目用地评估、存量用地利用、土地监测监管等方面，总结节约用地的具体措施，探讨从政府、市场和社会层面提高土地利用效率的方法，以期為有效保护耕地和合理分配土地提供理论借鉴。

关键词：耕地保护;用地评估;监管;成效

中图分类号：F321.1;F292    文献标识码：A    文章编号：1674-1161（2021）04-0059-02

土地是人类发展的根本，节约集约土地是可持续发展的途径之一。在建设国家中心城市进程中，需要破解土地资源供需紧张矛盾和落实节约集约优先战略，通过保护农业用地筑牢可持续发展的根基。在此情况下，在保护耕地基础上优化节约集约用地措施势在必行。以沈阳市土地管理为例，介绍落实节约集约用地目标的具体措施，探讨从政府、市场和社会层面提高土地利用效率的方法，以期为有效保护耕地和合理分配土地提供理论借鉴。

1 沈阳市保护耕地的具体措施

在节约集约用地管理上，沈阳市规划、发改两部门积极探索新机制和新模式，采取按项目供地、规范咨询评审程序等新举措，在存量挖潜、节约供地、保护农业用地、保护耕地、用地监管等方面获得新突破，实现供地用地决策的科学化和规范化，真正走出一条管理科学和具有地方特色的用地道路。

1.1 优化项目用地评估

加强对土地资源的管控，在土地指标紧张的情况下，以保护耕地为前提，针对需求矛盾愈发突出的问题，改变以往“砍块式”的粗放供地模式。具体措施为：由市土地管理部门统筹协调、科学谋划和果断决策，通过实施项目用地评估从源头控制用地，筑起保护耕地节约集约用地的“防线”。

项目用地评估是由国家发改委批准的具有甲级资质的综合性咨询机构，对申请新增建设用地指标的项目严格审核，审查立项文件、可行性研究报告、工商注册证明、规划及开工计划等相关情况后，对项目用地标准进行评估，并提出用地指标分配意见。

评估可有效避免粗放低效用地的现象，保障各类重点项目的用地需求。要件不齐备、投资不足、条件不成熟的项目暂缓安排用地指标，不符合标准和要求的项目削减用地规模。近年来的核减率达28%左右，优先保障新型工业化和信息化项目、县域经济、基础设施等用地，确保有限的用地计划指标用好用足。同时，住宅用地的缩减在5%以下，极大优化项目用地结构。

1.2 挖掘存量用地利用价值

保护“耕地”红线，挖掘存量土地的利用潜力，走活节约集约用地的“棋局”。在耕地红线必须坚守、增量指标严格控制的情况下，让现有存量用地增值增效并发挥最大潜能。调查分析结果表明，沈阳市土地二次开发的潜力巨大。将铁西区滨河新城、和平满融等8个区域作为低效用地再开发示范区，积极扩展地下发展空间。将地下空间列为城市空间资源的重要组成部分，强化地上地下空间一体化、规模化和综合化，构建交通、市政、防灾、商业等综合功能协调发展的地下空间网络。近年来，共开发地下空间约350万m²，进一步完善城市功能，促进城市向集约化、可持续方向发展。与此同时，最大程度地减少开发农业用地，保护城市周边耕地。

1.3 强化土地监测监管力度

节约集约用地，重在严格监管，切实加大闲置浪费用地的跟踪检查和处置力度。对超出合同约定期限外满1 a未动工开发的，依法征收土地闲置费用，并责令限期动工、竣工;满2 a未动工开发的，予以坚决收回;对虽按合同约定期限动工开发，但开发建设面积不足1/3或已投资不足1/4，且未经批准中止开发建设满1 a的，严格按闲置土地依法进行处理;对土地闲置满2 a但不符合法定收回条件的，采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等措施及时处置。

改革土地利用年度计划指标的分配方式，将上一年度土地批后使用情况与当年新增建设用地计划指标的分配挂钩，重点围绕批而未供、闲置土地等情况，对各区、县（市）建设用地批后的实施情况进行逐一审查，并以此为依据在用地指标上予以相应的奖励或扣减，使指标分配更加科学合理。通过加大监管力度，严格控制土地闲置情况的发生，将闲置土地变更为农业用地，以扩大耕地面积。

2 沈阳市保护耕地取得的成效

以保护耕地为前提节约集约用地，是破解发展和保护资源环境冲突的根本出路，也是促进经济发展转型升级的重要抉择。近年来，沈阳市从顶层设计到末端管理，创造出一系列全新的用地机制，并取得显著的成效。通过保护农业用地和耕地，改革土地利用方式和管理方式，不断释放“土地红利”。当前，沈阳市利用占全省20%以下的建设用地，实现全省30%的经济总量，承载全省18%的人口，为推动老工业基地全面振兴、建设国家中心城市奠定坚实基础。

2.1 建立新机制，缓解土地供需矛盾

随着沈阳经济的快速发展，用地需求持续增长与土地供应刚性约束之间的矛盾愈加突出。近年来，沈阳市各地区申报新增建设用地的计划指标激增，需要采用建设用地面积和耕地面积增减挂钩的方式来平衡。

节约集约用地的具体举措有：通过“土地跟着项目走”评估，核减“不实”指标，挤掉用地申报中的“水分”;通过盘活存量开展低效用地再开发项目，增加土地利用的“养分”;通过加大工业地产建设力度，增加土地利用的新“成分”;通过强化监督检查保证土地利用效率。这些新机制的实施，有效缓解土地供需之间的矛盾，为各地区的经济发展扫除“土地障碍”，调动各地区招商的积极性和主动性，既保“耕地红线”又促进发展。

2.2 政府主导多方参与，提高土地利用效率

充分融合政府、市场和社会三股力量，运用科学规划、市场配置、标准控制、监测考评等手段，切实提升节约集约用地的能力和水平。坚持规划先行，不断强化土地利用总体规划的“龙头”地位和整体管控作用，对建设用地进行数量控制、空间控制、用途控制，从而确保耕地面积不减少，进而实现土地的合理开发和高效利用。近年来，地均生产总值、固定资产投资分别是10 a前的5倍和15倍。

2.3 合理分配用地，保证重点项目需求

按照“有保有压、保證重点”的原则，对年度新增计划用地指标进行精细化管理，优先保障重点工业项目、近期开工项目的用地需求，对面积较大的项目分年度、分期供地，切实把握供地节奏。

通过合理分配新增建设用地指标、低效用地再开发等方式，有效保证重点项目的土地供应。同时，统筹安排新型工业化和信息化、县域经济、基础设施、保障房等项目用地指标。在重点项目用地上，真正实现批必供、供必用、用必尽，为保耕地红线、稳增长做出积极贡献。

3 结语

近年来，沈阳市充分融合政府、市场和社会三股力量，把节约集约用地和保护耕地作为土地利用和管理工作的出发点和落脚点，全面落实最严格的节约用地制度，致力于保护耕地和提高土地利用效率。今后，沈阳市应进一步改造盘活低效用地，充分挖掘农村建设用地的可集约潜力，以保护农业用地和耕地。同时，进一步提高新增建设用地的批后供地率，加强建设项目竣工用地验收工作。另外，还应采用增减挂钩的方式平衡建设用地和耕地的比例。

参考文献

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[3] 马飞.亳州市乡镇集体建设用地的总体规划现状及相应措施[J].现代经济信息，2019（16）：496.

Practice and Effect of Cultivated Land Protection Measures in Shenyang

HUANG Ying

（Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110032， China）

Abstract： Taking Shenyang land management as an example， this paper summarizes the concrete measures of land conservation from the aspects of project land evaluation， stock land utilization， land monitoring and supervision， and discusses the methods of improving land use efficiency from the aspects of government， market and society， in order to provide theoretical reference for the effective protection of cultivated land and reasonable land allocation.

Key words： cultivated land protection; land-use evaluation; supervision; effect