焦雨生

摘要：创新券是指政府科技主管部门为鼓励和支持企业大胆创新、积极开展产学研合作而面向企业设计发行的一种可兑现的有价凭证，创新券政策运行以来对促进武汉市科技资源的有效配置发挥了重要的作用，但也暴露出了一些问题。对67家受访企业的调研发现，创新券在运行中存在资源浪费、创新券的支持范围和企业需求存在一定的错位、缺少和其他创新政策的协调机制、收券机构的积极性有待进一步提高和创新券的监管存在漏洞等问题，并根据这些问题提出了相应的对策。

关键词：科技创新券;现状分析;问题解构

中图分类号：F276.44文献标志码：A文章编号：1008-4657（2019）01-0052-06

创新券是指政府科技主管部门为鼓励和支持企业大胆创新、积极开展产学研合作而面向企业设计发行的一种可兑现的有价凭证，是一种创新货币。政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现[1]。

武汉市有两套科技创新券运行系統：武汉市科技创新券和武汉市东湖高新科技创新券。这两套政策的内容集中体现在《武汉市科技创新券管理办法（试行）》（武科规〔2015〕1号）和《武汉东湖新技术开发区科技创新券实施办法（试行）》（武新规〔2015〕6号），这两个政策均在2015年实施，在2016年12月31日截止，时间截止后，在没有出台新的规范性文件之前，这两套政策依然运行。武汉市的科技创新券政策运行以来对促进科技资源的有效配置发挥了重要的作用，但也暴露出了一些问题，需要对这些问题进行分析解构，并提出具体的对策。

一、武汉市科技创新券政策的运行现状——基于67家受访企业的调研

（一）调研背景

为全面了解武汉市科技创新券的运行效果，本研究对67家企业进行了访谈调研，其中有40家领券企业、7家未领券企业和20家收券企业，并通过线上线下相结合的方式发放调查问卷500份，回收487份，去掉12份无效问卷，实际有效问卷为475份，总体有效率为95%。

武汉市科技创新券和武汉东湖高新科技创新券政策相互独立，又交叉运行，在进行效果分析时，无法分离出两套运行系统独立的效果，因此本研究没有区分武汉市科技创新券和武汉东湖高新科技创新券的运行效果。

对政策运行效果的时间截取上，《武汉市科技创新券管理办法（试行）》和《武汉东湖新技术开发区科技创新券实施办法（试行）》的截止日期均为2016年12月31日，虽然在2017年以后，两套科技创新券政策依然执行，但是支持的范围收窄，支持力度也有所缩小，一些政策存在着界定模糊的现象。因此，分析时间截取2015年到2017年之间。

（二）样本描述

在40家领券企业中，其中有15家属于光电子与新一代信息技术企业、3家先进装备企业、12家高技术服务企业和10家生物医药企业。从产值分布来看，40家领券企业中，产值小于500万的企业有22家、产值在500万（含）到1 000万的企业有14家、产值在1 000万（含）到2 000万的企业有4家。从创新券的使用类型来看，“四技”技术服务型用券企业有18家、知识产权类型用券企业为23家、检测类用券企业为8家、孵化服务类用券企业为3家（部分企业使用两类或以上类型的创新券）。从使用创新券的情况来看，40家企业中，有2家领券企业没有使用，用券比例小于50%的企业有18家，用券比例大于50%但是没有全部用完的企业有14家，全部用完的企业有6家。除了对40家领券企业的调研，本研究还调研了7家未领券企业和20家收券企业及机构。7家未领券企业中有4家属于高技术服务企业，3家属于生物制药企业;20家收券企业及机构中，16家属于大学等科研院所。

（三）调研结果

在访谈和问卷设计上，以主要分析武汉市科技创新券的运行效果和存在的问题为总体思路。综合访谈和调查问卷（主要是调查问卷）可以得出如下结论。

1.武汉市科技创新券政策有效地解决了企业科技创新的资金问题

在访谈中，大部分的企业，特别是产值在500万以下的企业肯定了创新券对企业科技创新的作用。问卷采用了6级量表的方式，即对每个问题设置了极不符合、不符合、不太符合、有点符合、较符合和非常符合六个回答选项。在表述B1“通过科技创新券有效解决了企业科技创新的资金问题”的判断中，88.8%的受访者对创新券政策给予了肯定，其中认为非常符合的占28%。

在表述B2“本企业非常需要科技创新券的支持”的判断中，大部分企业认为需要科技创新券的支持，选择有点符合、较符合和非常符合的分别占7.4%、45.1%和33.9%。

2.企业积极参与创新券的申领，在经历前期的盲目申领后逐渐趋于理性

在访谈中发现，大部分企业都积极参与了创新券的申领，在表述B3“积极参与了科技创新券的申领”的判断中，85.3%的企业积极参与了创新券的申领，其中认为非常符合的受访者占32.8%。

在创新券政策实行初期，大量企业把创新券看成了“免费的午餐”，为了防止动作慢而申请不到创新券，在没有研究创新券政策具体内容，并分析企业自身需求的情况下，盲目申请创新券。当申请到创新券之后发现面临以下两个问题：（1）按照《武汉市科技创新券管理办法（试行）》，每项合同使用创新券额度不得超过全部应付资金的50%，其他费用由持券企业自行支付，因此，企业并不是不用承担任何费用，只是相当于服务的费用最多打了五折;（2）创新券领取后如果不能在规定时间内使用，则会影响下一阶段创新券的领取。

在访谈中发现，随着企业对创新券政策认识的深入，企业在申领创新券的过程中开始逐渐理性，通过编制年度计划，并根据计划来申领创新券。

3.武汉市创新券政策对提升企业创新能力的作用有限

《武汉市科技创新券管理办法（试行）》明确指出了推行创新券的目的是“激发武汉地区中小科技企业的创新活力”和“鼓励和支持企业大胆创新、积极开展产学研合作”。但在访谈中，针对表述B4“通过科技创新券提高了企业自主创新能力”的判断中，肯定回答占44.8%，回答非常符合的占8.8%，回答有点符合和不太符合的占51.8%。在调研中，课题组随机挑选了20位受访对象，重新填写调查问卷，发现对该问题回答有点符合和不太符合的受访对象，在二次问卷中有14位受访对象的回答发生了变化，这些变化主要是有点符合和不太符合的转换，这意味着作出这两种回答的受访对象对于该问题的判断是模棱两可的。

结合上述分析，可以认为，调研样本无法否认武汉市科技创新券对提升企业自主创新能力的作用，但是这种作用是有限的。

4.技术服务的供需双方难以实现较好的匹配与协调

在调研问卷B5“通过科技创新券找到了满意的技术攻关合作载体”的判断中，肯定回答占49.7%，回答非常符合的占9.9%，回答有点符合和不太符合的占51.6%。

5.創新券申请简单、使用环境好，企业较为满意

为了解武汉市科技创新券政策的使用环境和企业满意度，课题组设计了如下三个表述：B6“申请科技创新券手续简便”、B7“科技创新券的使用环境非常好”和B8“科技创新券使用全过程非常满意”，通过调查可以看出，大部分企业对于武汉市创新券的使用较为满意，认为申请较为简单，由于调研的企业集中在成功申领创新券的企业，因此对该问题的分析可能存在偏误，为此，课题组还对未成功申领创新券的企业的相关人员进行了访谈，这些受访对象也表示了对武汉市创新券使用环境的肯定。

此外，课题组还设置了开放式问题W3“您认为武汉市科技创新券政策还有哪些不足之处？”由于是开放式问题，所以企业的回答多种多样，主要集中在以下几个方面：首先，认为武汉市科技创新券政策的宣传力度不到位;其次，认为创新券的服务范围应该扩大;第三，认为创新券的投入力度不大;第四，认为寻找服务对象较为困难。还有的受访对象对武汉市创新券未来是否会取消表示了深深的担忧。

6.企业的技术服务需求

武汉市科技创新券主要支持技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务、检验检测、知识产权代理、创业孵化服务等技术创新服务活动，其中技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务简称为“四技”服务。针对调研样本，课题组设计了多项选择W1“贵单位主要需求何种技术服务”，并设计了“四技”服务、检验检测、知识产权代理、创业孵化服务四个选项，选择“四技”服务占28.21%、检验检测占43.79%、知识产权代理占56.63%、创业孵化服务占18.11%。

为了更好地了解企业需求，课题组还设置了开放式问题W2“您认为武汉市创新券还应该支持何种技术服务？”由于是开放式问题，受访对象的回答也是多种多样。总体来看，这些回答集中在两个方面：一是对企业购买技术设备的支持;二是创新的辅助服务，包括人才培训、财务、认证服务和商业模式创新等等。

二、武汉市科技创新券运行中产生的问题分析

（一）创新券运行中存在资源的浪费

武汉市科技创新券的运行存在着资源的浪费，主要体现在以下两个方面。

（1）纸质券无法找零带来资源的浪费。武汉市科技创新券采用了纸质券的方式，不设找零。当合同可折抵金额为非整数时，可使用更大面额科技创新券支付折抵金额。在这种情况下，虽然持券企业可优先使用大面额创新券，但依然存在资源的浪费。（2）创新券申领后使用不足带来资源的浪费。在调研的40家领券企业中，有2家领券企业没有使用，用券比例小于50%的企业有18家，用券比例大于50%但是没有全部用完的企业有14家，全部用完的企业有6家。从武汉市总体情况来看，截止2016年年底，武汉市领券企业共616家，未使用创新券的企业达到了23%，用券比例小于50%的企业占35%。

（二）创新券的支持范围和企业需求存在一定的错位

从武汉市用券企业数量来看，知识产权服务类型用券企业数量最多，其次是检测服务，然后是“四技”服务，最后是孵化服务。此外，从兑券机构情况来看，兑券最多的机构是知识产权代理机构，其次是法定检测机构，然后是市级或市级以上孵化器或众创空间，最后是科研院所、高等院校、企业工程技术研究中心和工业技术研究院。

目前，武汉市科技创新券的支持范围包括了技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务、检验检测、知识产权代理、创业孵化服务等技术创新服务活动。可以看出，武汉市的创新券主要支持企业的“硬”技术服务项目，对于小微企业来说，“硬”技术服务项目是培养企业创新能力的主要内容，但是“软”技术服务项目同样不可缺少。这说明武汉市科技创新券政策和企业需求存在一定的错位。另外，对于未领券企业或者正在谋划成立的企业来说，这种错位还表现在武汉市科技创新券政策缺乏对创业的支持。

（三）缺少武汉市科技创新券政策和其他创新政策的协调机制

在各地创新券政策中，许多地区都注意到了政策重合问题，并规定了对已申请或取得其他市级财政资金的项目，科技创新券不重复支持，比如深圳市、浙江省永康市等[2]。武汉市创新券政策虽然没有明确政策重复的问题，但是在官方对创新券的解释中也指出创新券政策应避免与现有政策重合。

政策的重合容易带来技术服务市场的扭曲，但是政策之间的协调却是需要加强的。由于创新券政策在2015年才在全国范围内普遍展开，在新政实施的初期，政策制定者和市场更加期待的是政策的可行性、效果和意义，对于政策之间的协调考虑得不多[3]。

（四）收券机构的积极性有待进一步提高

除了对40家领券企业进行问卷调查和访谈之外，本研究还对20家收券单位进行了访谈，在访谈中发现收券单位的积极性有待进一步提升，其原因表现在以下两个方面。

1.半年兑付一次的方式造成了收券机构的资金占用

武汉市科技创新券采用事后供方集中兑付的方式，每年三月和九月集中兌付。由于采用事后集中兑付的做法，造成收券机构资金的占用和成本的提高。为了激发收券机构的积极性，武汉市规定了在兑付时，给予技术和服务提供方创新券面值的10%作为奖励。在访谈中，大部分收券机构表示集中兑付的方式，特别是半年兑付一次的方式造成了资金的占用和成本的提升，尽管有10%的奖励，但是奖励和兑付的资金都是集中发放并且是事后的，无法解决资金占用和成本提升的问题。

2.大学和科研院所的科技工作者积极性不高

在访谈中，课题组发现大学和科研院所的科技工作者（主要是教师）积极性不高，主要原因是：一方面，不同于纯粹的盈利性科研机构，大学和科研院所的科技工作者有职称评聘、业绩考核、课题申请、论文发表等多方面压力，而这些科技工作者参与小微企业的技术创新服务无益于职称评聘和业绩考核，对课题申请和论文发表等也作用较小，这导致了科技工作者，特别是教师群体对创新券参与的积极性不高;另一方面，领券企业和收券机构进行“公对公”的对接，这意味着创新券下的技术服务性质上属于“横向课题”。这些“横向课题”对个人科研发展意义不大，再加之现行的财务报销制度和经费中劳务费占比的规定限制了科技工作者个人的劳务收入，这也挫伤了科技工作者积极性。

（五）创新券的监管存在漏洞

武汉市科技创新券实施黑名单制度，对于通过恶意串通、弄虚作假等行为骗取财政资金的单位，一经发现，市科技局将追回资金，并将相关单位列入黑名单，三年内不再给予市级财政科技资金支持。上述措施仅仅是对骗取财政资金行为进行惩罚，在监管方面，武汉市创新券规定：“由市科技局会同相关部门对创新券使用情况进行评估，每年按不低于20%的比例随机抽查使用创新券的情况。”很明显，这种监管属于事后监管。在访谈中了解到，武汉市高校的一些教师以本人或者通过自己家属名义成立企业，这和高校现行政策并不违背，但这种情况为弄虚作假骗取财政资金提供了极大的便利，虽然目前还没有发现这种情况，却并不代表以后不会发生这种情况。

三、武汉市科技创新券的制度优化

（一）利用互联网建立多功能的创新券管理平台

互联网管理平台的建立不仅可以提高创新券的管理效率，更重要的是可以实现下列功能。

1.实现从纸质券向电子券的转换

前文指出了纸质券的使用带来了资源的浪费，尽管这种浪费并不造成财政资金的实质性浪费，却带来了政策资源的浪费，并降低了创新券政策的效果[4]。使用电子券不仅可以避免资源浪费，还可以避免领券企业在领取创新券后丢失、损毁的风险以及不法分子伪造创新券的可能。

2.实现对创新券的事前和事中监管

建立创新券在线管理平台，企业不仅通过平台申领电子创新券，而且创新券的使用也通过平台构建的技术服务市场进行，使创新券从申领、使用到兑付均通过在线平台进行，这将有利于对创新券实施事前、事中和事后监督。

3.通过技术服务市场实现供需匹配和搜索等交易成本的节约

目前，武汉市通过公布领券企业和收券企业的方式，引导技术服务供方和需方的匹配，但是由于公布的信息有限，整个交易过程都需要技术服务的供方和需方花费大量的搜索、谈判等交易成本，不利于供需的有效匹配。通过创新券管理平台构建的技术交易市场，可以实现供需的快速匹配，这不但可以节省交易成本，还有利于资源的充分利用和高效配置。

4.压缩兑付间隔时间，并尽可能实现随时兑付

目前武汉市创新券采用由供方半年兑付一次的方式，这种方式存在着效率低下和供方的资金占用等问题。通过创新券管理平台，可以压缩兑付时间，实现按月集中兑付，甚至在政策成熟后实现随时兑付，这样不仅能大大提高效率，还能调动技术服务供方的积极性。

（二）创新券的支持范围应进一步扩大

针对武汉市科技创新券存在的供需不匹配的问题，可以从以下几个方面扩大创新券的支持范围。

1.支持创业团队

创业是创新的集中体现，作为促进创新的创新券政策，对创业团队的支持也是应有之义。参考北京、上海和济南市等地区的做法，武汉市创新券对创业团队的支持应考虑如下条件：第一、不具备法人资格，尚未注册企业;第二，入驻市级及以上科技孵化器或众创空间。在此基础上，优先支持在近两年省部级以上创业大赛上获得前三名的创新创业团队和创客。

2.从主要支持技术“硬创新”过渡到“软硬兼有”

从目前国内创新券的运行来看，不少地区已经将“软”创新纳入创新券的支持范围，比如，济南市实施了人才引进的跟踪支持，并纳入了竞争情报分析、技术解决方案、创新战略、科技文献、科技查新等科技信息服务和专业咨询服务;大数据的收集、整理和分析，云计算服务等互联网服务;投融资等科技金融服务。随着创新券支持范围的扩大，相应的收券机构也要扩大，而且也可以对创新券进行适当的分类。

（三）做好创新券政策和其他政策的协调配合

1.和科研仪器开放共享政策的协调配合

科技资源共享政策主要支持仪器共享和检测服务，而武汉市科技创新券的支持范围也包括了检验和检测服务，同时这两项政策独立运行，本身就是一种不协调的表现。创新券政策和科技资源共享政策的协调可以遵循以下原则：（1）科技资源共享政策有效提高了科技资源的使用效率，是未来发展的一个方向，不可用创新券政策来代替科技资源共享政策;（2）创新券与科技共享服务平台配合，不但可以提高政府科技投入资金的使用效率，还能够推动高等院校、科研机构为全社会特别是中小企业提供技术创新服务，促进各类科技资源的开放共享。因此，创新券是推动科技资源开放共享的有效手段之一。

为促进创新券政策和科技资源共享政策的协调，应从以下方面入手：（1）在创新券管理平台宣传并链接科技资源共享平台，引导企业利用科技资源共享平台提高创新绩效;（2）将科技资源共享政策的检测补贴标准提高到50%，和创新券补贴一致，或者将科技资源共享政策的检测补贴标准提高到50%以上，同时规定创新券和检测补贴不可同时享受。

2.与传达愿景及路线图政策的协调配合

为公众勾勒或描绘未來产业、技术、经济的发展图景和社会制度框架是引导消费者理性消费、合理客观认知新产品或服务，从而促进新兴产业发展的重要手段，同时也指引着企业技术创新的方向[5]。传达愿景及路线图的政策目的在于引导企业的创新方向，这种引导可以通过创新券的形式体现出来。具体来说，创新券可以分为普惠券和重点券，重点券对某些重点的创新领域、创新技术、创新业态进行支持。

（四）通过政策调整激发收券机构的积极性

1.改革创新劳动薪酬制度

目前，高校的创新劳动薪酬制度不利于调动科研人员参与创新券的积极性，从武汉市高校的横向课题劳务费报销制度来看，劳务费大多并不是发放给项目负责人的，津贴虽然可以发放给项目负责人，但是占科研经费的比例往往不大，再加之创新券资金往往不多，导致高校科研人员积极性不高。鉴于此，需要改革创新劳动薪酬制度，可以将创新券金额的70%以上作为创新劳动的报酬，支付给科研创新服务人员，特别是项目负责人。

2.部分职称评定与服务企业挂钩

2014年湖北省已在省内高校推行职称分类评审，把教师分为教学为主、科研为主、教学科研并重、社会服务与推广四类。其中，对社会服务与推广型教师，突出考察其科研项目成果产生的经济社会效益。但是对于教育部和其他部属高校和“211”高校，其职称评定一直以来都是独立进行，这些高校在职称分类上，大多只是教学为主、科研为主、教学科研并重三种类型。

2015年湖北省人民政府发布的《省人民政府关于推动高校院所科技人员服务企业研发活动的意见》虽然强调了职称评定和企业服务挂钩，但是没有体现出对服务中小企业的支持，而创新券政策主要针对的是小微企业，这也导致了高校科研人员对创新券积极性不高。因此，需要改革目前的职称评定制度，将职称评定和创新券联系起来，比如，可以规定科研人员必须有一定项目为中小企业服务，并作为职称评定和申请课题的条件。

（五）完善创新券运行中的监管

利用创新券管理平台实现事前和事中监管。利用创新券管理平台实现事前和事中监管的建议，已经在前文中说明，此处不再赘述。

建立和完善信用评级制度。目前，国内大多数地区包括武汉市都规定了对通过恶意串通、弄虚作假等行为骗取财政资金行为的处罚措施，但是对于创新券使用中供需双方不遵守合同、不按规定程序办理、收券机构能力不足和服务质量差等问题的监管还不够[6]。建议对领券企业和收券机构实行信用评级，对优质服务的买方和卖方调高信用等级，优先支持。

对科研人员创办小微企业做相关规定。目前，高校科研人员创办小微企业并不和现行政策相违背，在某些高校反而成为一种风潮。如果某科研人员创办的小微企业作为领券企业向科研人员本人购买技术服务，则违反了市场公平，更容易产生骗取财政资金的行为，而且由于供需双方是同一主体，监管难度较大。

考虑上述问题，需要对科研人员创办的小微企业作为领券企业向本人购买技术服务的行为进行限制，可以规定科研人员或者其近亲属成立的小微企业可以领取创新券，但是不可用创新券购买科研人员本人提供的技术创新服务。

参考文献：

[1] 李纪珍，周江华，赫运涛，等.从创新资金的供给面政策到创新券的需求面政策：基于北京科技型中小企业的实证研究[J].技术经济，2018，37（6）：25-33.

[2] 刘桂兰，刘蕾，陈丹华.后补助新模式——广东科技创新券实践经验及对策研究[J].科技管理研究，2018，38（11）：31-35.

[3] 李祖平.创新券激发“双创”新动能的机制创新及对策——以浙江省创新券的推广应用为例[J].科技管理研究，2018，38（8）：41-45.

[4] 李佳，王宏起，李玥.我国地方创新券政策比较及运行模式研究[J].科学管理研究，2017，35（6）：97-101.

[5] 赵志娟，吴磊琦，石帅杰.国内外创新券政策对比研究及对浙江的启示[J].科技管理研究，2017，37（23）：47-51.

[6] 曹爱红.京津冀联合实施创新券制度研究[C]//中国软科学研究会.第十三届中国软科学学术年会论文集.2017：8.

[责任编辑：王妍]