杨玉玉（河南警察学院　法律系，河南　郑州　450000）

YANG Yuyu（Department of Law，Henan Police Academy，Zhengzhou 450000，China）



清代流民政策探析
——兼论对我国户籍制度改革的启示

杨玉玉
（河南警察学院法律系，河南郑州450000）

摘要：流民问题历来是衡量社会动荡与稳定、兴盛与衰亡的晴雨表，也是反映社会发展和文明进步的一个重要指标。作为中国封建王朝的集大成者，清代在管理和控制流民方面已经比较成熟与完备，拥有独立完整的调整体系。理性分析了清代流民现象及其影响，探讨了清代“化游入土”的有效策略和应对机制，对国家的长治久安无疑具有重要的现实指导意义。

关键词：流民；清代；户籍制度；改革

“流民”，也被称作流人[1]、流户[2]、流者[3]、流亡[4]、流离[5]、流冗[6]、流庸[7]等。关于流民的含义，《明史·食货志》解释为：“年饥或逃兵他徙者曰流民”[8]。《辞海》则认为流民是“因自然灾害而流亡在外，生活没有着落的人。”[9]二者含义相当。所谓流民，即指因各种天灾人祸而背井离乡的百姓（以农民为主）。黄远生曾撰文称“吾国数千年之政治，一游民之政治而已”。[10]流民现象和流民问题一直困扰着中国历代封建统治者。作为中国封建王朝的集大成者，清代在管理和控制流民方面已经比较成熟与完备，拥有独立完整的调整体系。通过对清代流民政策的深入研究，可以为正确解决现实难题提供一些可资借鉴的历史经验或启示。

1　清代流民问题产生的社会背景

有清一代，开创了中国历史的新局面，康乾盛世时的政治和经济发展到了封建专制社会的顶峰。但是清代的流民问题依然突出，流民的数量也十分庞大。百姓流离失所，土地闲置荒芜，正常的生产难以维持。流民积聚成祸使社会生产力遭到巨大的破坏，社会经济发展停滞乃至倒退，充分地暴露出清代日益尖锐的社会矛盾。概括起来，清代形成大规模流民浪潮的主要原因有以下几个。

第一，保障满族贵族利益的“圈地运动”逼迫大批农民失去土地而流亡。为了安抚满族贵族和笼络八旗将士，清初统治者疯狂地掠夺汉人土地。清代先后出现了三次大规模的圈地运动（见表1）。“圈田所到，田主登时逐出，室中所有皆成其所有，妻孥丑者携去，欲留者不敢携。”[11]被学术界列为“清初五大弊政”之一的圈地运动，加重了土地的兼并和集中，不仅肆意破坏了正常的农业生产，还激化了社会矛盾。由于得不到及时、妥善的安置和解决，“被圈之民，流离失所……相从为盗，以致陷罪者多”[12]。被剥夺土地的农民，一部分沦为地主的佃户，另一部分流离失所，被迫背井离乡，形成了巨大的流民浪潮。还有大量的农民群情激愤地加入了抗清的队伍。

表1　清初三次大规模的圈地运动

第二，自然灾害是造成流民问题层出不穷的重要诱因。据学者统计，“清代灾害之频数，总计1121次：其中，旱灾201；水灾192；地震169；雹灾13I；风灾97；蝗灾93；歉饥90；疫灾74；霜雪之灾74。”[16]与前朝比，清代自然灾害发生得极为频繁（见表2）。以单个家庭为生产和生活单位，自给自足的小农经济，生产力水平低，缺乏抗御自然灾害的能力。每逢旱灾、洪灾、瘟疫等灾难，饿殍遍野，民不聊生。

表2　历代发生自然灾害发生次数及其频率比较表[17]

第三，赋税沉重、劳役频繁、官吏贪赃猖獗也是造成流民问题日益严重的主要原因。赋税和劳役是国家政治和经济制度中的重要内容。繁役重赋是勒在农民脖子上的枷锁，当不堪忍受之际，逃亡只能是唯一的选择。影响清代国家机器正常运转的另一大顽疾是贪污腐败。上到高官权贵贪赃枉法、蚕食鲸吞，下到衙役书吏欺压百姓、中饱私囊，沆瀣一气、腐化堕落的官场使百姓怨声载道、苦不堪言。

第四，相对的人口过剩是造成农民流亡的另一个不可忽视的重要因素。中国传统社会中，人们有着浓厚的乡土观念。“安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”[18]百姓崇尚“兄弟析烟，亦不远徙，祖宗庐墓，永以为依”[19]，只有在迫不得已下才会背井离乡。清代政局稳定，人口飞速增长（见表3）。“户口虽增而土田并无所增。”[20]清道光三十年，人口从明洪武元年的6000万攀升到43000万人，人均耕地从14.5亩跌至1.8亩。[21]土地相对短缺引起土地价值剧增和土地兼并加快，数量庞大的农民丧失了赖以生存的土地，走上了流亡之路。[22]

表3　清中期人口超载情况表[23]

2　清政府针对流民问题的政策选择

“安土重迁”的百姓为了求生或反抗阶级压迫而被迫流散逃亡，他们或流落他乡沦为乞丐，或聚众自保，或揭竿而起，使国家的政治和经济遭到空前的破坏，成为社会动荡的主要根源，甚至有可能成为朝代更迭的主导力量。历代统治者不得不高度重视流民现象和流民问题，不断审视和反思统治之策、调整和改善治国之道，这在一定程度上推动了社会发展和历史进步。清代统治者在继承历代治理流民良策的基础上，根据本朝特色和实际情况予以完善，形成了一套结构完整、日趋成熟的应对机制。

第一，未雨绸缪，建立预防机制。古人云：“与其辑之于既流之后，不如抚之于未流之先”[24]。解决流民问题，加强防范具有更重要的意义，因此统治者首先从形成流民的根源入手。

①抑制土地兼并、减轻农民租赋。通过一些控制兼并土地的政策，使耕者有其田，让农民能够安居乐业。适度减轻赋税徭役，避免农民因被过度剥削压榨而游走他乡。此外，清统治者还通过奖励农耕、兴修水利、整饬吏治等方式减少流民现象的发生。

②将乡民外流数目与官员升迁考绩相挂钩，规定奖惩之法，抑制乡民外出。地方官员如果隐瞒不报，将受到严厉责罚。

③积极防灾备灾。为了控制灾民对社会的猛烈冲击，清政府重视防灾减灾、积极积谷备荒、完善仓储制度、大力鼓励垦荒，促进了社会的稳定和经济的增长。

④加强户籍管理。清代强化户籍登记，延续了明朝的保甲制度，通过联保连坐法使“奔亡者无所匿，迁徙者无所容”[25]，把农民牢牢地束缚在土地上。

⑤灌输孝道，提倡“父母在，不远游，游必有方。”[26]为了在思想上加强对民众的控制，统治者大力灌输儒家传统的伦理道德观念，积极推行重农抑商的政策，长期禁锢农民的意识和行为。

第二，安抚救助。在吸取古代救灾备荒经验与教训的基础上，清代的荒政已经发展得相当成熟和完备。清代在救灾备荒方面，既有内容详细的具体措施和严格、完整的程序规定，又有丰富宝贵的实践经验。为了让灾民尽早回原籍恢复生产，防止灾民形成流民潮威胁作乱，清代的安辑措施主要是资送和留养。即对于愿意回家的灾民，清政府派人护送回籍，并赠予一些费用；对于因为某些特殊情况暂时不能回家的灾民，予以收养，等情况消除或好转，再资送回家。

第三，吸引或强制还籍。资送和留养不是长久之计。为了尽快恢复社会生产秩序，清代通过减免赋税、免除徭役等方式驱使流民返回原籍。统治阶级也会招募身强体壮的流民当兵，以防止流民沦为匪贼。此外，还有一些流民，在严刑峻法下被强制遣返，因不满和反抗而被杀或遭流放。

第四，招徕垦荒。当资送和留养不能缓解问题时，清代统治者招徕流民垦荒。“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”[27]孟子认为，普通百姓有了家产，才能安定守本分；没有家产的人就会做事无所顾忌。为了让流民安家固本，政府鼓励各省官员积极招募流民开垦荒地，开垦超过一定数目的予以奖励。

第五，棚民政策。“江西、浙江、福建三省各山县内，向有民人搭棚居住，种麻种管，开炉煽铁，造纸做菇为业，谓之棚民。”[28]清代的棚民大都是一些不堪忍受生活穷苦的农民，挈妇将雏离开原籍，迫于生计居住在偏僻山区的茅棚里。他们利用山区资源，从事手工业或农业生产活动。清初，政府认为棚民脱离户籍管制，极易发展为盗匪，不利于社会稳定，所以严厉打击和竭力驱逐棚民。雍正年间，虽然依旧严格监管这些棚民的日常生活，但已开始灵活变通地处理棚民问题，准许其取得户籍和参加科考。

这些安置和应对流民问题的措施，在一定程度上缓解了社会矛盾，对恢复生产、维护社会稳定和发展起到了一定的积极作用。但清代中期以后，流民问题日益严重。虽然国家煞费苦心积极引导，但由于封建社会不可调和的阶级矛盾，流民问题始终不能彻底根除，以致发展成为社会的隐患。

3　清代流民政策对当前户籍制度改革的启示

改革开放以来，随着城市化建设步伐的加快，我国出现了大规模的人口流动。剧增的城镇流动人口为城市的快速发展做出了巨大的贡献，但也对政府管理和公共服务提出了严峻的挑战。传统的户籍制度改革势在必行，且蓄势待发。了解清代流民产生的成因以及清政府的应对之策，我们可以从中得到一些有益的启示。

第一，要始终高度重视“三农”问题。流民主要是脱离土地而流动的农民。没有切实重视和解决农民问题，是流民浪潮形成的主要原因。古人云：“王者以民为天，民以食为天”“农业稳，天下稳；农民安，天下安”。[29]中国的重大经济问题的突破都依赖于农业、农村、农民问题的解决。“三农”问题的核心在于增加农民收入、减轻农民负担、提高他们的生活水平及在市场经济条件下生存和发展的能力。当前，中央和地方政府积极、稳妥、有效地推动户籍制度改革，也是党和国家重视民生、重视“三农”问题的具体体现。

第二，注重缩小地区城乡差别，实现不同群体权益的平等保障。天灾人祸，是历代王朝流民大规模涌现的主要原因。当代发达的科技和完善的社会管理制度，提高了百姓的生存和发展能力，大幅度地减少了因自然灾害而外流的人口。但计划经济体制下的二元户籍制度造成了城乡之间、地区之间在政治、经济、文化发展水平上的巨大差异。人们为了追求更高的物质和精神享受，向现存社会利益分配格局挑战而导致流动人口大幅度攀升，隐含着巨大的社会风险和社会冲突。因此，改革户籍制度，关键是消除隐藏在户籍背后的权益落差，保障公民享受平等的社会待遇。

第三，重在疏通人口流动，而非禁锢人口流动。即使是集封建统治技术之大成的清代，统治者对待流民采取的更多的也是控制之术。为消除流民的生成，统治者不遗余力，甚至将流民的多寡作为考核官吏政绩、奖惩、升迁的重要依据，但却始终未能“断流”。这些控制措施取得了一定成效，确实有可取之处。但只堵不疏，终有一日会千里溃堤。当代的流动人口既是社会主义社会的建设者，也是社会改革发展成果的共享者。流动人口的管理和服务工作只有重在疏通，才能拓宽和谐发展之路。

民国新闻先驱黄远生曾撰文称“吾国数千年之政治，一游民之政治而已”。[10]流民问题历来是衡量社会动荡与稳定、兴盛与衰亡的晴雨表，也是反映社会发展和文明进步的一个重要方面。现代社会流动性进一步增强，因此理性分析流民现象及其影响，探讨“化游入土”的有效策略和应对机制，对于国家的长治久安无疑具有重要的现实指导意义。

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THE REFUGEE POLICY OF THE QING DYNASTY
——On the reform of the household registration system in China

YANG Yuyu
（Department of Law，Henan Police Academy，Zhengzhou 450000，China）

Abstract：The refugee problem has always been a barometer of social unrest and stability，prosperity and decline and it has also been an important indicator to reflect the social development and the progress of civilization.As a master of Chinese feudal dynasty，Qing Dynasty was relatively mature and complete in the management and control of the refugees with independent and complete adjustment system.The article conducts a rational analysis of the refugee phenomenon and its influence in the Qing Dynasty，discusses the effective strategies and coping mechanism of“forcing the homeless refugees to return to their original place of birth”in the Qing Dynasty，which is of important practical significance to the country’s prolonged political stability.

Key Words：refugee；Qing Dynasty；household registration system；reform

中图分类号：C924.25

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0140－04

收稿日期：2015－04－30

作者简介：杨玉玉（1987－），女，河南灵宝人，助教，硕士，研究方向：法学理论。