晋振华（河南工业大学　马克思主义学院，河南　郑州　450001）



河南省全面推进依法治省问题研究
——基于对郑州市问卷调查的分析

晋振华
（河南工业大学马克思主义学院，河南郑州450001）

摘要：按照由表及里、由理论到实践、由当下延伸到长远的原则共设计基本认识、理性认识、现实实践、长远影响和深度把握等5个类别10个问题形成“专家型受访者问卷（QRQ）”。课题组针对相关专业领域人士和大学相关专业的师生，在郑州市对300名受访者开展了调查。调查结果显示：大多数受访者对法治建设的定位缺少充分认知，大多受访者是出于功利目的而接受法治建设的，党政干部遵守宪法和法律是依法治省的前提和关键；认为经济发展的优先性和崇礼而轻法是河南依法治省最大的省情，也是河南省全面推进依法治省的主要瓶颈。提出河南全面推进依法治省必须依赖党政干部这一“关键的少数”，而竖起法治经济的旗帜，以法治指数监测法治政府建设，以法治政府建设考核党政干部，是河南省全面推进依法治省的可行之策。

关键词：依法治省；省情；礼治秩序；法治

中国自中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略后，10多年来，对法治的追求从未间断。2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）细化了法治中国的建设路线和实施方案。《决定》指出，要实现国家治理体系和治理能力现代化，就要推进各级政府事权的规范化、法律化。河南全面推进依法治省既是落实全面依法治国方略的体现，也是振兴河南、实现中原崛起的必然要求。2015年3月中共河南省委九届九次全体会议通过的《中共河南省委关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》提出，河南省受农耕文化影响较重，依法治省需长远谋划。为更好掌握河南省依法治省省情，课题组在郑州市以问卷的形式对河南省依法治省相关问题进行了实地调研。

1　问卷设计与构想

本次调查问卷设计的出发点有两个：第一，本次调查是“专家型受访者问卷（QRQ）调查”，不是通常意义上的“普通人口抽查（GPP）”。即只对具有法学专业知识或从事法律相关业务的人员进行调查，调查对象主要包括：律师、法官、检察官、公安干警、法学类学科教师、党政干部、在校法学类本科生及研究生和其他与法律相关的从业人员等。第二，调查问卷的发放地集中在河南省的省会郑州市，但不包括郑州市管辖的县和县级市。

设计专家型受访者问卷并且只在郑州市进行问卷调研的主要原因是：首先，郑州是河南省的教育文化中心，是众多省直机关驻地，掌握法学知识和从事法律业务的人员较多，便于集中调研。其次，河南地处内地，传统不良习俗遗留较多，这些不良习俗的顽固程度也远远强于沿海发达地区，因此普通民众对传统社会向法治社会转型的复杂性和艰难程度更可能缺少深层次的认知和了解。这样的调查能更好地反映河南省依法治省的基本省情。

即便如此，调查问卷的设计依然兼顾了受访者参差不齐的法理知识和法律涵养。因此，本调查问卷按照由表及里、由理论到实践、由当下延伸到长远的设计思路，共设计了5个类别10个问题，就是说调查问卷设计的10个具体问题依据其深浅程度可以归为以下5大类：基本认识类、理性认识类、现实实践类、长远影响类和深度把握类，具体问题见表1。

表1　调查问卷设计

2　数据统计与初步分析

此次调查累计发放问卷300份，回收298份，回收率99.3%；有效问卷287份，有效率96.3%。从被调查对象性别来看，男女比例大致相当；从年龄上来看，中青年占绝大多数，占98%；从受访者的教育背景来看，都具有本科及以上学历；从职业来看，受访者覆盖了调查问卷所罗列的所有种类，详见表2。

调查研究发现，虽然受访者对依法治省的认识不一，但反映出的问题却具有不少共同点，荦荦大者为以下几点。

2.1大多数受访者对法治建设的定位缺少充分认知

在回答您对依法治省的了解程度问题时（见图1），多数受访者选择“不了解但觉得好”，比例高达51%；选择“非常了解并寄予厚望”的受访者近三分之一，占29%；有8%的受访者对依法治省“非常了解但不抱希望”；还有12%的受访者对依法治省“不了解也不关注”。让调查人员颇为意外的是，虽然这次是对法律相关专业人员的专业问卷，而且不少街道和社区的宣传栏上张贴了大量包含“法治”二字的社会主义核心价值观、“依法治区”的标语，但大多数受访者表示对“依法治省”的说法鲜有耳闻。这说明法律思维的培养和法治观念的养成在河南省还得持久用力。

表2　调查样本描述分析

2.2大多受访者出于功利目的而接受法治建设

调查发现，多数受访者虽然认可法治文明的发展趋势，甚至还心怀期许，但他们更大程度上是功利性地接受依法治省而不是真正接纳作为价值取向的法治。如图1所示，41%的受访者认为依法治省的目的是顺应法治政府、法治社会和法治国家的时代趋势与文明潮流；32%的受访者认为全面推进依法治省的目的是改善党风政风，提高国家治理水平；16%的受访者认为全面推进依法治省的目的是解决地方发展中的社会冲突和利益纠葛；还有11%的受访者认为全面推进依法治省的目的是落实依法治国的大政方针。

如果结合问卷最后一题“您认为依法治省和依法治国的关系”问题的统计结果，对受访者在何种意义上接受法治会更加明确。图2显示，53%的受访者认为“依法治国是顶层设计，依法治省是具体落实”；31%的受访者认为依法治国和依法治省需要同步推进；10%的受访者认为依法治省和依法治国的关系是整体与局部的关系；6%的受访者认为依法治省先行，依法治国自然会水到渠成。

对比图2和图3，不难看出，基于法治发展的时代潮流，具有法学专业知识的受访者显然是识时务的，即便在时势所趋和中央大政方针面前显得被动和存在被潮流裹挟之嫌。当然，抛开法治的价值理性不谈，受访者无疑都认识到了法治的工具理性，即众多受访者认识到了法治在改善党风政风、提高政府治理水平、解决矛盾和化解社会冲突方面具有不可替代的作用。

图1　对全面推进依法治省的目的的认识

图2　对依法治省和依法治国的关系的认识

2.3党政干部遵守宪法和法律是依法治省的前提和关键

在回答您认为河南全面推进依法治省的关键为哪项问题时，65%的受访者选择应该让法律法规真实运转起来；19%的受访者认为党政干部是推进依法治省的“关键的少数”；10%的受访者认为关键是对广大群众的启蒙和教育；6%的受访者认为应建立、健全和完善法律法规。

众所周知，自党的十一届三中全会以来，党和国家就高度重视法治建设，如今，中国特色社会主义法治的法律法规体系已经基本建立。因此，四个选项中的“建立、健全和完善法律法规”纯粹是干扰项，选择该项的人最少，且只占6%，完全在意料之中。另外，本次调研是针对专业人士进行的问卷调查，所以受访者没有选择“广大群众的启蒙和教育”项也情有可原。毫无悬念的是，绝大多数的受访者选择了“让法律法规真实运转起来”选项。需要追问的是，法律法规为什么没有真实运转起来？答案亦在该题的次多选中项里，即党政干部是关键的少数。对这个问题，“在全面推进依法治省过程中，您认为必须优先考虑哪种因素”的选项也可以得到一些回应。

图3　对全面推进依法治省优先考虑因素的回答情况

如图3所示，57%的受访者认为在全面推进依法治省过程中，必须优先考虑宪法和法律至上，所占比例最大；23%的受访者认为必须优先考虑政治秩序，所占比例较多；16%的受访者认为必须优先考虑经济发展；认为必须优先考虑政府形象及官员声誉的受访者所占比例最少，仅4%。

选择“政治秩序”和“经济发展”不难理解，文革期间的法纪缺失，“非常时期”的贫穷和饥饿经历刚过去不久，总能勾起亲历者的回忆。而受选最多和最少两个选项，受选比例之间的巨大张力最能说明问题，结合65%的受访者选择应该让法律法规真实运转起来，我们不难推断出，《决定》中提到的领导干部“知法犯法、以言代法、以权压法和徇私枉法”深深损害了人民群众的利益，其影响已恶劣至极。[1]中国传统法律制度具有很强的伦理特征，为期待“包青天”的广大群众所尊重的“父母官”一旦割断“内圣外王”的儒家政道，坍塌的不仅是国家的法统，还有整个社会的公平和正义。这也从侧面说明，在全国开展群众路线和“三严三实”教育实践活动的积极意义。我们确实极需要为官者在依法治国中能以身作则，达到上行下效的良好愿景。

3　河南推进全面依法治省的困境与瓶颈

3.1短期经济条件的改善是受访者的优先选择

调研发现，多数受访者承认河南全面推进依法治省的不易和存在阻力的事实。对河南全面推进依法治省的困难，46%的受访者认为是“法律意识浅薄，传统文化习俗中的劣根性表现明显”；23%的受访者认为是“缺乏规则意识，富于嬗变和权谋”；17%的受访者选择了“急功近利，为了生存与发展而推后其他”；还有14%的受访者选择了“乡土社会，办事讲究亲疏远近”。

调研过程中，让调查人员感慨的是，出于工资、福利等经济因素并不宽裕的实际情况，一些作为调查对象的为官者私下坦言是在“为稻粱谋”，而理想信念只在公开场合或明面上才提及，他们对法治建设似乎是“身不能至，但心向往之”。

为官者如此，普通民众对经济利益的追求更加难免。在回答“如果能离开此地到另一区域（外省或外国）生活或工作的原因”问题中，56%的受访者选择“机遇更多”；19%的受访者认为是“政府清明、法治昌盛”；13%的受访者表示“从未想过离开，在这里活着，也会在这里死去”；8%的受访者认为其原因大概是“社会公正”；还有4%的受访者认为是“对不确定因素的恐惧”。

虽然随遇而安的人不少，惊慌失措的人也有，但在“机遇更多”和“政府清明、法治昌盛”选项面前，更多的人选择了前者。可见，在河南省，相比于沿海发达省份，生活或者是生存压力一直是悬在众多人面前的达摩克利斯之剑，让人们对社会进步和法治建设的关注并不强烈。

3.2崇礼而轻法是众多受访者的深层意识

随着城镇化的发展，基于血缘关系和地缘的乡村小共同体已逐渐瓦解，许多人成为城市里相互陌生的异乡人。即便如此，在中原大地上，中国人几千年传承下来的恋根和乡土情结依然浓烈。71%的受访者愿意留在本省生活或工作，是因为考虑到亲人、亲戚、同学或朋友等因素；16%的受访者选择“生于斯、长于斯”；因为“发展机会和前景”与“生活环境和饮食习惯”而留在本省生活或工作的受访者分别占6%和7%，相差甚微。

潜意识里，河南省大多数居民还是更愿意在一个相互熟络的小共同体里生活和工作。其中，亲人、亲戚、同学或朋友一直是人们相互依靠的力量。因此，受访者在回答“您认为自己解决复杂问题的一贯风格”问题时，做出的选择也就不言而喻：32%的受访者选择了借助私人关系；29%的受访者选择走正常程序；21%的受访者选择输送利益和好处；另外18%的受访者认为尽力而为即可。

以上数据说明，著名社会学家费孝通在其《乡土中国》中提出的差序格局在中原大地至今仍能解释很多问题。费孝通认为，差序格局下的乡土中国执行的是礼治秩序，即“中国的法律和道德，都因之得看所施的对象和自己的关系而加以程度上的伸缩”。[2]直至今日，虽然乡土社会随着城镇化已日渐瓦解，但搬到城里的一个个孤立的社会个体或家庭都急于建立和维护熟人圈，毕竟圈里圈外适用的规则并不完全相同。因此，当面临复杂问题要解决，人们被迫选择输送利益和好处时，即使没有熟人的人情往往也要披裹着人情的外衣，因为被求助人通常是求助者熟人的熟人。这意味着，中国传统意义上的“理性官僚制”在当下的城镇化过程中已经发生变异。

3.3城镇化中的“理性官僚制”

中外学界普遍承认，中国自公元前221年的秦朝就拥有韦伯（Max Weber）式的中央集权国家，到西汉中央集权制获得进一步的巩固，中国由此建立起任人唯才的中央官僚体系。因此，一般认为，中国主要的历史遗产就是优质的官僚体系。韦伯认为官僚制是一种可靠的、有效的和理性的社会组织工具。因为其拥有受规则调控的职业管理制度、井然有序的等级、规范化的书面文件和档案体系。然而，随着中国城镇化的发展，传统社会组织的礼治秩序趋于瓦解，而现代法治秩序尚未建立，韦伯笔下的理性官僚制已日益冰冷和失效，诸多地方的行政管理事务经常出现忽冷忽热两张皮问题。官僚体系中的工作人员对陌生人可以偏执地“公事公办”，对熟人则可以在明哲保身的前提下变通施为。

对以上论断，相应的调查数据可以佐证。在回答“您认为作为下级工作人员，要顺利完成上级交办繁重任务的关键是什么”问题时，31%受访者认为是“依靠尚方宝剑，披荆斩棘”；26%的受访者认为要“无畏无惧，万一出错再报请上级原谅”；19%的受访者认为事中遵照常规程序按部就班推进即可；16%的受访者认为要事前筹划并请示上级同意；只有8%的受访者认为要靠人民群众的理解和支持。

可见，在众多受访者心中，科层制中的官僚已习惯于目光仰视，他们的管理只是忠诚于为民做主的上司。韦伯所称赞的理性官僚制在我们现实生活中已沦为无意义的行政常规和文牍主义。

4　对策与建议

综合来看，就河南省而言，全面推进依法治省的主要问题是，在政府管理体系中，法治建设的导向机制不明确，法治建设的动力机制和压力机制明显不足。因此，我们有必要采取一些针对性的措施加以改进。

4.1为“法治经济”立杆竖旗

党的十一届三中全会以来，中央一贯强调，我国坚持发展社会主义市场经济的方向绝不动摇。社会主义市场经济就是法治经济，法治经济也就成为我国法治建设的导向机制。一方面，法治经济在本质上是信用经济，诚实守信是市场经济法律制度的基本原则。另一方面，市场经济要求平等，市场经济的价值规律对于任何主体都是平等的。不管是诚实守信还是对平等主体权利的维护，都必须要法治来保障，只有在法治中才能得以实现。因此，在促进经济发展和改善地方民生的同时，必须遵守法律的底线，饮鸩止渴式地挖法治大厦根基追求短期经济利益的行为是典型的目光短视，建设中国特色社会主义市场经济，必须高高竖起法治经济的旗帜。

4.2科学评估特定区域的法治建设状况

党的十八届四中全会指出，要坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。因为，法治建设关涉政府、社会、公民、观念、制度等多个层面，要实现法治的“日用而不察”，显然需要建立起必要的促进建设的动力机制。自2000年以来，我国学术界一直探讨用法治指数来处理法治和经济增长之间的关系，并逐渐建立了相对成熟的地方法治指标体系，采用具有可操作性的法治指数（Rule of Law Index）来衡量与推动法治建设也取得了一些成效。实际上，党的十八届三中全会也提出了要完善我们法治建设的指数体系，特别提出要把法治建设的任务纳入党委政府的指标及政绩考核标准体系中。2015年底，中共中央和国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》不仅提出了近期法治建设的主要任务和具体措施，还提出了法治建设的衡量标准、组织保障和落实机制等。[3]

4.3以法治政府建设作为官员的问责机制和晋升考核的主要指标

习近平在《谈治国理政》里讲到：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察干部的重要条件。”[4]只有领导干部想问题、作决策、办事情习惯于运用法治思维和法治方式，才能带动整个社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。政策制定后，领导干部是关键。以法治政府建设作为官员的问责机制和晋升考核的主要指标，是解决现实生活中少数官员不作为、滥作为、越权行为的重要措施和保证，也是建立法治政府和建设官员问责机制的当务之急。

参考文献：

[1]本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[2]费孝通.乡土中国[M].北京：北京出版社，2011.

[3]中共中央、国务院.法治政府建设实施纲要（2015－2020年）[EB/ OL].（2016－01－05）[2016－02－04]http://news.xinhuanet.com/ ziliao/2016－01/05/ c＿128596344.htm.

[4]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

RESEARCH ON COMPREHENSIVELY PROMOTING THE RUNNING OF HENAN PROVINCE IN ACCORDANCE WITH THE LAW
——Based on the investigation and analysis of 300 questionnaires in Zhengzhou

JIN Zhenhua
（School of Marxism，Henan University of Technology，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：The research designs‘Expert questionnaire（QRQ）＇which contains five categories and ten questions such as the basic understanding，the rational understanding，the reality practice，the long-term influence and the depth assurance and so on according to the principles of from the outside to the inside，from theory to practice and from the moment to the long-term.The research group conducts an investigation into 300 respondents who are in the relevant professional fields and related disciplines in universities in Zhengzhou.The result shows that the majority of the respondents do not have adequate awareness of the orientation of the rule of law construction and most respondents accept the rule of law construction for utilitarian purposes.The Party and government cadres should abide by the constitution and the law，which is the premise and key to the rule of law.That people in Henan Province give priority to the development of economy and advocate etiquette while despising the law is the actual condition there and is also the main bottleneck for Henan Province to promote the governing of the province by law.The article advances that Henan Province must rely on the Party and government cadres to comprehensively promote the rule of law in that they are the key minority，put up the banner of the rule of law economy，use the rule of law index to monitor the construction of government by law and use the rule of law to assess cadres.These are feasible countermeasures for Henan Province to comprehensively promote the rule of law in accordance with the law.

Key Words：administering the province by law；the actual condition of the province；the rule of law and order；rule of law

中图分类号：D668

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2016）01－0029－06

收稿日期：2016－02－07

基金项目：2015年河南省政府决策研究招标课题（2015B016）；2015年河南省哲学社会科学规划项目（2015G007）

作者简介：晋振华（1976－），男，河南信阳人，博士，讲师，研究领域为公法和政治理论