宋佳宁

（天津工业大学人文与法学院，天津 300387）

·案例辑要·

“冲之鸟礁”案中的岛礁属性评析

宋佳宁

（天津工业大学人文与法学院，天津 300387）

《联合国海洋法公约》第121条“岛屿制度”中明确提出“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”的观点，此观点已获得国际社会的广泛接受。2008年，日本政府向联合国大陆架界限委员会提交包括“冲之鸟礁”在内的四个外大陆架划界案，其“指礁为岛”的申请理由严重违背《公约》第121条，立即受到中韩等国的严正抗议。2016年初，日本又多次在该海域扣留中国台湾地区渔船，冲之鸟礁问题再次引发各界关注。以《国际海洋法公约》为视角，明确冲之鸟礁是岛非礁的本质属性，据此得出日本关于该岩礁可拥有专属经济区和大陆架的主张是非法的，也是损害和平、安全以及业已形成的海洋秩序的结论。

冲之鸟；岛礁；国际海洋法公约；大陆架；专属经济区

【案例要旨】

在涉及远海岛、礁的专属经济区或外大陆架划界案中，多数国家以岛屿为基点主张200海里外大陆架，但也有少数国家以岩礁为基点提出外大陆架申请[1]，冲之鸟礁划界案即为后者。关于沿海国是否有权为岩礁主张200海里以外大陆架，《联合国海洋法公约》[2]（以下简称“《公约》”）第121条“岛屿制度”中已有明确规定。其中，第3款阐明了“岛屿”与“岩礁”的属性及其所属的海洋法权利。第1款提出“岛屿是四面环海并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”对于“岛屿”，沿海国有权主张其拥有与其他陆地领土一样的主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架的权利；对于那些“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁”的海洋法权益，《公约》则强调其主权国家不应拥有像岛屿一样主张相关海洋法区域的权利。因此，沿海国没有权利以“岩礁”为基础主张专属经济区或外大陆架这一观点已经在《公约》第121条中得以明确规定。“冲之鸟”案的核心也在此，亦即“冲之鸟”是岛屿还是岩礁。

日方主张“冲之鸟”是岛，因此应有权主张专属经济区及外大陆架；以中方为代表的国家则认为，“冲之鸟”是岩礁，一国无权基于岩礁主张上述海洋权益。

【案情简介】

（一）冲之鸟礁

冲之鸟礁位于菲律宾九州-帛琉海脊上。日本政府一直将该礁认定为“日本国最南端的岛”。冲之鸟礁的主体是由珊瑚礁包围而成的泻湖，共有3块高潮时能露出水面的礁石组成[3]。其中两块较小的礁石，只有一个单人床大小且在高潮时露出水面将近2.9英寸；较大的礁石约相当于一个小型卧室，高潮时能够露出水面6.3英寸。从地理位置来看，冲之鸟礁礁盘距离日本首都东京将近1700多公里[4]。

1922年，日本政府对“冲之鸟”进行首次调查和测量，并以“道格拉斯礁”之名标注于日本海图上。1931年，日本政府发布政令，正式将“道格拉斯礁”改名为“冲之鸟”，编入东京府小笠原支厅。1932年，日本内阁统计局发行的《日本帝国统计年鉴》（第51回）中把本州的最南端从南鸟岛改为“冲之鸟”。1937年，开始修建气象观测所和灯塔设施。二战结束之后，《旧金山和约》中明确将“冲之鸟”化为美国的管辖范围。1968年，美国正式将包括冲之鸟在内的小笠原群岛归还给日本[5]，自此，该礁完全处于日本东京都政府的管辖之下。由于时间久远外加长期受到海浪的侵蚀，到1987年冲之鸟礁只剩3块在高潮时露出水面的礁石。为防止礁体彻底淹没，日本政府开始耗巨资在礁盘上修建提防设施，建成3个直径约50米的圆形钢筋混凝土人工构造平台。此后，还以保护岛礁生态为目的，先后修建了科学研究平台、珊瑚造礁培育基地等[5]。

（二）案情进展

2008年11月12日，日本政府依照《联合国海洋法公约》第76条第8款的规定向联合国大陆架界限委员会（以下简称“委员会”）提交了包含以冲之鸟礁为基点申请九州帕劳海域南部海域（简称KPR）等七个海域的专属经济区及200海里以外大陆架的申请。其主张的海底大陆架的面积约为74万平方公里[6]，这一面积相当于日本陆地面积的两倍；同时，主张的专属经济区面积也达40万平方公里。日本政府在《日本提交联合国大陆架界限委员会执行纲要》中指出，依照《公约》第121条第1款规定，“冲之鸟岛”属于《公约》中所规定的岛屿，即一片“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。因此，日本国政府完全有权利以该“岛”为基点提出200海里专属经济区及外大陆架的申请主张。2009年，大陆架界限委员会开始在小委员会中审理日本大陆架申请，学界一般将此案称为“日本冲之鸟礁大陆架划界案”。

2009年和2011年，中国、韩国等国就日本“冲之鸟岛”大陆架划界案分别向联合国秘书处发出照会，表达对日本“指礁为岛”行为的严正抗议。中国常驻联合国代表团在向联合国秘书处提交的意见中提到，以冲之鸟礁的自然状态来看，该礁石是完全不能维持人类居住或其本身经济生活的，因此，根据《公约》第121条第3款的规定，日本国政府不具备以冲之鸟礁为基点申请专属经济区和200海里以外大陆架的权利。

【法院判决】

（一）裁定结果

2012年4月，联合国大陆架界限委员会对日本外务省发出通知，对日本主张的31万平方公里专属经济区及外大陆架申请作出批准，日本获得了相当于其陆地国土面积82%的专属经济区和外大陆架海域；但推迟做出对日本主张的冲之鸟礁海域约25万平方公里外大陆架及专属经济区的申请决定；除上述两点主张委员会明确表达意见之外，日本的其余申请主张皆予以驳回。

对于冲之鸟礁问题，委员会专门提出，基于设立该委员会的目的并非为解决“法律问题”，因此委员会不会就“冲之鸟礁划界案”中所涉及的对于《公约》第121条第3款的法律解释问题发表意见。委员会已经指示小组委员会开始着手审议日本提出的整个划界案，但并不会对该划界案中中韩提出的上述异议区域“采取行动”。

（二）发展演变

2012年4月28日，日本外务省官员就日本提交的四个大陆架划界申请案获得委员会建议一事发表谈话，指出日本提交所有4个大陆架延伸区域均获得联合国的批准；并着重强调中方提出的异议问题（即冲之鸟是礁还是岛问题）已经获得联合国做出的有利于日方的答复，即冲之鸟是“岛屿”而非“礁石”。对于日方上述明显歪曲事实的观点，中国国家海洋局网站5月3日刊文做出严正声明并抗议，提到日本外务省及部分新闻机构对于“冲之鸟礁大陆架划界案”的报道是严重失实的。所谓“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被认可为基点”的说法纯属谎言[7]。

2014年9月，日本内阁再次批准扩展大陆架行政命令，试图为冲之鸟礁“翻案”。该行政命令的根本目的是为日本单方面主张“冲之鸟岛”水域矿产资源的开发与利用做立法准备，所涉及范围不仅包括委员会2012年已经通过的外大陆架界限申请的部分海域，还包括2012年申请中未涉及的小笠原群岛东部和冲之鸟礁北部区块[8]。除此之外，日本政府严格控制其他国家或地区渔民在其单方面宣布享有专属经济区及外大陆架的冲之鸟礁海域捕鱼或远海作业。最近几年，就经常发生我国渔民或中国台湾地区渔民在相关海域被日本海上保安厅扣押、逮捕事件。2016年4月25日，中国台湾渔船“东圣吉16号”在冲之鸟礁附近公海海域捕鱼时遭到日本公务船拦截，人、船被扣押，并被要求提交176万新台币保证金才可获得释放。

【法律解析】

（一）法律问题

在本案中，几个主要利益关系方均将争议点聚焦在“冲之鸟”的属性上，即“冲之鸟”是岛屿还是岩礁这一问题上。所涉及国际条约为《联合国海洋法公约》，具体条款为《公约》第八部分“岛屿制度”第121条。

依上述条款规定，如“冲之鸟”被认定为“岛屿”（即日方观点），则拥有该“岛屿”主权的沿海国即有权主张领海、毗连区、专属经济区和外大陆架等海洋权益；如“冲之鸟”被认定为“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”（中方、韩方等观点），则依照第121条第3款之规定，该礁石“不应有专属经济区或大陆架”，日本政府也就无权就该区域为基点申请上述海洋权益，这将导致日本丧失极大的海洋资源。具体而言，如若“冲之鸟”被认定为“岩礁”，则日本领海的最南端将退回至南硫黄岛，这将使其失去1,550平方公里领海水域、海底和上空的主权。同时，其专属经济区也退回到冲大东岛，这也将使日本失去430,000平方公里的专属经济区和相关大陆架[9]。因此，鉴于“冲之鸟”属性的重要性，包括中国、日本、韩国在内的利害关系方均在其公开文件、学术探讨中就“冲之鸟”是“礁或岛”问题提出了自己的意见及看法。

（二）岩礁与岛屿的关系

《联合国海洋法公约》及其附件是处理国际海洋区域划界纠纷的基本国际法框架条约，也是国际海洋法的法理基础和前提，其中第121条被认为是关于岛屿制度的新规则。该条第1款与第3款的核心是区别了“岛屿”和“岩礁”[10]，但由于第3款并未明确“岩礁”的基本概念，不仅导致联合国大陆架界限委员会审理申请大陆架划界案时“有心无力”，也在一定程度上为日本肆意扩充其专属经济区和外大陆架提供了“可乘之机”。

关于岩礁和岛屿的关系，从第121条标题为“岛屿制度”即可知晓一二。无论第1款“岛屿”还是第3款“岩礁”均被列于“岛屿制度”之下，因此，该条款之下规定的所有海洋地形均应属于“岛屿制度”的范畴。具体而言，岛屿和岩礁的联系非常紧密，均属于“岛屿”范畴内，均可主张专属经济区和大陆架。但核心区别在于第3款，即那些“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁”。进一步讲，如果一块岩礁从其自然地理形态来看，是能够很好地维持人类居住，或者即使不能维持人类居住，但能够维持其自身的经济生活的话，拥有此类岩礁的沿海国即有权利以该区块为基点主张专属经济区和大陆架。而对于那些不具备上述特点的特殊的“岩礁”来说，其主权国家则无权享有主张专属经济区或大陆架的权利。综上，岩礁应该属于一种特殊的岛屿，其具有一般岛屿的一般属性，也因其大小、形态的特殊而不享有一般岛屿的全部权利。

对于岩礁属于岛屿这一观点，早在第三次联合国海洋法会议上就已形成共识。第三次联合国海洋法会议中对是否应当根据其大小、有无居民或能否维持经济生活将岛屿进行分类进行了激烈讨论[12]。部分与会国代表（如罗马尼亚）认为，应当根据岛屿面积的大小、是否有人类活动、是否有经济生活等因素将岛屿划分为小岛、类似小岛的岛屿和自然高地或海底高地。部分代表（如希腊）参照1958年《领海与毗连区公约》第10条第1款认为，不管岛屿大小，也不须考虑其是否“具有人类居住”等社会因素，只要该区块符合“四面环水露出高潮水面的自然形成的陆地”的标准即可构成岛屿。从最终形成的《公约》文本可以看出，公约制定委员会在此问题上基本采取了妥协态度，即第1款岛屿的定义采用希腊的提案；而第2款与第3款则对于岛屿进行了进一步分类，将其分为“岛屿”与“岩礁”，明显采纳罗马尼亚一派观点[11]。除此之外，一些国际法权威著作也曾多次认可“岩礁是岛屿”这一分类。总体而言，《公约》第121条从其产生之日起即是基于会员国对于岛屿分类的讨论开始并最终达成共识而形成的，因此，岩礁属于岛屿这一属性应该并无争议。

（三）岩礁的构成要件

尽管岩礁属于岛屿这一分类已经明确，但《公约》第121条第3款并未表明岩礁的明确定义，这也导致不同利益国在主张其专属经济区或外大陆架时提出的“岩礁判断标准”大相径庭。从各方争议点来看，对于《公约》第121条第3款中提到的岩礁的判断标准，主要集中在岩礁的面积和如何理解“人类居住”和“经济生活”这两个方面。

1.岩礁的面积

《公约》中并未明确表明岩礁的面积，这就为日本以冲之鸟礁为基点申请专属经济区和外大陆架提供了法律上的“空子”。一直以来，日本政府采用科技手段，通过“变礁为岛”行动扩大冲之鸟的礁盘范围，在冲之鸟礁附近海域配置珊瑚岛礁，试图通过“添附”方式[12]将冲之鸟礁“变”为《公约》第121条第1款中所认定的“岛屿”。

严格来说，根据礁石面积的大小确定其是“礁”或“岛”并非完全缺乏国际法依据。早在第三次联合国海洋法会议上，就有国家提出“小岛的面积是小于1平方公里的陆地”。尽管国际法学界并未明确认定岩礁的面积，但有学者指出，任何一个心智健全的正常人都会认可下面这个判断：即岩礁的面积小于岛屿或‘更小的岛屿’的面积[13]。除此之外，不少研究机构和学者也曾经就岩礁面积问题提出过自己的意见。综合看来，尽管国际社会并未就岩礁的面积做出具体数字的表态，但绝大部分观点认为岩礁的面积应小于“小岛”，且应当不具备维持人类居住或其自身经济生活的社会功能。

2.“人类居住”和“经济生活”的含义

鉴于《公约》第121条第3款中已明确提出不具备维持人类居住或自身经济生活的岩礁不应主张专属经济区或大陆架这一观点，因此，如何准确界定“维持人类居住”和“维持其自身经济生活”这两个限定条件成为日本与中国、韩国等国争论的关键点。

从文意上理解，《公约》英文正文在处理“维持人类居住”与“其本身的经济生活”的关系时，使用的是“或”字，而非“和”字。因此，两条件之间的关系应为“非此即彼”的关系而非“并列关系”。即只要单独具备“不维持人类居住”和“不能维持其自身经济生活”这两个条件中的任何一项，都应被列为无权主张专属经济区或大陆架的岩礁。反之，只要上述两个条件全部不符合，即该岩礁既“能维持人类居住”也能“维持其自身经济生活”，其主权国即可主张相关海域的海洋权益。尽管从字面上看似很容易理解，但在实践中，如何准确认识“人类居住”和“经济生活”这两个条件则相当困难，学术界也有不同的声音。

一种观点认为，应对这两个条件做“严格解释”，他们指出，从《公约》第121条第3款条款本身来看，制定该条款的本意应为否定通过面积非常小的岛礁主张与之不相称的大面积海域管辖权的可能性，原因在于此类主张不仅不符合国际海洋法中的基石“公海自由原则”，也侵害了其他国家合法、合理利用海洋资源的权益[14]。第一，“人类居住”这一标准要求证明岩礁上有长期居住的人类，且仍能在很长一段时间内维持其上人类的生存；第二，“经济生活”这一标准要求能够维持岩礁经济生活的资源主要产自岩礁本身，不能来自于其领土国或其他渠道；第三，对于岩礁资源的开发，必须符合经济原则[15]。另一种观点则主张“从宽解释”上述两个条件。这些学者认为，《公约》中提到的“人类居住”，并未明确要求岩礁上有“永久人类居住”，因此只要岩礁的自然条件或社会条件能够在维持人类最基本生存活动即可。对于第二个条件，即“维持自身经济生活”，他们认为，并不需要完全利用岩礁本身的自然资源来维持岩礁上人类的经济生活，如果能够通过一定程度的经济开发从外部购入岩礁内部需要的生活资源、能源等，并利用此类资源维持岩礁上的经济发展，也是符合《公约》基本意图的[16]。“从宽解释”说法向来得到日本学者的推崇，也已成为日本主张“冲之鸟岛”专属经济区和大陆架的理论基础。

3.分析讨论

由于《公约》第121条文本本身用语较为含糊，留给海洋法学者和相关国家很大的解释空间。特别是第121条第3款中关于岩礁属性的认定标准，对申请国来说更是至关重要。如果被认定为岛屿，该国将有权利拥有包括周边领海、毗连区、专属经济区甚至大陆架的大片海域，与之而来的丰富海洋资源无疑蕴含着巨大的经济财富。因此，此类国家一般倾向于将第3款做宽泛解释，即只要该岛礁上有过人类居住或能够通过外来帮助维持一定程度的经济生活，即可被认定为是岛屿。但此类过于宽泛的解释，很可能违背《公约》制定的初衷，即限制沿海国管辖的海洋空间的不公平扩张，导致某些本应属于公海的资源被划归部分经济实力强大或“变礁为岛”技术高超的国家手中，长此以往，将会严重损害国际海洋秩序。因此，本文认为，对于岩礁构成要件的认定，应当以国际海洋法基本原则为基础，充分考虑到《公约》设立的初衷及目的，结合权利申索国和利害当事国各方利益，最大限度地限制沿海国不公平拓展海洋权益的野心，最终实现利益各方生存发展权利的均衡发展。

（四）结语

综上，就冲之鸟礁的法律地位问题，本文适用中国、韩国等方观点。首先，应明确“冲之鸟”属于岛屿的范畴，且属于岛屿中的“岩礁”一类。其次，就日本以“冲之鸟”为基点主张专属经济区和外大陆架的主张，应按照《公约》第121条第3款规定来进行分析。对于不能维持人类居住或经济生活的岩礁，没有主张专属经济区或大陆架的权利；对于既能够维持人类居住且能够维持自身经济生活的岩礁，则可主张相关海洋权益。

从冲之鸟礁本身的自然情况来看，该礁石本身并没有淡水、土壤，只有几块面积不足10平方米的高潮时才会出现在水面的礁岩，根本无法满足第3款中关于“维持人类生活”的条件。退一步讲，即使日本政府通过实际行动“变礁为岛”变成现实，冲之鸟已经被改造为能够适应人类居住的“岛”，此种“人工造岛”的“人工”属性既不符合《公约》第121条第1款关于“岛屿”的界定，即“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”，也不符合1958年《日内瓦领海和毗连区公约》和《联合国海洋法公约》中关于“岛屿”的相关规定。上述条款明确阐明，“人工建造”的主观目的应为保护岛礁生态环境，而非通过所谓“人工造岛”寻求更多地非法海洋权益。对于日本政府提出的已经在“冲之鸟”建设气象观测站、珊瑚养殖基地等活动，也很难符合“维持自身经济活动”的条件要求。

因此，无论从冲之鸟礁的基本海洋特征，还是从《联合国海洋法公约》和国际海洋法基本原则思考，均可驳斥日本将冲之鸟“变礁为岛”的非法主张，而中国和韩国等提出的冲之鸟礁“是礁非岛”的观点既符合国际海洋法，也符合利益相关方共同开发利用公海资源的基本原则。

[1]卢芳华.岛礁之辩与外大陆架划界：问题与策略[J].中国海商法研究,2014，（4）:74.

[2]UN General Assembly,Convention on the Law of the Sea,10 December 1982,available at:http://www.un. org/zh/law/sea/los/index.shtm l[accessed 17May 2016.

[3]丘君,柳华文.冲之鸟礁是否应有大陆架—200海里以外大陆架划界案中无居民岛礁的对比研究[J].中国海洋法学评论,2009，（2）:24.

[4]Norimitsu Onishi,Japan and China Dispute a Pacific Islet,N.Y.TIMES,July 10,2005,at4.

[5]张骁天.日本低潮线和离岛保全的相关法律制度研究[J].国际法研究,2015，（4）:91-92.

[6]金永明.岛屿与岩礁的法律要件论析——以冲之鸟问题为研究视角[J].政治与法律,2012，（12）:99.

[7]薛桂芳.岩礁应拥有多大的海域——以冲之鸟礁为例[J].中国海洋法学评论,2011，（1）:44.

[8]新华网.日“冲之鸟礁变岛获认可”失实[EB/OL].http: //new s.xinhuanet.com/world/2012-05/05/c_1118922 08.htm,2016-05-18.

[9]凤凰资讯.日舰集结冲之鸟礁驱赶台渔船台湾出动宜兰舰驰援[EB/OL].http://new s.ifeng.com/a/20160 505/48692065_0.shtm l,2016-05-18.

[10]搜狐新闻.台“国发会”民调:冲之鸟礁护渔近八成民众支持[EB/OL].http://news.sohu.com/20160517/n4 49924941.shtm l,2016-05-18.

[11]袁古洁.国际海洋划界的理论与实践[M].北京:法律出版社,2001.26.

[12]吴卡.“冲之鸟”岛礁属性辨析[J].浙江师范大学学报（社会科学版）,2008，（1）:103.

[13]宋岩.《联合国海洋法公约》第121条第3款的解释问题——以“冲鸟礁”为例[J].研究生法学,2012，（1）: 86.

[14]马英九.从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题[M].台北：台北中正书局，1986.130-131.

[15][16]Jon M.Van Dyke.Legal Status of Islands w ith Reference to Article 121（3）of the UN Convention on the Law of the Sea[EB/OL].http://www.hawaii.edu/law/faculty//publications/KoreanPaper-Islands12 999.htm.2016-05-18.

Attribute Analysis on the Okinotorishima Rocks Dispute

SONG Jia-ning
(School of Humanities and Laws,Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China)

According to Article 121(3)of the UN.Convention on the Law of the Sea,rockswhich cannotsustain human habitation or economic life of their own should have no exclusive economic zone or continental shelf.This view has been widely accepted by the international community.In 2008 the Japanese government submitted four outer continental shelf delimitation cases including the Okinotorishima to the United Nations Commission on Continental Shelf.The"reef island"grounds seriously violate Article 121 of the Convention, which immediately hasbeen protested by China,South Korea and other countries.In the early of2016,Japan has repeatedly detained fishing boats of Taiwan of China in that area,so the problem of the Okinotorishima Rocks raised public concern again.The aim of this paper is to define the nature ofOkinotorishima Rocks from the perspective of the UNConvention on the Law of the Sea.The conclusion is that,notonly the Japanese government'sattempt to turn Okinotorishima Rocks into island is illegal,butalso itcould harm thewhole international community in building up aharmonious internationalmaritime order.

D993.5

：A

：1674-828X（2016）04-0094-05

（责任编辑：张 颖）

2016-06-25

宋佳宁，女，天津工业大学人文与法学院讲师，主要从事国际法学研究。

Abstract:okinotorishima rocks;islandsand rocks;u.n.convention on the law of the sea;continentalshelf; exclusive economic zone