江国华，关 殷

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.华南师范大学 法学院，广东 广州 510631)

一、陆红霞信息公开案引发的思考

2015年底刊登于《最高人民法院公报》的陆红霞信息公开案①，是我国司法界在缺乏行政滥诉相关法律规制的情况下对治理行政滥诉的一次大胆尝试，其处理结果对同类型滥诉案件治理以及相关规范的出台具有一定的指引意义。关于陆红霞一案的具体案情并不复杂：2013年11月26日，陆红霞向南通市发改委提出信息公开申请，要求公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日，发改委作出《政府信息公开申请答复书》，其中包括了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。但陆红霞认为发改委公开的内容( “长平路西延工程” )与其申请公开的内容(“长平路西延绿化工程” )不符，以信息公开缺乏准确性和针对性为由，提起行政诉讼。与此同时，为了表达对当地政府拆迁补偿政策的不满情绪，陆红霞及其家人三人在2013年至2015年1月期间以“生活需要”为由，先后94次向南通市政府、南通市发改委等七个部门提起政府信息公开申请，所要求公开的政府信息内容繁多、各不相同且涉及面广，试图干扰行政机关的日常工作以攫取更多的经济利益；在收到答复后，又向江苏省政府、江苏省公安厅等复议机关提起至少39次行政复议；经复议程序后，其仍不服，再以政府信息公开答复形式违法和程序违法等理由提起36次政府信息公开之诉。对此，南通市港闸区人民法院以滥用诉权为由，作出了驳回起诉的裁定。法院在裁判中认定，原告提出的众多政府信息公开申请具有内容重复或类似、种类繁杂且目的不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的特点，对比行政机关在其义务范围内所做的反复释明和引导行为，认定原告的行为构成对获取政府信息公开的行政诉权的滥用。

对于法院裁判的评价，学界态度褒贬不一：支持者认为该案裁判具有较好的司法能动性，既体现了存在滥诉之可能和限制之必要，又表明滥诉问题的解决是审判权的应有职能；②反对者则提出法院在事实认定与法律适用中都留有存疑之处，亦有滥用审判权之嫌；③亦有学者从行政诉权的构成要件角度，肯定了法院基于滥用诉权的理由所作出的裁判的正确性。④无论何种评判，都无可否认，该案作为公报案例， 其所涉及的焦点议题主要集中在两个方面：一是法院采取何种方式认定当事人滥用行政诉权；二是法院认定当事人存在诉权之滥用后，采取何种措施予以规制。其中，前者涉及行政滥诉的构成要件，后者涉及行政滥诉的规约机制。

二、行政滥诉的构成要件

权利的使用是有边界的，过度使用即构成权利的滥用。《日本国宪法》第12条明确规定了权利的不得滥用：“本宪法所保障的国民的自由与权利，国民必须通过不断的努力加以保持。并且，国民不得滥用此项自由与权利，而且为了经常增进公共福利对此有利用的责任。”在《中华人民共和国宪法》中，虽无出现明确的“不得滥用”的字眼，但第51条中也规定了：“中华人民共和国公民在行使自由的权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，以国家、社会、集体的利益为边界划定了权利使用的限度。

行政滥诉，本质上是行政诉权的滥用。这里存在的问题是对于“滥用”的判定是缺失统一标准的，就此学理上的讨论并不少见。宫泽俊义在解释《日本国宪法》时认为，此处所规定的“滥用”，是指把这些自由和权利在宪法保障以外的目的上加以使用；⑤杨德文认为“滥用诉权”是指当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下，以合法形式进行恶意诉讼，以期通过诉讼而给对方当事人造成某种损害后果的行为；⑥张海波认为的行政诉权滥用，则是指当事人基于主观恶意，滥用其请求人民法院行使审判权的诉讼权利，客观上造成司法资源的浪费，并对法院和行政机关的正常工作造成极大干扰的行为。⑦

而在陆红霞一案中，法院判决书的较大篇幅都聚焦于阐释当事人申请信息公开内容的主要特征，并未就这些特征与行政诉权“滥用的判定”进行关联式说理，由此引发学者们对其“论证逻辑不严密”的质疑以及对行政滥诉判定要件的讨论。考究学界观点和案例判决书的论证，判定构成行政滥诉的构成要件主要有三：(1)行为人是具有诉权而不享有诉的利益的主体；(2)行为人主观上具有恶意；(3)行为人的累诉行为造成了客观上的损害。本文将基于这三个标准展开论述。

(一)主体要件

行政滥诉的主体是享有行政诉权的公民、法人或其他社会组织，是提起行政诉讼的原告，享有诉权但不具有诉的利益。

其一，在逻辑关系上，诉权之享有是行使诉权的前提条件，没有诉权则不存在“滥诉”的可能，否则会导致逻辑混乱。但有的学者提出，对于“滥诉”的界定也应考虑无诉权而行使诉权的行为，因为诉权的行使和有无诉权的确认二者并非同时进行，而是存在时间差。⑧然而，在行政诉讼中，由于采取形式审查方式判断有无诉权，故确认诉权的有无并不存在滞后性问题，⑨享有诉权仍然应当是构成行政滥诉的前提。在确认有无诉权的问题上，存在“两要件说”⑩和“三要件说”之区别，这更多是存在于民事诉讼法学界中。而行政诉讼中，由于行政诉讼的受案范围已由《行政诉讼法》明确规定，纠纷之可诉性实质上属于行政诉权的一种外围边界，而非构成之条件。因此，诉权应是指当事人提起诉讼的请求权基础，但该请求权是否具有必要的可救济性是不确定的。

其二，就其适格性而言，根据《行政诉讼法》第3条和《政府信息公开条例》第27条的规定，公民、法人和其他组织均为适格的主体。在陆红霞案中，当事人陆红霞作为行政行为的直接相对人，其主体的适格性并无争议。而争议之处在于，陆红霞之父陆富国和其伯母张兰的信息公开申请行为是否也是陆红霞的主体行为，即法院对“同一主体的多次行为”的认定是否合理。事实上，陆红霞与其父亲、伯母三人系独立的个体，享有平等、独立的信息公开申请权和行政诉讼权利，故法院将其三者的行为打包认定为同一主体的多次行为实质上是对主体范围的扩大认定。在缺乏合理依据的情况下，主体范围的放缩界限不明确，这种泛化主体的方式可能导致案件事实的认定呈现不受控制的状态，甚至可能出现从把近亲属行为扩大纳入演变为将同村村民行为也扩大纳入为主体行为的情形。然而司法不是不能有弹性适用的空间，而是应当在作出充分合理说明的前提下再进行对主体范围的缩放，并严格限制扩大的适用条件。即，不能仅以多主体之间的身份关系作为扩大的基础，而应充分发掘多份申请中的相似请求、相似理由等相似内容，通过认定不同主体申请内容的实质性相似来证明同一主体对于其他主体申请活动的主导性作用，从而作出扩大主体范围的认定。

其三，就其诉的利益而言，行政滥诉主体不具有可救济的必要性，其中所蕴含的必要性是指“有无必要通过本案判决来解决当事人之间的纠纷”。《行政诉讼法》第2条构成了行政诉讼中诉的利益之法规范基础，其所规定的“合法权益”即为构成当事人起诉依据的诉的利益。所谓“诉的利益”一般是指在各个具体案件当中,原告所请求的内容是否足以具有应由法院作出实体判决的必要性或实际价值。若无诉的利益，则诉讼程序无法启动，此为判断诉的利益的隐含逻辑。该逻辑关系映射于具体案件中，表现为：若原告不具备诉的利益，则无法启动诉讼程序，否则构成滥诉行为。在樊永强与广州市天龙洞办事处信息公开案中，针对当事人要求公开商业秘密的申请，法院认为“申请公开中包含不予公开内容的，政府机关以适当方式履行了政府信息公开义务，公民持续上诉，属于滥用司法资源行为”，即其行为没有启动诉讼程序的必要，持续的累诉构成滥诉；在陈艳萍系列案中，当事人以“银行监管处罚程序和相关情况、社会监督、投诉”等不同名义向行政机关申请信息公开和行政复议，但所申请的内容大多不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开的内容，背离权利救济的立法本意，其诉讼行为不具有值得保护的利益。

回归到陆红霞一案中，法院以原告陆红霞所提起的相关诉讼“明显缺乏诉的利益、目的不当”，认定其系一种典型的滥诉行为，而未对诉权之构成及滥用诉权之认定展开深层次分析，在逻辑上其实是将诉的利益视为滥诉的一种情形，而非构成要件之一。而实质上，当事人陆红霞在政府信息公开的行政程序中，其欲实现的政府信息权利请求权属于诉权的范畴，故其有权利提起行政诉讼；但陆红霞的真正目的是为了通过繁杂的诉讼向行政机关施压，而非想要获取政府信息，其行为所趋向的结果不足以具有应由法院做出实体判决的必要性或实际价值，应当被驳回。据此，在整个行政案件中，陆红霞虽是具有拥有诉权的适格主体，但由于不具备诉的利益，构成行政滥诉的主体。

(二)主观要件

如黑格尔所言，“行为只有作为意志的过错才能归责于我”，对行为人主观状态的考察是必不可缺的。对于行政滥诉主观上的考察，系行为人存在明确的恶意，这构成了行政滥诉的主观要件，也是各国认定滥诉之通常做法。例如，法国法律在滥诉规制条款中规定了行为人故意的要件；日本法律也将当事人不诚实、恶意行使诉权的行为界定为滥诉行为。

其一，主观恶意之规范意涵。在我国，通常依据《民事诉讼法》所确立的“诚信原则”来界定主观恶意，即行为人明知自己的行为会导致对正常诉讼之妨害，而有意进行盲目的、琐碎的、重复多余的、报复骚扰性质的甚至欺诈的诉讼，违背了诚实信用原则，便构成主观之恶意。尽管诚信原则在行政滥诉主观要件中的引入受到审判权越界的诟病，但无可否认在法规范缺失的情况下，该原则确实为法院认定滥诉行为人的主观意图提供了一个切实可行的判断标准，弥补了民事和行政诉讼领域界定当事人诉权行使主观状态的法规范空白。据此，对于“主观恶意”之意涵的理解，理所应当包括故意，对此理论界也持肯定态度，因为这不仅合乎诚信原则之内涵，也符合诉讼法之理论；至于过失，则无法被囊括其中，即过失行为导致的滥诉行为不属于诉权之滥用，具体原因有三：一则对过失的归责标准不同于故意的归责逻辑。一般而言，对行为人滥诉之故意的判定多从主观方面进行，该主观标准是个体化的，符合规制滥诉行为这种惩罚性行为的制裁性质，因为对滥诉行为的归责本质上就是一种对某一类具体行为的个体化归责，即对故意的滥诉行为进行归责。而过失的归责标准更多的是一种客观认定标准。二则对主观恶意范围的限缩符合保护当事人诉权的要求。诉权是一种基本的保障性程序权利，从诉权保护最大化角度而言，有必要对“主观恶意”之意涵从严解释，否定过失的构成要件。三则将过失排除于滥诉要件范围之外亦符合国际普遍做法。在国际上，多数国家在界定滥诉行为时也未将一般过失行为考量入内。以德国为例，根据其《民法典》第226条之规定，权利滥用行为之构成必须以损害他人为唯一目的，故不适用于过失行为。

其二，主观恶意之判定基准。正因为主观恶意之判断需要从个体化的特征出发，而个体的主观心理具有不可探知性，因而在主观恶意的判定上具有一定难度。对此，可借助于相应的判定基准：一是依据行为人的外在行为表现。行为人的主观状态往往外化于其行为，通过外在行为表现出来，因而在司法实践中，对行为主观要件的判定也主要是依托于行为人的外在行为表现进行判断的。在诚信原则的指引下，充分考虑行为人的行为、言语以及其他表现，如果权利人的本意并不是为了救济自身遭受损害的利益，而是通过诉讼的方式向有关机关施加压力，引起关注，更有甚者在利益已获保障的前提下仍然不断起诉，这就背离了对受侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨，应当认定为存在主观恶意。如在徐春苗诉舟山市定海区人民政府一案中，在案件审理期间，被告定海区政府已作出撤销原告徐春苗诉请侵权的《林地权属证明》中涉及林木权属认定的内容，且涉案工程涉及的包括原告家庭户在内的80余户自留山及树木补偿金已发放到社区，但原告拒绝领取，坚持对林木权属事项提起行政诉讼由此，法院判定其诉讼行为明显不具有解决权利纠纷的实质目的，主观上滥用权利的意图明显。在司法实践中，主观恶意的彰显也多伴随着系列案的产生，除公报案例陆红霞案之外，张云泉诉金华市人民政府案、王守保诉宣城经济技术开发区管理委员会及宣城市人民政府案等案件中，也呈现了当事人累次就相似理由提起数十次诉讼的情形。二是运用经验法则。经验法则是指人们根据长期生产、生活的经验所形成的对事物因果关系及通常规律的一种理性认识，以具备一定的合理性和确定性为客观基础，常表现为一些已获得共识的普遍性认识。从早期多作为证据法上的一种理论工具逐步扩大应用到诉讼法的理论和实践之中，经验法则促进和保证了法官对事实推定和认定的正当性。在行政滥诉行为的主观要件中，依据经验法则来判断提起行政诉讼行为的原告“是否明知”以及“是否对被告和法院造成不利影响”，能够更好地判定原告的主观恶意状态，有利于克服个体化特征所带来的个体主观心理的不确定性弊端，促进主观要件认定实现最大程度的客观化。

其三，主观恶意要件的价值取向。将主观恶意纳入行政滥诉考量要件具有充分的必要性和重要的现实意义：一是体现了主客观相统一的现代社会归责理念。与典型客观主义仅强调滥诉行为之结果不同，主观恶意标准体现的归责逻辑为行为人主观恶意与滥诉行为结果之间的因果关系，即主客观相统一，在追求二者相统一的过程中也展示出对相对人意志自由的充分尊重。二是界分了结果相同而目的不同的行政滥诉行为。众多滥诉行为在客观上虽然都同样表现出数量巨大、造成司法机关负荷结果等滥诉特征，但却可能基于不同的主观目的，如报复性的滥诉行为与错误理解法律的滥诉行为，其行为人的主观状态完全不同，显然不能不加区分而同一对待。行政诉讼规定具有一定的专业性，故不宜过分苛求相对人精准的把握，如果当事人累次申请救济的行为是出于对遗漏救济途径的担心，其本质的目的还是为了保护自身的合法权益时，不应认为此类过失行为具有主观恶意。对主观恶意的考量，有利于界分这些不同性质的行政滥诉行为，以采取不同的法律评价方法。三是贴合了行政诉讼救济和监督的司法实践需求。判定滥诉要求主观的恶意程度较高，原意是为了贯彻行政诉讼救济性质和监督性质的功能，即在实践中，由于部分相对人对相关法律知识的缺失，有可能出现因对诉讼不理解而采取了偏离原本设想的诉讼方式甚至多频次诉讼的情况，这时候如若仅依据形式上的“多次”就判定行为人行为系滥诉行为，则会导致行为人不敢积极行使救济和监督的权利，违背了行政诉讼设立的初衷。故此，对行政滥诉的判定须以行为人的主观恶意为前提，方能摆正防止司法资源浪费和保障公民权利的天平。

(三)客观要件

与主观要件相对应，行政滥诉的客观要件强调行为人实施了滥诉的行为，并产生相应的后果。

其一，行为要件，即行为人实施滥诉行为，具体表现为多次实施同类行为，比如申请或起诉数量众多、申请信息或诉讼请求内容相同或类似、申请信息或诉讼请求繁多而琐碎、针对同一问题反复提起诉讼等。对于滥诉行为的认定，可以归结为对“类似”和“多次”两大指标的判定。首先，对于“类似”的认定分为以下四种情形：一是以事实相同，理由不同多次提起诉讼，如四川省成都市某县居民景某于2014年至2015间，以相同或相近的事实和理由分别向县人民政府、县国土资源局、县某街道办事处提出了30余件政府信息公开申请，并继而向人民法院提起了15起与土地征补相关的政府信息公开行政诉讼；二是以同一名义向不同行政机关提起行政复议或诉讼，如陈艳萍系列案；三是钻《政府信息公开条例》的漏洞，对同一政府信息进行拆解出大量不同的政府信息公开申请以及政府信息公开诉讼，内在性质依然是对同一事实和理由提出的诉讼；四是事实理由修饰用语不同，但实质内容相同，如陈润年，梁劲军等诉佛山市顺德区人民政府案。这四类情形构成了绝大多数滥诉案件中的行为表现，除此之外，法院也可以通过自由裁量对具有同样性质的重复诉讼行为认定为“类似”行为。而对于第二个指标“多次”的认定，实践中无一例外地采取行为数量的标准。陆红霞一案中，法院对原告陆红霞滥诉行为的认定理由中就强调了原告申请次数众多这一要素。但行为人的诉讼数量具体要达到多少次才属于足以构成滥诉行为的“多次”，恐难有统一标准，故实践中多依赖于法官发挥自由裁量权予以认定，有同案不同判之嫌。因此，在客观要件的判定上，不宜采用固化的单一标准，而应鼓励标准的多元化。

其二，结果要件。行为的危害性往往是其受到法律规制的直接原因，行政滥诉行为也不例外。行政滥诉行为的危害性体现在其结果层面上，即造成了对正常行政司法工作的干扰，则认定构成行政滥诉的结果要件。实践中，由于行政滥诉行为的认定大多发生于起诉阶段，而此时行为的危害结果未必完全显现或已被遏制在“萌芽”阶段，若以此作为行政滥诉的一个构成要件进行判定，难免有逻辑上的本末倒置之嫌，故学界存在该结果要件是否合理的质疑。对此，有的学者提出，应对危害结果作类型化的解释，将其分为实际的危害结果和可能的危害结果，二者都具有客观性和重要的实践价值，使得行政滥诉认定中的危害结果成为一个必备要件。实质上，问题的关键在于如何界定是否构成危害结果。危害结果是客观存在的，对它的界定不宜从一个个单一的起诉行为入手，而应当是一个综合性的判断，从而可以回应逻辑上倒置的质疑。具体而言，对于行为人滥诉行为客观不利影响的证成，一方面可以从行为人的角度出发，证明其外在行为不具有正当性、合理性；另一方面也可以从司法机关的角度进行阐述，即如若行为人相似的累次诉讼行为在结果上对司法资源造成了浪费、极大增加了行政审判的工作负担，干扰了行政机关和司法机关的履职行为，则视为在结果上扰乱了正常的行政司法工作，满足滥诉行为的结果要件。

三、行政滥诉的治理机制

行政滥诉对于权利边界的突破不仅违背了权利设置的目的，在客观上也扰乱了司法秩序，造成司法资源浪费。陆红霞的累诉案例集中反映了由于缺乏对行政滥诉的权威界定，在实践中整体呈现对滥诉行为缺乏立法上的针对性规制和在司法上的迁移预防、惩戒的问题。当当事人多次、重复地就不值得保护的诉的利益提起诉讼，法院的立案审查环节却难以依照具象的标准禁止其进入司法程序时，则无法形成保障行政诉权和防止行政滥诉的良好平衡。

为了兼顾公民权利的实现和司法资源的有效利用，从立法和司法两个层面构建行之有效的治理机制势在必行。一方面，要从法律制定层面进行专门规制滥诉行为的立法设计；另一方面，要从法律执行层面探索一般性规制措施如何应用于调整规范滥诉行为。故此，本文将从程序、预防和惩戒三个层面提供构建行政滥诉治理机制的建议。

(一)行政滥诉的程序性治理机制

所谓程序性措施，即建立诉前认定和识别的相关程序，力求通过三要件的限制，对显而易见符合要件内容的滥诉行为进行直接规制，对于复杂而难以识别的案件根据其复杂难易程度进行分类审理。在陆红霞系列案中，陆红霞的36次政府信息公开之诉不仅是其滥诉客观结果的呈现，也是诉讼程序缺乏前置处理程序、审理层次单一的折射。在立法层面明确诉讼程序的基础性进入规则，在司法执行中建立起规范性的滥诉规避程序，在建立“壁垒”的同时对通过“壁垒”的案件进行分类审理。具体而言，可从两个方面进行建设：

其一，设置行政认定和处理的先行程序。政府信息公开中的行政滥诉行为所造成的危害后果，不仅体现在对司法资源的浪费上，而且对行政工作的正常运转也造成了影响，对该行为的应对不能仅依靠司法的单方力量。1896年英国《滥诉法》(《Vexatious Actions Act》)授权高等法院根据总检察长的申请，如能充分证明某人习惯性地、无合理根据地进行诉讼活动，可以裁定为滥诉行为。即可以通过行政认定和处理先行程序的设置，在信息公开申请和诉讼中，首先由被申请的行政机关根据其收集的相关证据，综合考虑各项事实后，认定当事人是否存在滥用情形，若有，则据此拒绝处理当事人的申请，经此程序一方面可以消除法院因主动调查取证而遭受的滥用审判权、违背中立地位的质疑，减轻过于集中的司法负担；另一方面又可以有效搭建司法与行政之间的有机联动机制。

其二，灵活适用不同的审判程序。对不能通过先行程序解决而进入到审判程序的案件，可根据具体滥诉行为认定的难度来灵活处理，分别适用不同的审判程序(如简易程序、普通一审程序)，从而促进司法审判效率的提升。

(二)预防性的治理机制

为充分保障当事人诉权，切实解决“立案难”问题，2015年通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》将立案审查制变更为立案登记制，由此行政诉讼的受案范围也在极大程度上得到扩充。立案登记制度虽然促进更多民主权利得到保障，但也因其筛选、审查功能的削弱使得滥诉案件频繁进入审判程序，增加了司法工作中对诉讼行为主体要件审查的工作量。许多不符合主体要件的诉请在立案登记制的规则下，借由“政府信息公开答复形式违法”等理由便能够轻易进入司法审判程序。应对滥诉案件的大量涌入，建议从预防机制和协同工作两方面加以解决。

其一，完善筛选功能以明确案件的基础信息，避免繁琐的审查工作。司法系统应在遵循立案登记制的原则下，补强立案过程中的筛选功能，并综合应用诉前承诺与诉后规制的规制机能。德国在保护规范理论的影响下规定了较为严格的行政诉讼原告资格，以避免不必要的行政案件进入法院，即行政诉讼的原告必须是其权利受到行政活动影响的相对人，原告要与所起诉的行政行为之间存在法律上的利害关系，公益诉讼原则上是不被允许的。故此，在行政诉讼的立案阶段，虽奉行的是立案登记制，但对于相关利益关系主体的确定(如陆红霞之父陆富国和其伯母张兰是否也是陆红霞一案相关的利益主体)和诉请是否多次重复提起等基础信息的确定是不可或缺的，不应当完全忽视受案阶段的筛选功能。同时，法院可以通知当事人在起诉前签订诚信诉讼承诺书，一旦发现当事人具有滥诉或恶意诉讼的行为，在驳回起诉或不予立案的同时，可以将当事人的信息纳入不良案件信息库予以存档。其中不良案件信息库的创设应参照行政黑名单制度，其行为在本质上属于《行政处罚法》第8条所规定的“其他行政处罚”，应以“法律、行政法规”为创设准据。

其二，衔接立案庭和审判庭的工作以增强立案阶段的准确性。行政诉讼立案与行政诉讼审判的职能划分是明确而具体的，但这并不妨碍立案与审判的有序衔接。具体可以从以下两个步骤展开：首先，由立案庭工作人员负责接收当事人提供的起诉材料，对起诉材料进行必要的形式审查，而后作出立案或者不立案的初步决定，并将该决定与相关缘由向行政庭的法官汇报，由行政庭法官做最后决定。其次，如若由于立案庭人员司法工作水平经验不足而需通过协同审判庭人员一同确定立案决定的案件，立案庭应当在法定期限及时将其移交给行政庭法官，由行政庭法官最后决定是否立案。

其三，提高诉讼成本以削弱主观恶意付诸实践的可能性。根据《诉讼费用缴纳办法》的规定，除商标、专利、海事相关的行政案件每件缴纳100元外，其他行政案件每件缴纳 50 元。相较于民事诉讼中高达上千上万的诉讼费，行政诉讼费用较为低廉，其本意虽然是为了鼓励民众积极监督行政机关的工作、敢于捍卫其被侵犯的权利，但无形之中也给予心怀不轨之人任意提起诉讼的资本，进一步造成滥诉的扩大化。对此，适度提高过低的行政诉讼成本，不失为一种具有直接针对性、有效性的滥诉规制方法。对于诉讼费用标准的设置，在保持费用相对稳定和保障监督力度的基础上，可以对其收费标准予以适当提高并扩大收取费用所包含的范围，例如将应诉者的差旅费、食宿费等相关费用也纳入败诉费用承担的范围。此外，还可以引入《诉讼费用缴纳办法》中的累计收费制度，扩大适用至起诉次数的计量中。具体而言，如果当事人连续提起多次相关的、琐碎的、并无甚意义的诉讼，可将第二个案件的诉讼费用增至第一个案件诉讼费用的两倍，第三个增至第二个的两倍，以此类推，让滥诉者面对高昂的诉讼费用“望而却步”。同时，由于提高收费标准和实行累计收费制度仅是针对滥诉当事人实施的特定主体制度，故虽然改变了低廉的行政诉讼费用标准，但也不会抑制一般公民政治参与的积极性。

(三)惩戒性的治理机制

前述的程序性和预防性规制措施，主要针对的是不符主体要件和主观要件进入司法程序的行为进行的规制手段，而惩戒性的措施则旨在对行为人满足滥诉客观要件的行为部分进行规制。纵览滥诉案件的裁判文书，对于滥诉行为人极少处以惩罚，法院多以“驳回起诉”的裁判结果结案。而司法惩戒力度对于滥诉行为客观弊害的缺失也是目前滥诉频发的诱因之一，仅仅以“驳回”而息事宁人对于滥诉行为的遏制作用是非常有限的，必须有实质的惩戒措施，即要求当事人对其滥诉行为造成的客观不利影响承担后果，才能起到减少行政滥诉行为的效果。

然而惩戒措施的实施必须限制在一定范围之内，即对于滥用诉权的行为人仅能对其的诉讼权利使用进行惩戒限制，而不得限制行为人其他权利的正常行使，否则难免有以彼之过处罚此之权利的缺陷。由此，对于行政滥诉的惩戒措施可以从限制滥诉人进行诉讼入手。提起诉讼是公民的权利，而合理提起诉讼不妨碍国家机关公务的行使是公民的义务。当公民违反义务，滥用诉讼权利以至于产生客观危害时，限制公民权利的行使是最直接的惩戒手段，这在国外法中也有较为明显的体现：1896年英国制定了全世界第一部《滥诉法》(Vexatious Actions Act)，明确规定了法院有权提出三种不同程度的限制诉讼的命令；美国加利福尼亚州1963年《民事诉讼法》第391条赋予了法院以颁发“起诉禁令”的权力，明确了被告在诉讼中制止滥诉的程序；奥地利最高法院结合其《一般民法典》第879条关于违反法律禁止性规定或者公序良俗的合同无效，以及其他一系列针对权利滥用的特别条款指出，对基于滥用权利提起的诉讼，不仅请求权不能成立，其“起诉请求权”也会受到限制。如若此项惩戒措施被践行于陆红霞一案中，则可通过限制陆红霞的诉讼权利实现减少累诉的结果。

四、结语

在新时代法治建设的背景下，公民的权利意识不断增强，立案登记制度的革新、行政复议制度的完善以及信息公开条例的出台等等政策规定都在传递国家对于公民行使民主权利的保障，然而权利的行使不仅需要保障，日益涌现权利滥用现象也在警示着规制权利、恰当行使权利的必要性。当权利的通道变成居心不良者滥以伤害国家机器的工具，便偏离了权利设置的目的。行政诉讼，本是公民行使监督权利防止国家权力滥用的民间督查机构，不是少部分人赖以宣泄情绪、报复政府的施压工具。频发的滥诉行为，反映的是民众对于权利不审慎的行使，也是国家行政诉讼体制建设的不完善。面对滥诉，从程序上进行识别规制，并建立配套的预防与惩戒机制，是规范权利行使的必要之举，也是推动形成民众敢用权利、会用权利、善用权利的法治环境的必经之路。

注释：

①参见《最高法院公报》2015年11期(总第229期)，第43页以下。笔者对案例内容作了归纳。

②参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，载《法制与社会发展》2016年第5期。

③参见梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载《华东政法大学学报》2016年第1期。

④参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。

⑤参见[日]宫泽俊义：《日本国宪法精解》，[日]芦部信喜补订，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第169页。

⑥参见杨德文：《滥用诉权的认定与规制》，载《淮北职业技术学院学报》2004年第4期。

⑦参见张海波：《行政诉讼领域“滥诉”亟待明确界定并有效规制》，载《人民法院报》2018年4月19日。

⑧参见张培：《民事权利滥用界说》，载《湖北社会科学》2012年第1期。

⑨闫映全：《行政滥诉的构成及规制》，载《行政法学研究》2017年第4期。

⑩“两要件说”主张诉权由当事人适格和诉的利益两个要件构成。参见江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第167页。