孔泽宇

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

一直以来，贫困治理主要通过提供现金和实物福利来维持福利对象的基本生活，其重点是针对低收入和贫困人群的收入保障。20世纪90年代后，基于能力方法对贫困现象的进一步认识，以及旨在促进经济增长和社会融合的社会发展理念，一种名为“以资产为基础的社会政策(下称：资产社会政策)”的减贫方案开始受到各国决策者的关注。资产社会政策主要面向低收入和贫困人群设立，旨在通过资产建设，实现社会政策从“维持”到“发展”的转变，从而促进经济增长，减少社会排斥，最终实现社会发展。此前国内学者对资产社会政策已进行了许多讨论，但缺乏在可行能力和社会发展视角下对资产社会政策的综合考察。故本文首先概述了贫困、可行能力与社会发展的相关概念；在此基础上分析了资产社会政策在解决贫困问题、提升可行能力和促进社会发展方面的作用；随后考察了各国以资产建设为核心的典型计划；最后讨论了资产社会政策在中国的政策潜力，并提出了政策建议。

一、贫困的概念

在非洲和拉丁美洲的发展中国家，“贫困”一词通常与“饥饿”“失学儿童”“贫民窟”等印象相联系。但在发达国家，无法维持生存水平的贫困已经成为过去，贫困更多地表现为失业或工作贫困(Working Poor)，并与福利国家的新风险、不平等和社会排斥等社会问题密切相关。国内外学者主要从收入和可行能力两个角度定义贫困，据此划分了三个贫困标准：绝对贫困、相对贫困和能力贫困。

(一)绝对贫困和相对贫困

绝对贫困的概念由英国学者B·S·Rountree提出，通过“市场菜篮法”计算出维持生活所必需的最低生活标准，生活水平低于该标准则视为绝对贫困[1]，对于贫困的“饥饿”“失学”“贫民窟”等印象即是基于绝对贫困标准所产生的。

在讨论发展中国家的贫困问题时，通常使用世界银行设立的绝对贫困标准。2008年世界银行将全球绝对贫困线界定为每人每天1.25美元，2015年调整为每人每天1.9美元[2]。世界银行统计数据显示，依据每人每天1.9美元的标准，2015年世界贫困人口比例约为10.0%，2016年中国贫困人口比例仅为0.5%[3]。

相对贫困的概念由Peter Townsend基于社会剥夺的概念提出，用于界定个人作为社会成员的最低生活标准。Townsend指出，即使个人拥有维持基本生活所需的资源，但若处于被剥夺社会普遍享有的“标准生活”的状态(即遭受社会剥夺)，则同样应被视为贫困。具体来讲，相对贫困标准既包括诸如衣服、食物和住所等基本生活所需，又包括参与教育、娱乐和社交等活动所需的资源。Townsend在英国的背景下，选用了“茶”来进一步解释相对贫困标准。茶虽非维持生存所必需的营养物质，但在某些国家，茶却被视为“生活必需品”。原因在于，在这些国家喝茶是一种习俗，在心理和社会层面上是必不可少的，喝茶已成为这些国家“标准生活”的一部分[1]。

相对贫困标准在OECD等国际组织和发达国家中被普遍使用。OECD的相对贫困标准调整了家庭收入、家庭结构和家庭成员数量的差异，将家庭收入中位数的50%定义为贫困线，OECD的相对贫困标准常被用于国际比较。在国家层面，德国的贫困标准不仅涵盖了满足衣食住等基本生活需要的费用，还囊括了个人参与社交、儿童成长和发展所需的费用；英国则兼有绝对贫困和相对贫困两种贫困标准。此外，相对贫困标准还是欧洲各国衡量社会包容性指数和“陷入贫困风险或遭受社会排斥”的重要指标之一[2]。

(二)可行能力和贫困

印度裔经济学家Amartya Sen专注于理解贫困的多维特征。从致贫原因的角度来看，个人可能因残疾或患病而陷入贫困，女性或少数族裔可能因遭受社会排斥而陷入贫困，在这些情况下，仅依据收入等经济因素或难以把握贫困的全貌。

针对这一问题，Sen提出以“能力方法”(Capability Approach, CA)来理解贫困和不平等。能力方法包含三个关键概念：可行能力、功能性活动和转换因素[4]。其中，可行能力被定义为个人可以选择的各种功能性活动的集合。功能性活动指个人福祉实现的状态，既包括营养、医疗、住房、教育等基本需求的实现，也包括参与社会生活、自尊、治安和免受歧视等状态。功能性活动的集合越小，则可行能力越小[5](P40)。但功能性活动的实现不仅需要可行能力，还依赖于将可行能力转化为功能性活动的转换因素。转换因素分为两类：个人因素(智力、健康、技能等)和社会因素(社会规范、权力关系等)[6]。在能力方法中，公共政策既可以作为提升可行能力的手段，例如向政策对象提供商品、服务或权利，也可以作为转换因素，即构建制度环境，调整权利和服务的使用条件[7]。

换言之，可行能力代表着个人选择各种生活方式的“自由”，而“自由”的实现则受到个人因素和社会因素的制约。据此，Sen将贫困定义为：“缺乏实现个人最低需求所必需的可行能力”。在其著作中，Sen以残疾人、老年人、妇女和少数族裔为例讨论了可行能力、转换因素与贫困的关系。社会歧视和偏见限制了这类群体接受教育和从事有偿劳动的机会，导致其可行能力的缺乏，从而使弱势群体面临更高的贫困风险[5](P40)。但也有部分研究者对能力贫困标准提出批评，认为功能性活动的相关数据的获取难度会使这一概念缺乏可操作性。

在定义贫困时，收入水平是贫困的影响因素之一，这一点无可争议。但是，如果从更广泛的视角看待贫困就会发现，仅依据收入难以把握贫困现象的多维特征。Sen的能力方法强调了个人的身体特征和经济社会因素对贫困的影响，而非片面地关注收入因素，进而深化了政策制定者对贫困问题的思考。

二、社会发展与贫困

18世纪末，民众清楚地看到经济发展带来的巨大变化，亚当·斯密和卡尔·马克思分别从正反两方面解读了这一变化。马克思对资本主义终将被革命推翻的预言催生了社会党人“征服”资本主义的运动，即通过广泛且慷慨的、具有强烈收入再分配性质的社会政策来解决经济发展带来的负面影响。20世纪70年代新自由主义兴起后，西方学者和政治家重新开始强调经济发展的积极作用，经济发展逐渐占据了西方国家政治议程的中心。经济发展模式假定，随着经济的不断繁荣，经济增长的成果将逐步惠及穷人，并最终实现减贫[8]。但以自由化和市场导向为特点的经济发展模式向我们展示了一幅更加复杂的画面。越来越多的证据表明，西方国家在新自由主义兴起后的二十年里，对社会政策的大规模削减导致了更严重的收入和资产不平等，加剧了贫困和贫富差距问题。据此，学者们开始探索发展模式的新的可能性，转而主张与经济发展相对的社会发展的理念。

社会发展的先驱研究者之一James Midgley对社会发展做出如下定义：“社会发展是一个有计划的社会变革过程，旨在促进所有人的福祉，同时与经济发展的动态过程相联系”[9](P25)。具体来讲，社会发展是一种以人为本的发展战略，它着眼于个人生活的基本需求：收入、健康、教育和安全等，它旨在平衡经济增长和社会政策的关系，以期实现社会正义和社会融合，促进和平的和保护人权的社会的形成。鉴于世界范围内的贫困和不平等问题日趋严重，各国都迫切需要解决这些问题，因此，包括弱势群体在内的全体社会成员的参与成为社会发展理念的题中应有之义。

将全体社会成员的福祉作为目标并与经济增长相联系的社会发展提供了一个新的框架来审视社会政策与发展的关系，对过去孤立强调经济增长的“扭曲的发展”加以批评，超越了传统的再分配和消费导向的社会政策，构建了一种新的社会政策类型，即发展型社会政策。在后来的研究中，Midgely总结了发展型社会政策六个特征，包括提高成本效益；投资人力资本；促进社会资本形成；发展个人和社区资本；促进经济参与；营造有利于发展的社会氛围[8]。

发展型社会政策超越了传统的社会救助和工作福利，将目标定位于促进人力资本形成、资产积累、动员贫困社区的社会资本以及发展微型企业等。在更广泛的层面上，社会发展还力求消除经济参与的障碍，创造更有利于经济发展的环境。因此，从能力方法的角度看，发展型社会政策具有增进可行能力和提供转换因素的双重功能。

社会发展理念进入西方国家政治议程的重要标志是1995年于丹麦哥本哈根举行的社会发展问题世界首脑会议，会议讨论了21世纪各国面临的三个议题，包括消除贫困、促进全面发展和社会融合，这使得该会议在当前时代仍然具有重要的现实意义。

贫困问题在这次会议中被作为国际优先事项加以讨论，其重要性不言而喻。贫困是足以影响社会稳定的问题，与经济增长具有同等重要的地位。福利国家社会政策的削减、经济领域的私有化和市场化以及知识经济时代的来临，使得“旧贫困”在被不断再生产的同时，“新贫困”也在不断产生。为解决上述问题，会议提出了三个解决方案，包括最大限度地提高下一代人的潜力；关注不平等和收入分配；改善经济环境，创造生产性就业。与会国签署了《哥本哈根宣言》，为实现减贫目标做出了政治承诺。在社会发展理念盛行的背景之下，以积累资产和发展人力资本为核心的资产社会政策逐渐进入各国政策制定者的视野。

三、资产社会政策

长久以来，有关贫困的讨论单一关注收入水平，贫困治理的重点被定位于维持最低生活所需的收入。各国的收入保障计划大致包括社会保险、税收抵免和社会救助，力图通过收入、实物和服务等转移支付来改善穷人的福祉。但这类社会政策收效甚微，转移支付后的贫困率仍然居高不下。造成这种状况的原因有二，一方面在于大多数国家面向低收入人群的收入转移计划预算分配不足；另一方面在于这些国家已有的资产建设政策主要惠及中产阶级，缺乏包容性[10](P213)。政府公共支出的分配方式因此饱受批评，进而引出了一个问题：为什么不为穷人建设资产？

20世纪80年代后期，美国兴起了一场资产建设运动，强调资产不足是造成贫困的重要原因之一。华盛顿大学社会发展中心的创始人Michael Sherraden指出，美国需要有一项通过资产建设来支持低收入者的福祉和发展的社会政策。资产社会政策旨在通过提供有限的金融和经济资源或机会以促进长期生产性资产的获得和积累，包括货币储蓄、房屋所有权、教育机会以及获得资产收入的机会，它可以面向所有人，也可以仅针对穷人[10](P241)。Sherraden在随后的研究中证实，如果有机会获得基本的金融知识和金融资产，穷人会储蓄并投资于自己的未来。拥有资产会改变穷人的行为和思想，反过来又会促进资产积累，从而形成良性循环[11]。

资产社会政策将主要惠及中高收入家庭的资产建设政策拓展到低收入家庭，通过支持穷人和低收入者积累资产、发展人力资本、购置住房以维持稳定的生活，促进其从事生产性经济活动，使其具备了发展型社会政策的特征，符合《哥本哈根宗旨》对解决贫困问题提出的三项要求，实现了通过公共政策促进全体社会成员发展的社会发展目标[10](P181)。

另一方面，资产社会政策可以被视为提升可行能力的政策。Sen指出：“贫困应被视为缺乏达到可接受的最低生活水平所需的可行能力”[10](P109),而在发达国家，贫困本身就是提升可行能力的障碍。若按世界标准衡量，发达国家的低收入者的收入可能很高，但在发达国家，个人通常会需要以更多的收入来购买产品和服务以实现“标准生活”。因此在可行能力方面，发达国家的相对贫困者处于更大劣势，“收入的相对不足会导致可行能力的绝对缺乏”[12](P89～90)。

此外，资产社会政策通常伴随着金融知识教育，而教育既是提升可行能力的方式之一，又是转换因素的重要组成部分。以收入为基础的社会政策仅供维持基本生活水平所需，人们没有多余的资源用于投资自身和子女的教育，进而导致贫困的代际转移。因此，引入资产社会政策对于消除贫困、提升可行能力和实现社会发展具有重要意义。

四、典型国家的政策实践

资产社会政策首先在美国开始施行，随后其他国家和地区也出台了立足于本国(地区)的资产社会政策，例如英国的储蓄门户(SG)和儿童信托基金(CTF)、加拿大的Learn$ave计划、新加坡的婴儿津贴和儿童发展账户及中学后教育账户、中国台湾的台北家庭发展账户等。撒哈拉以南的非洲也将资产社会政策作为减贫策略进行了探索，例如纳米比亚的EasySave计划和加纳的YouthSave项目等[13]。按政策对象划分，资产社会政策主要有剩余型和普遍型两类，以美国、英国和新加坡为代表的发达国家兼有两种类型的资产社会政策。

(一)美国

在美国，个人收入由于疾病、失业或退休而中断后，福利国家提供的替代收入水平很低。在华盛顿大学社会发展中心和相关政策制定者的推动下，美国成为最先出台资产社会政策的国家。

1.个人发展账户

个人发展账户(Individual Development Accounts，IDA)是一个针对低收入成年人的储蓄账户，由联邦政府拨款，地方政府、企业和非营利组织联合实施，非营利组织和营利性金融机构负责账户的管理和运营，通过多种存款来源为低收入者提供补贴，定向用于教育，住房和商业等个人发展目标。个人发展账户的另一个重点是对低收入者的金融知识教育，主要由非营利组织和私人部门负责。

1996年，美国通过的《个人责任与就业机会协调法》是与个人发展账户相关的第一部联邦立法，该法案允许州政府参与个人发展账户计划，明确由美国商务部经济发展局作为个人发展账户的行政责任主体，同时规定个人发展账户不会影响其他福利的给付，以提升低收入者的储蓄动机。

1998年，美国颁布了《独立资产法》，规定由联邦政府拨款支持个人发展账户的运行。独立资产计划从1998年到2009年为个人发展账户共拨款1.8亿美元[14]，并评估了资产积累在社会、心理和经济方面的影响，结果显示，穷人具有储蓄能力；储蓄额与收入的关系不大，低收入阶层的储蓄倾向反而更高；储蓄目标金额、是否接受金融教育是储蓄额的重要影响因素；通过资产建设和金融知识教育，能够对个人的心理状态产生积极影响[10](P181)。

美国个人发展账户未来的发展目标包括加强储蓄的激励、支持商业发展、实现更高水平的制度灵活性等。同时，由于上述政策评估中因果关系的不明确，以及个人发展账户的高昂成本，也有人对其可持续性提出质疑[15]。

2.儿童发展账户

儿童发展账户(Child Development Accounts，CDA)是一个储蓄和资产建设账户，具有终身性(从出生开始提供)、普遍性(向所有人提供)和渐进性(对贫困儿童提供更多补贴)。儿童发展账户旨在为儿童教育、发展和终身福祉建设资产，并期待对儿童的心理和行为产生影响，包括希望、自我控制和未来取向等[16]。从政策设计来看，儿童发展账户包含自动注册、在到达某一年龄前的使用限制等。

目前，美国儿童发展账户仍在各州层面施行。俄克拉荷马州种子实验(SEED-OK)是美国首个儿童发展账户的应用研究，2014年3月缅因州宣布启动实施CDA项目，其他几个州(包括内华达州、康涅狄格州、罗德岛州和加利福尼亚州等)也在考虑类似政策[17]。州一级的政策实践可以为将来联邦层面的儿童发展账户奠定基础。

现有的政策评估结果显示，美国儿童发展账户的积极影响包括提升父母对子女教育成就的期望；促进儿童社会情感发展；改善儿童的教育效果；帮助儿童树立未来取向，提升其自我效能感[17]，在一定程度上完成了政策的预期目标。

由于各州的儿童发展账户实施时间较短，目前难以评估其对儿童长期成果以及对社会经济发展的影响。另外，儿童发展账户的渐进性主要体现在对贫困儿童的补贴，未来的政策设计还需要考虑包括族裔、父母受教育水平和家庭结构等更广泛的社会经济因素来界定“弱势儿童”，并向其适当倾斜，以提升政策的公平性。[17]

(二)英国

2001年以前，英国政府的资产建设政策包括养老金计划和为住房提供税收抵免，受益者主要为中高收入阶层，进而加剧了资产的不平等。美国的政策实践催生了布莱尔政府对资产社会政策的讨论。2001年4月26日，英国总理布莱尔在公开讲话中，提出了旨在促进穷人的社会融入的储蓄门户和儿童信托基金政策，重新定向了英国传统的资产建设政策，成为布莱尔政府“现代化福利国家”道路的新起点。

1.储蓄门户

储蓄门户(Saving Gate，SG)可以看作是美国个人发展账户的英国版本，它仅面向穷人开放，提供金融教育并为储蓄行为提供激励。符合条件者须自己存款1-25英镑，以开设一个SG账户，政府将对账户持有人的供款进行1∶1的补贴。个人每月的供款上限为25英镑，SG账户的存款上限为375英镑(不包括政府补贴的部分)。SG账户没有利息，在18个月内无法关闭，政府的补贴也只有在满18个月后才能取出。期满后，持有人可以将该账户内的存款转移到另一个储蓄账户或将其取出，包括政府补贴部分在内，资金的用途不受任何限制[1，15]。

2.儿童信托基金

儿童信托基金(Child Trust Fund，CTF)从2005年4月开始施行，政府向所有2002年9月后出生的新生儿补贴250英镑，并以其名义开设一个CTF账户。依据其父母收入，政府的补贴将最多提高至500英镑。新生儿的亲属也可自愿在该账户进行储蓄，金额从每月10英镑到每年1 200英镑不等，这些储蓄及其产生的利息免税。CTF账户内的资金在账户持有人到达18岁前无法提取，父母可以自由选择这些资金的投资方式，包括现金存款、股票和债券等，政府对这些资金的最终用途不设限制[18]。

由于储蓄门户和儿童信托基金都有一定的时限，保守党政府曾提出过终生储蓄账户(LiSA)的构想。2010年，英国由于政府更迭和预算压力，储蓄门户和儿童信托基金逐渐被搁置，儿童信托基金于2011年1月1日结束，取而代之的是名为Junior ISA的新计划，该计划的内容与儿童信托基金的内容几乎完全相同，唯一的区别在于政府将不再提供补贴。值得强调的是，无论是工党还是保守党都对资产社会政策依托个人账户的特征予以肯定，这与美国的情况类似——美国国会对儿童发展账户的政策建议，通常都会得到两党的支持[16]。保守党组建联合政府后，实施了以资产为基础的退休制度，这在一定程度上脱离了右派有关资产政策的主张，反映了对社会融入等左派价值观的认同。

(三)新加坡

新加坡拥有世界上最全面和最慷慨的资产建设资产，这些政策覆盖全民，且从个人出生时便开始生效。新加坡的社会政策广泛地建立在资产建设的基础之上，具有独到的政策设计理念，也积累了丰富的实践经验。

1.中央公积金

中央公积金(Central Provident Fund，CPF)是一个强制性储蓄账户，由雇主和雇员提供资金，新加坡中央公积金局负责管理，通过资产建设以支持退休保障、住房购置以及部分医疗、教育和投资等用途。1968年新加坡政府提升了雇主和雇员的供款，增加了住房购买这一用途，以实现“居者有其屋”的目标。李光耀在1993年的一次采访中提到，1968年的政策创新主要出于对社会稳定和国家安全的考虑，“如果新加坡人拥有自己的住房，他们将更有可能在这个国家居住并为之奋斗”[16]。《孟子·滕文公上》讲，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，苟无恒心，放辟邪侈，无不为已”，新加坡这一政策创新诠释了儒家哲学中的恒产论，体现了资产建设在维持国家稳定和促进社会发展方面的重要作用。

2.儿童发展账户

新加坡针对儿童的资产建设账户共有四种，包括婴儿津贴和儿童发展账户、教育储蓄账户(Edusave)、中学后教育账户(PSEA)和医疗储蓄账户(Medisave)，统称为儿童发展账户[19]。新加坡的儿童发展账户旨在满足儿童到达成年前的特定需求，除婴儿津贴和儿童发展账户之外，其他儿童发展账户中的资金仅能用于发展人力资本。新加坡儿童发展账户的政策目标既包括为儿童资产建设和投资人力资本，还致力于提高生育率和支持家庭发展等社会目标的实现。新加坡儿童发展账户提供了一个贯穿个人儿童时期的资产建设体系，其余额最终会转入中央公积金账户，从而形成一项综合性的终身资产建设政策体系。

由于新加坡的儿童发展账户是完全包容的，并非专门针对穷人和弱势群体，因此部分学者并不将其视为严格意义上的资产社会政策。另外，新加坡儿童发展账户内的资金投资选择较少，主要为储蓄产品，虽然风险较低，但上行潜力也有限[19]。可能的改进方式是将这些账户中部分资金投资于债券或股票，以增加潜在收益，提高资产积累的效率。

五、结论和启示

20世纪90年代后，基于可行能力视角下对贫困的多维认识和社会发展理念的日益盛行，西方学者和政策制定者逐渐意识到以收入为基础的社会政策不仅无法解决贫困问题，而且会加剧贫困和不平等现象，资产社会政策开始在世界范围兴起。横向对比美国、英国和新加坡的资产社会政策后发现，发达国家的资产社会政策主要分为两类：剩余型的资产社会政策和普遍性的资产社会政策，前者以个人发展账户为代表，后者以儿童发展账户为代表。

针对贫困人群的个人发展账户能够产生各种“福利效应”，为低收入者的资产积累和人力资本发展做出了贡献，提升了其可行能力，显示了资产社会政策在减轻能力贫困方面的作用；儿童发展账户的终身性和普遍性使得上述“福利效应”惠及全体社会成员，投资于儿童并帮助其树立未来取向的功能，让儿童发展账户更具发展型社会政策的特征，从而使其兼具减轻能力贫困和实现社会发展的双重作用。

在中国，资产社会政策的潜力如何？第一，各国的资产社会政策均得到了有力的公共支持。原因在于，资产建设符合各国或各党派的政治主张和价值观。在中国考虑制定类似政策时，不仅要借鉴国际经验，更要考虑我国国情。从先秦时代开始，制民之产便一直是我国思想家和政治家眼中的第一要事[20](P29)，“探索资产收益扶持制度”，也是“十三五”规划的明确要求[21]。因此，出台资产社会政策既符合中国几千年来的传统价值观，也符合党在当前阶段的政策主题。第二，近年来各地精准扶贫工作的有效展开，已成功消除了绝对贫困。但可行能力的缺乏和不平等现象在某些地区或某些群体中仍然存在，这也是我国“不平衡不充分的发展”在民生和经济领域的集中体现。鉴于新时代主要矛盾的转变，政策方案不能仅仅依靠经济发展，也应认识到实现社会发展的必要性，而社会发展又须建立在全体社会成员的经济资产、人力资本和社会资本的发展之上。资产社会政策促成了这一政策范式的转变，若要谋求对贫困的根除和平衡且充分的发展，资产社会政策是值得一试的方案。

事实上，某些形式的资产社会政策早已在中国施行，例如新疆的“呼图壁模式”及其在国内各省的推广[22]，但由于某些原因这些项目被叫停。以国际经验和国内实践为鉴，中国在未来开展资产社会政策应注意以下几方面。

第一，循序渐进。资产社会政策应从最基本的设计开始而逐渐扩展。政策设计的扩展可从三方面入手：一是覆盖对象从限定性到普遍性的推广；二是覆盖时期从暂时性到终身性的转变，三是政策目标从减贫到促进经济增长再到实现社会发展的演进。

第二，完善政策设计。国际社会对资产社会政策的主要批评在于：“当有更迫切的需要和担忧时，指望家庭为未来的不确定事件而储蓄是不现实的”[19]，这对资产社会政策在资金用途和激励机制等方面政策设计提出了更高的要求。在资金用途方面，发达国家的政策设计表现为一个连续谱系：从限定用于人力资本发展到可以用于食品、医疗等基本需要再到不设任何限制，其中，限定用于人力资本投资的政策设计难以平衡接受对象的现时和未来需求，但不设任何限制同样存在问题。综合来看，新加坡的做法更值得借鉴，孔子的“先富后教”和孟子的恒产论也支持了此种设计的可取性。在激励机制方面，通过增加投资渠道进而提升资产积累效率是可供选择的方式之一，资产社会政策也具有改善投资环境的效果，推动二者之一有助于形成良性循环。

第三，加强监管。非法领取低保金、非法挪用社保基金等新闻屡屡引起舆论大哗，究其原因主要在于对公权力监督的缺乏。出台资产社会政策必然要加强对项目管理者的监管，以保证公共资源直达政策对象，以提升政策效率，增强公众对新政策的信任，实现资产社会政策的可持续发展。