城市民族工作中的新情况新问题研究

2021-09-11刘志玲

陕西行政学院学报 2021年3期

文章编号：1673-9973（2021）03-0015-05

摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，城市民族工作面临着新形势、新任务、新情况，出现了一些新问题，这对城市民族工作提出了更大挑战。做好城市民族工作是城镇化规律的内在要求，也是筑牢中华民族共同体意识的内在要求。随着城镇化的发展，城市中少数民族流动人口增加，城市中社区互嵌趋势日趋增强。当前城市民族工作中存在治理体系不完善、相关法律法规滞后等问题。做好城市民族工作，要践行共治共建共享的理念并进行全面治理，这需要政府、相关职能部门、社区、群众各主体的共同参与。

关键词：城市民族工作;新任务;新情况;新问题

中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.003

Research on New Situations and New Issues in Urban Ethnic Work

LIU Zhi-ling

（Teaching and Research Office of Basic Marxist Theory， Party School of Ma'anshan Municipal Committee of CPC， Ma'anshan 243000，China）

Abstract：With the development of socialism with Chinese characteristics in the new era， urban ethnic work is also facing new trend， new tasks， new situations， and some new problems， which poses a greater challenge to the urban ethnic work. Doing a good job of urban ethnic work is the inherent requirement of the law of urbanization， and also the inherent requirement of building a strong sense of the Chinese national community. With the development of urbanization， the floating population of ethnic minorities in cities has increased， and the trend of mutual embeddings of urban communities is also increasing. At present， there are some problems in urban ethnic work， such as the imperfect governance system of urban ethnic work and the lag of relevant laws and regulations. To do a good job of urban ethnic work， we must practice the concept of co-governance， co-construction and sharing and conduct comprehensive governance. This requires the joint participation of the government， relevant functional departments， communities and the masses.

Key words：urban ethnic work; new tasks; new situation; new issues

城市民族工作是完善現代化城市建设工作的一个关键环节，也是现代化城市治理的重要组成部分。随着经济社会及新型城镇化的推进，我国各民族之间人口的跨地区流动更为积极，少数民族之间人口的流动也明显增多，纷纷向具有强大聚集效应的大中型城市迁移^[1]。在新的时代背景下，城市民族工作必然面临着新形势、新任务，甚至可能会出现一些新问题，这对城市民族工作提出了更大的挑战。

一、做好城市民族工作的重要性

新中国成立后，在民族工作发展进程中，城市民族工作最初是包含在杂散的民族工作中。改革开放后，城市民族工作作为一个独立的概念被逐步提出，关于城市民族工作的机制也在不断探索，逐步发展为特有的民族工作领域。在新形势新时代的背景下，城市是推进民族发展促进民族共同繁荣的重要场所，做好城市民族工作意义重大。

（一）做好城市民族工作是城镇化规律的内在要求

新中国成立以来，我国的城镇化率大幅提升，城市数量显著增多，城市人口规模明显扩大，城市基础设施建设进一步增强，我国的城镇化率已经突破60%。在城市发展过程中，各少数民族人口流动到城市，从相对封闭走向逐渐开放，从隔离走向相互沟通，各民族之间联系愈发紧密。我国大部分省会城市已经拥有56个民族成分，这也意味城市中的民族关系愈发多元^[2]。在这个过程中，城市民族工作的新问题也陆续出现。

在少数民族进入城市后，城市生活方式和城市工作管理服务机制有其适应过程，同时城市居民对于少数民族独有的生活方式和文化习俗也有其接受过程。城市中少数民族流动人口的增加对城市各项工作提出更高要求，产生了城市少数民族人口在社会公共服务尤其是在子女教育、就业、饮食等方面的需求与有限的社会公共资源之间的矛盾，这都需要做好城市民族工作。

（二）切实做好城市民族工作是铸牢中华民族共同体意识的内在要求

城市民族工作的有效开展对中华民族共同体意识的铸牢有积极的作用。当前我们要以树立和坚持铸牢中华民族共同体意识为思想主线，进一步扎实地做好城市民族工作，让56个民族团结起来去实现我们的中华民族伟大复兴。中华民族共同体意识即对于人类社会共同体的理解，它既包括政治上的认同，也包括文化上的认同，是对中华民族是个伟大家庭的理解和认同。铸牢中华民族共同体意识，是要在各少数民族之间的互相交往和沟通交融过程中，进一步消除少数民族之间的壁垒和障碍，达到民族间彼此尊重、理解，建立起信任。但这不可能一蹴而就，既需要时间，也需要政府积极推动，在社会中营造好的氛围，在潜移默化中水到渠成。要做好城市民族工作，在实践中依托社区和企业做好少数民族的就业、生活、社会保障等。在互嵌式的服务型社区中让各个少数民族更好地相处和共居交往，同时也让各个少数民族更好地沟通和交融。同时指导企业在服务于少数民族人口方面要进行规范化的制度设计，做好相应生活和服务保障，让大量的流入到城市中的少数民族人口能够适应城市、认可城市、爱上城市，在这个过程中增强中华民族共同体意识。

二、我国城市民族工作中出现的一些新情况

（一）城市少数民族流入导致人口流动明显增多

城市是一个地区政治、經济、文化和交通的中心，随着我国城镇化进程的推移，人口流动明显增多。过去，一些少数民族人口居住在偏远地区，经济社会教育等的发展程度低于全国平均水平，很多地方交通不便，信息落后。随着当前我国的国民经济社会的快速发展以及新型城镇化建设的不断推进，人口的流动性不断增加，各个少数民族之间的大量人口外流、交往以及接触也随之增加。随着对外部的了解和接触，在观念的更新和社会经济利益驱使下，少数民族地区的人口迁移到其他民族地区去打工或者求学从事经商活动的人也随着增加。据统计，目前我国境内的少数民族流动人口规模已达到3000万左右^[3]。随着城市中少数民族的流入，城市中少数民族人口总量在增加和上升，城市中少数民族的成分也越来越多，形成了多元的态势。如今56个少数民族成分俱全的城市有20多个^[4]。

少数民族人口流动到城市，首先面临的就是就业问题。据统计，少数民族的流动人口在我国大城市当中的就业岗位多集中于非技术性的职业，体力劳动者占到了多数，多以员工的身份与私营企业签订了就业协议。主要原因在于少数民族流动人口的文化程度普遍不高，大多文化程度在初中及以下^[5]。

（二）城市社区互嵌趋势日趋增强

为了推动民族之间的交往交流交融，中共中央在2014年的第二次新疆工作会议上提出构建民族互嵌式社区，习近平总书记在同年的中央民族工作会议上对构建互嵌式社区进行了再次强调。

目前，互嵌的社区结构正在逐步形成。城市中的社区基本形成了居住互嵌的社会格局，城市中的社区居民多数为两个或两个以上的少数民族，这其中既包含了世居，也有少数民族的流动人口。居住上的社区互嵌提供了一个基本的前提，在社区中，民族成分不同的居民处于同一空间，大家进行邻里交往，情感上相互交流。社区通过各种活动的开展来推动社区各民族居民进行交往交流，如设立少数民族活动室，创办少数民族特色工艺学习班，在重大节日期间举办活动等。尤其是在每年的“民族团结进步宣传月”期间，社区会集中举办宣传月主题活动，如民族法规知识竞赛、民族团结广场文艺演出、民族团结进步宣传片展播等，在社区乃至全社会营造民族团结的氛围。这些活动的开展确实取得了一定的效果，促进了各民族之间的交往交流交融。可以说，在当前各民族交错居住在社区的现状下，互嵌式社区的推进是在共建共治共享下基层社区治理的一种自我完善和调适^[6]。同时，也反映出在当前新时代背景下，相对于以宏观的民族政策去调节民族关系，国家更倾向于以一种中观的社区视角甚至微观的居民个体去推动民族关系的发展。

三、城市民族工作中面临的新问题

（一）城市民族事务管理碎片化

我国的城市民族事务管理具有明显的历史性和时代特点，在新中国成立之初，民族事务处于高位，需要以党和国家为治理主体，呈现明显的政策性特点。改革开放后，在我国赶超型的现代化过程中，政府发挥主导型作用，引导资源配置。政府通过职能下放，以行政的上下级命令与控制完成内部的协同，这种方式在此阶段表现出较高的运行效率。随着我国城镇化建设进程的加快推进，城镇化发展过程中一系列社会问题的凸显，诉求多元化和人员广泛流动等社会现象出现，使得我国城市社会治理工作摆上了日程。在应对多元诉求面前，上下级行政命令的政府内部协同方式已经捉襟见肘。民族工作中民族事务的重心下移，发生了一系列的转化：从管理走向治理，从单一的政府主体变为社会组织、个人等的多元主体，从单一的权力机关的授权到一部分的民众自治进而达到共治，由单向刚性的运作模式向包容合作的运作模式转化^[7]。目前城市民族工作已经从处理单一型的民族问题转变为应对城市社会治理的新任务，已经超越了狭义民族工作部门的职责，需要打破传统的功能专业划分，实现职能部门的有效连接与协同，进行横向的部门之间、层级之间协同。

目前，在实践中我国已初步形成城市民族事务治理跨部门与层级的协同机制。由党委牵头，政府统一负责，民族工作单位和部门实行综合协调、相关单位和部门之间协同配合、社会力量广泛介入参与的一体化工作新格局，市、区、街道、社区（居委会）四级工作管理网络已基本建立和形成，并在其中发挥着一定的作用^[8]。但是，在我国城市民族工作的开展中，由上而下的行政命令推进效果比较好，横向之间跨部门的效果仍然依靠协商，行政色彩仍然十分浓厚，各个部门之间的协作和治理机制仍然还没有建立健全。民族工作部门是直接管理主体但是处于相对被动地位，其人手有限、协调范围宽泛、实际执法权限不足等一直制约着工作能力的提高。就我国城市的民族工作来说，随着城镇化的深入和发展，随着中国特色社会主义建设步入新时代，民族工作的事务也越来越多样，涉及教育、文化、户籍、纳税等方面，此时单靠城市民族工作部门显然已经无法解决更加多元化的城市民族工作事务。尤其是在少数民族流动人口治理工作中，公安、卫生、教育、人社、城市行政等多部门虽然有着很强的服务和管理职责，但也因为所牵涉的部门较多，在实际治理工作中易出现权限不明、职责不清等现象，最终导致各个部门之间的协作不畅，治理过程呈现碎片化，未能给予城市内的少数民族流动人口有效而及时地提供服务和管理，进而影响到我们的民族事务工作。

（二）社区互嵌呈现浅层化趋势

一是社区中的居民相互之间的信任度不高。民族互嵌式社区的构建既有空间上居住的相互交叉，还有更深层次上的文化、情感等精神上的交流。信任是一种粘合剂，信任的培养和建立将会有利于大家更好地在社区开展人际交往，有利于培养和提升社区居民对于自己在社区的归属感。居民可以在能动交往的基础上通过不断地相互理解、彼此之间沟通培养和提升自己的信任度。城镇化的发展使得人员快速流动，打破了户籍、出生地和阶层等壁垒，但也无可避免地带来了人们之间的亲密感、信任感的弱化。在城市社区中，居民职业各不相同，地域互有差异，民族成分多元，导致目前社区居民之间的交往多半是社区活动中的浅层交往，尚未达到精神上的深度交流。在一项针对互嵌式社区的抽样调查中，在交往深度的选项中，选择“日常生活中的点头之交”占到六成^[9]。

二是少数民族居民未能发挥能动作用。在目前互嵌式社区的构建中，一般采取的模式为：国家制定政策，政府采取行动，社区进行互嵌式社区建设，由上而下的行政管理还是占据主导地位，社区所开展的活动也多半带着行政色彩。这种模式是一种单向的封闭框架，未能体现出社会治理中的多元主体的协同联动，居民的主体地位难以发挥，缺乏了从居民需求的第一视角而出发的活动设計，自然无法激发居民的主动性。在一项针对互嵌式社区的抽样调查中，“经常主动参与社区活动”的居民只占到抽样调查被访总体的21%，其中少数民族居民所占比例更低，18%的居民未曾参与过社区活动^[9]。

（三）我国城市民族工作相关法律法规建设具有一定的滞后性

目前，在民族工作方面，以我国宪法制度为根本、以民族区域自治制度为基础和主干、以民族区域性地方自治制度及其单行性条例制度为补充的民族工作相关法律和政策体系己经基本建立。在推进城市民族工作方面，国家层次上的专项立法只有1993年颁布的《城市民族工作条例》，距离现在已经有20多年，未能很好契合当前的新情况，部分内容明显滞后，已经无法满足新时代城市民族工作的需要。

城镇化发展过程中所带来的人口频繁流动，使得城市中的少数民族常住人口和流动人口明显增多。在现行的城市民族工作条例中，一些对少数民族帮扶等方面的内容，实际上已经失去了实施的范围和条件，而且一些条款只是大范围的圈定，在实际操作上并未提出明确指导意见，导致在城市民族工作中，在办理一些民族具体事务时找不到法律政策依据。一些城市中少数民族群众合法权益没有得到保障，在其就业、上学等各个方面也还存在个别漠视的做法，在个别地区和城市中甚至发现了一些严重伤害群众民族情怀、违背党的民族政策等现象，如何更有效地保障和维护少数民族流动人口合法权益也是我们在工作中首先应该认真考虑的一个问题。2016年国务院法制办对于修改现行城市民族工作条例正式向社会征求意见，已经在我国实施20多年的《城市民族工作条例》，进入了一个实质性修改阶段，以适应当前新形势下我国城市民族工作的要求^[10]。

四、做好城市民族工作的相关对策建议

做好城市民族工作，要践行共治共建共享的理念，需要政府、相关职能部门、社区、群众各主体的共同参与。

（一）各部门加强协调和整合，进行全面治理

民族工作部门狭义上是民委及相关的职能部门，广义上指的是党政系统中涉及民族事务的相关职能部门，如统战、人大、政协等部门^[11]。当前多元参与的城市民族治理模式，其本身的运作是依赖于组织间的协同。做好城市民族工作，破除碎片化治理，各部门需要加强协调和整合达到高效协作，全面治理。在服务型政府建设导向下的治理，将公民视为顾客，强调通过竞争和绩效的方式给公民提供优质服务，政府的公共性价值往往退居其后。而在城市民族工作方面，在部门之间、层级之间的协作上需要政府发挥职责。政府需要采取有力措施克服民族工作部门的部门化倾向，协调各部门关系，理顺工作流程，强化各部门主动做好民族事务的认知与行动，以适应当前新形势下的城市民族工作需要。

一是明确城市民族工作的定位，明确城市民族工作的任务、工作目标，将我们的城市民族工作纳入到政府工作中的重大议事议程中。目前，民族工作已被列入政府的议事日程，民族工作领导小组业已建立，具体从农村地区到城镇的民族工作等方面，都需要进一步细化明确。比如，在对城市少数民族流动人口的一些相关政策上，可以通过形成一个整体的实施意见，由民族工作领导小组组织进行任务分工、绩效考核等方式去推进各项工作开展。二是要进一步强化部门之间的横向协作机制，比如各个部门的联席会议，框架式合作协议等，在各个部门之间协作的过程中规避可能出现的利益冲突等情况。三是充分发挥社会组织的影响力。中央城市工作会议强调要补足社会力量短板，培育社会组织。由此我们可以说，在一个共建、合作、分享的社会治理新格局中，社会组织是必不可少的。我们需要尽量让市场来发挥资源配置决定性的作用，在彻底打破市场垄断机制的前提下，放开对于社会服务组织的相关因素限制，采取多元化和激烈竞争形式来合理配置资源，在社会服务的供给上形成多元化选择，以提高社会服务质量。除了一般的社会组织外，在城市民族工作中，还需要涉及到一种独特的社会组织，即民族类型的社会组织，这类社会组织具有特殊的“民族社区”之称，对于我们的少数民族群众人士的团结统一联合，党和国家的民族政策宣传，少数民族群众为实现中华民族伟大复兴的自身积极性的调动等诸方面都起着很好的作用;在推进各个民族群众共同团结奋斗、共同繁荣发展的事业中起着紧密联结的作用^[12]。在这方面，上海市进行了积极的探索，该城市积极培育少数民族的社会组织，其中该城市的少数民族联络委员会因为发挥了积极显著作用受到了全国民族团结进步表彰大会的表彰，虽然目前还有需要完善的地方，但是上海市仍然提供了先进的经验^[13]。四是应用大数据推动城市民族工作。大数据在社会治理现代化中有不可或缺的作用，大数据具有容量大存取方便快捷等特点，在收集相关信息之后方便进行进一步的整合分析，它正在改变着传统的思维和工作方式。大数据应用的领域越来越多，在城市民族工作领域大数据也非常重要。要与时俱进地做好城市民族工作，将大数据应用在城市民族工作中，努力构建基于大数据的民族工作体系。

（二）推进城市民族工作法治化进程，强化依法治理

推进我国城市民族工作法治化进程，这也是其治理能力现代化的内在需求。我们推进城市民族工作的开展和法治化过程，一个重点就是要在从事城市民族工作领域全面贯彻法治思想，在处置民族问题时运用法治方式。以往的民族事务因其敏感性和民族性，相关部门在涉及民族因素的事务处理上行政化色彩过重，不严格依法处理，随意拔高或是降低标准。有时过于强调民族事务的敏感性和复杂性，将仅仅涉及到民族因素的问题也当作民族问题来处理，将普通问题复杂化、一般问题特殊化。这样既会造成群众对于我国民族政策的误解，也不利于民族工作的开展，更不利于法治化进程的发展。随着城镇化的发展，城市民族工作所面临的形势更加多元，推动城市民族工作的法治化进程，要将国家对少数民族的优惠政策与涉及违法违规的事务区别开来，做到严格执法，公正司法，在法律框架内妥善解决各类矛盾纠纷，有效提高各类纠纷矛盾的处理效率和工作水平。要结合城市民族工作实际，结合各地区具体实际情况，在少数民族行政事务治理尤其是少数民族流动人口权利及利益保障等方面制定具体的法规，确保有法可依。要加强法制宣传，开展对各个城市有关民族工作执法的广泛法制宣传，在城市各级党委和政府的高度重视下，各级地方政府相关执法部门紧紧结合自身执法工作开展实际，联手共同组织执法人员对各城市有关民族工作执法情况进行广泛法制宣传。可以选择结合每年民族团结进步宣传月活动和学习活动月等多种活动形式来组织进行，以举办专家专题讲座，发放相关宣传材料等多种形式，通过官方网站、公众号等网络平台对保护国家相关方针政策和其他法律法规文件进行广泛宣传。同时把民族政策和法律法规宣传作为党校、社会主义学院和统战干部以及其他干部培训班次的学习培训内容，提高干部运用政策和法律解决城市民族工作问题的能力。

（三）进一步加强和推进互嵌式居民社区构建，深化互嵌式居民社区自治

社区是当前推动城市民族工作的重要着力点，而与互嵌式社区构建相关的自治工作则更需要依托于居民社区^[14]。自治是我国现代社区管理的一个高级境界，在城市社区中，要进一步构建互嵌式社区，深化社区自治，在这种民族交融互嵌式的社区中，自治可以有效地促进社区居民之间的情感沟通、激励社区的活力、调动社区居民参与到社区建设中来的积极性。

深化民族互嵌式社区的自治，一方面主要是对社区组织进行自治，如居委会、物业公司及其他社区团体等，在多民族社区的少数民族居民所占总人口数量已经达到一定比例的社区，可以鼓励吸纳更多少数民族居民加入到社区组织;社区自治的另一个重要方面就是对居民进行自治，在制定好有关的社区建设规划、居民福利、社区重大活动等多个方面扩大居民参与范围，广泛征求少数民族的意见，汇集更多智慧。

在社区积极宣传，营造氛围。一是营造中华民族共同体氛围，进一步加强中华民族共同体意识宣传。我国各个民族在其历史和社会发展中已经形成了密切的关系，民族团结是当前我国民族关系的主流，但当今世界敌对力量仍然存在，少数不法分子仍然一直想要打击和破坏我国的民族统一和民族团结。促进中华民族关系的和谐与发展仍然需要长期不懈的努力与坚持，民族互嵌式社区作为推动中华民族关系和谐与发展的有效途径与方式，在其建设构造过程中以一种内生与演化的形态致力于共同体氛围的营造。要打造各民族团结共居、互相学习、互相共事與发展的温情家园，就需要进一步加强对中华民族关系与共同体意识的宣传。中华民族共同体意识所要强调的是56个民族相互离不开的一种共识。互嵌式社区则是具体连接各族居民的桥梁，在互嵌社区构建的过程中，在面向居民宣传中华民族共同意识过程中，将共同体意识融会到居民的日常生活，将晦涩的理论阐释进行简单直观的口语表达，多进行接地气的“滴灌”宣传，让居民们在潜移默化中感受中华民族大家庭的氛围。

目前，在我国的互嵌式社区建设中，一系列的活动大多都是从少数民族融入到这个社区的角度来组织和开展，是以当地居民对于少数民族的文化有所理解为主要出发点，忽略了这个互嵌式社区的最后目的就是各个民族之间的相互理解、尊重。所以我们的少数民族也需要多多接触和认识到其他民族的文化，了解我国的民族政策，进而达到各个民族共同认可的目标。在宣传过程中不仅仅是对少数民族文化的宣传，也要积极进行汉族文化的宣传，使得各族人民之间能相互了解、尊重进而认同彼此的文化。社区应结合本地区具体情况进行民族文化活动的开展，发挥文化教化功能，培育开放包容和谐共处的社区文化，在社区氛围营造培育过程中，秉持尊重各民族之间存在的不同文化，包容多样文化的存在，求同存异，在尊重包容并认同的大前提下凝聚力量。

营造情感共同体氛围，发挥居民主动性。互嵌式社区要着眼于激发各民族居民尤其是少数民族居民的积极性，提高少数民族居民的社区归属感，从各民族居民需要的第一视角去开展社区活动，激发居民的兴趣，提升居民的参与度。在铸牢中华民族共同体意识的基础和前提下，在与多民族居民日常生活、就业、社会保障等切身利益密切相关的领域进行各类活动，如就业创新技术培训，邻里互帮、互助等活动，以增强多民族社区居民的相互信任和沟通，进而促成一种充满温情的社区氛围。此外，发挥各民族社区中少数民族代表人士的作用，在有关活动举行之前广泛征求群众意见，以各少数民族居民喜闻乐见的形式开展活动，充分调动群众自身参加各种活动的热情和积极性。

综上所述，做好我们的城市民族工作对于保障国家的统一与民族团结，维护经济社会的稳定，构建和谐的民族关系具有重要意义。面对我们在城市民族治理工作中遇到的新形势、新问题，我们应该积极探索，寻找更为有效的治理路径，促进各民族之间的文化交往与沟通交融，维护各民族之间关系的有序、和谐，团结各民族人民，为实现中华民族伟大复兴而努力贡献自己的力量。

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