政府绩效审计改革能降低行政成本吗？

2021-03-08张曾莲王雅倩

天津行政学院学报 2021年1期

张曾莲王雅倩

摘要：我国的政府行政成本一直居高不下，政府审计部门在传统政府审计基础上加入“绩效”理念，有助于监督政府各项公共管理活动，对行政成本起到一定的控制作用。研究结论表明：政府绩效审计的实施有利于降低地方政府行政成本;经过倾向得分匹配后的样本依然满足政府绩效审计会降低行政成本的假设;进一步分析中引入了财政支出效率进行影响机制分析，发现财政支出效率发挥了部分中介作用;经过DEA分析得到政府行政成本效益，发现多数省份处于低效状态。研究结论对于促进绩效审计有效性和降低政府行政成本具有一定的启示意义。

关键词：政府绩效审计;行政成本;行政资金;绩效管理

中图分类号：F812 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）01-0013-10

一、引言

行政成本是政府为履行政府职能，对社会提供公共产品和公共服务所消耗的资源投入。政府的行政成本控制既关乎政府行政效率的提高也关乎我国政府形象，如何在转变政府职能的基础上高效率地使用公共资金，提高公共服务水平，是现代财政管理的重大问题[1]。据统计，从2000年到2018年我国的政府行政成本绝对数额一直处于增长状态，2000年我国的行政成本为3877.33亿元，2018年增加到28610.97亿元，增长高达6.38倍。作为我国财政支出的重要组成部分，地方政府行政成本的不断升高，这不但会挤占部分与人民利益紧密相关的公共服务经费，进而加重财政负担，而且会破坏政府在人民中的形象，增加不必要的隐形成本，恶化我国的经济环境[2]。因此，控制地方政府行政成本不仅能够体现政府的行政效率与能力，而且有助于提高人民生活水平以及对政府的信任程度。近年来，我国政府不断强调要降低行政成本，优化行政成本结构，提高行政效率。在此背景下，如何控制政府行政成本、加强政府管理已成为当前一个需要着重思考的问题。

影响政府行政成本的因素有很多，学术界对此已有不少相关研究，但对于政府绩效审计的影响作用却鲜有研究。政府绩效审计主要是国家审计机关对政府以及部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性的审查和评价[3]。与西方发达国家相比，我国政府绩效审计起步较晚，1982年才开始逐步展开理论方面的探索[4]。随着政府服务职能的强化，政府用于公共事业的资金逐渐增加，加之人民的民主意识不断增强，政府绩效审计不断发展，受到了越来越多的关注。党的十九大报告提出要全面推进实施绩效管理，指出绩效是政府管理的重要内容，能够切实解决财政支出使用效益偏低的问题并推动国家治理能力和水平现代化。加强政府绩效审计，一方面有利于监督政府公共管理活动，改善服务质量，提升政府治理水平;另一方面有利于促使政府行为公开透明，提高我国社会民众的责任意识，重塑政府形象[5]。近年来，各地不断创新政府绩效评价模式、强化评价结果对实际工作的指导作用。综合分析各地政府绩效评价的实践，我们发现，政府绩效审计不仅要监督资金使用的合法性和合规性，同时也要关注资金投入和产出之间的关系，这样有利于发现政府资金效率低下的原因并有针对性地解决问题。作为国家审计的重要一环，政府绩效审计是建设现代化服务型政府的有效办法之一[6]，对于控制行政成本具有极为重要的作用。

二、文献梳理与假设提出

（一）政府绩效审计的相关文献

在我国政府审计开展初期，审计重点是财政资金使用情况的真实性、合法性和合规性，随着新公共管理审计运动的逐渐兴起，政府审计的方式和内容也在逐渐发生变化，政府绩效审计在我国政府审计中的地位越来越重要。近年来，专家学者和政府部门对政府绩效审计尤为关注，展开了理论联系实践的探索，并取得了一些研究成果。相关研究主要集中于政府绩效审计内涵、政府绩效审计的主要内容和目标、政府绩效审计评价体系构建等方面。张颖认为，政府绩效审计在本质上是检查和评价公共绩效有效履行效果的责任行为[7]。作为一种高层次的审计活动，政府绩效审计具有审计范围广、审计评价标准多样、审计过程延续、审计方法多样等一系列特征[8]。张娟阐述了政府绩效审计的基本目标，认为政府要树立全新的政府绩效审计观念、创新绩效审计方法、深化绩效审计体制改革[9]。目前政府绩效审计已经是国家审计的重要一环，但是其操作起来一般较为复杂，周期较长，在审计数据信息大量增多的情况下，如何突破资源约束成为政府绩效审计需要解决的问题[10]。郑石桥和韩金煜建立了一个财政绩效审计框架，其中包括财政绩效审计主体、客体、应用等一系列内容[11]。王光远和郑晓宇以2001-2016年的面板数据为样本，通过实证分析发现，政府审计能够提高司法效率[12]。与国外相比，我国的绩效审计尚有较大的发展空间，我们只有学会利用现代技术手段，走具有中国特色的发展之路，才能使我国绩效审计获得进一步发展[13]。

（二）政府行政成本相关文献

政府在应对社会问题、缓解社会矛盾、促进社会合作等方面具有不可替代的作用，同时，它的机构运行也不可避免地要耗费行政成本[14]。相对我国目前的经济增长水平和财政承受能力而言，近年来我国政府的行政成本呈现增长过快、规模过大的态势[15]。从当前文献来看，研究政府行政成本影响因素的文章相对较多。韩子君认为政府的垄断性质是行政成本增加的一个重要原因[16]。顾昕和宁晶运用实证方法验证了鲍莫尔成本病理论，结果发现，短期内鲍莫尔成本病会显著提高政府行政成本，中长期内并无显著影响[17]。伍颖发现政府财政收支、政府预算、行政人员占总人口的比值这些内在影响因素和物价水平、居民生活水平这些外在影响因素对行政成本有正向影响，城市化水平这个外在影响因素对行政成本有负向影响[18]。张冰笑以陕西省为例，通过对数据的全面分析发现财政支出、城镇化水平、财政供养的政府行政人员数量三个因素对陕西省行政成本影响最大[19]。廖义刚和龚循扬发现，国家审计有助于降低政府行政成本，媒体监督则有助于增强国家审计与政府行政成本之间的显著负相关关系[20]。还有部分学者对政府行政成本的后果進行了研究，不过与影响因素研究相比，后果研究的文献相对较少。张曾莲和张敏基于2010-2015年的数据发现政府行政成本与绩效之间存在三重门槛效应，行政成本只有达到第一门槛值时才会产生正向促进作用[21]。孙彩红的相关研究显示，行政成本绩效与当地经济发展程度没有直接必然联系[22]。

（三）假设提出

经过文献梳理，我们发现，有关政府绩效审计的研究主要集中于对政府绩效审计内涵、主要内容和目标、评价体系构建等方面的理论讨论，关于政府行政成本的实证研究主要集中于影响因素与后果的分析。但是关于政府绩效审计能否降低行政成本却鲜有学者探讨。

公共受托责任理论认为，财政收入由纳税人缴纳，属于公共资源，政府要对公共资源使用的经济性、效率性和效果性负责。这一理念与绩效审计不谋而合，绩效审计要求审计机关对政府经济活动行为进行合法合规检查，对资金使用效果和效率进行监督，对资金使用是否达到预期目标进行判断，这无疑可以促进政府公共受托责任的有效履行。绩效审计能够监督政府履行公共受托责任的情况，提高政府管理的绩效水平，帮助政府更好地履行公共服务职能，提高政府公共支出的绩效和政府的受托责任意识。新公共管理理念提倡，政府应该提高绩效管理水平和政府服务质量，制定政府绩效目标并测量和评估政府绩效，因此催生了以“经济、效率、效益”为核心的绩效审计。目前政府行政支出不断增加，而国家经济资源有限，政府应该提高有限经济资源的使用效率，不能一味加大行政资金的投入。绩效审计能对政府的重大决策和政策进行评价，指出其在规划制定方面存在的问题，从资金申请环节控制行政支出;同时，还能对行政管理过程中资金拨付流程进行评价，发现资金使用中存在的漏洞，降低行政管理成本。除此之外，国家审计通过发挥治理功能，促进政府责任的有效履行，能够保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行[23]。国家审计作为一种有效的国家治理体制[20]，能够对政府公共活动进行监督，对于减少政府腐败具有重要意义[24]。而政府绩效审计作为国家审计的重要类型，可以加强对管理、行政和组织过程的控制，节省资金，减少行政成本。

基于以上分析，我们提出假设1：政府绩效审计的实施有助于减少地方政府行政成本。

三、研究设计

（一）数据来源

本文选取2000-2018年中國30个省份（不包含西藏）数据来评估政府绩效审计对地方政府行政成本的影响。数据来源于国家统计局、《中国统计年鉴》和各省统计年鉴，其中政府绩效审计的数据来自于《中国审计年鉴》和在全国地方各级审计机关网站上公开的审计公告。为了避免极端值的影响，本文对最大最小值差异较大的连续变量上下两侧各1%的观测值进行了Winsorize处理。

（二）变量定义

被解释变量：地方政府行政成本（COST）。用政府行政成本占财政支出的比重衡量[15]，其中政府行政成本由一般公共服务和公共安全加总得到[25]。

解释变量：政府绩效审计哑变量。Treat考察该省是否实施政府绩效审计，若实施则为1，否则为0;Time考察该省实施政府绩效审计的时间，若该省开始实施政府绩效审计，则介入年度及以后年度均赋值为1，否则赋值为0。据统计，2002年我国开始在广东深圳开展政府绩效审计试点工作，首先对医院医疗设备采购、使用和管理进行绩效审计;2004年，政府对医院绩效审计的项目规模增加到了35个，占政府相应绩效审计项目的比例已经达到2.21%，与2003年相比提高了3倍;2005年，我国地方政府绩效审计范围扩展到了8个省份，包括北京、上海、天津、广东、浙江、海南、山东、甘肃;2006年，政府绩效审计已经覆盖全国大部分省市，绩效审计的比重占到了13.19%，与2005年相比增长了4倍，审计数量和审计范围都得到了大幅度提高，这标志着“政府绩效审计年”的到来;2012年，我国地方政府绩效审计项目在各个省份实现了全覆盖。

控制变量：借鉴学者们的研究，本文选取的控制变量主要有如下几种：财政状况（CZ）、政府规模水平（GS）、人口增长率（Growth）、经济开放程度（Open）、人力资本（Edu）、人口密度（Pop）、地区虚拟变量（Region）。各变量的具体定义参见表1。

（三）模型构建

在研究公共政策和项目实施效果的多种定量评估方法中，最为常见的是双重差分模型，本文将各省开展政府绩效审计作为政策变更，以政府行政成本为被解释变量，运用双重差分构建模型，检验政府绩效审计开展对地方政府行政成本的影响。

由于各个地方政府颁布绩效审计政策文本的时间有所不同，因此本文使用多期双重差分进行进一步分析，将已经颁布政府绩效审计政策文本的省份作为处理组，引入Treat考察该省是否实施政府绩效审计，若实施，则赋值为1，否则赋值为0。变量Time用于考察该省实施政府绩效审计政策的时间，该省实施政府绩效审计当年及以后年份赋值为1，否则赋值为0。Treat*Time为解释变量政府绩效审计政策实施的交互项，如果交互项等于1，表明该省份在该时间点已经颁布了该政策;COST为被解释变量地方政府行政成本;Control是相关控制变量;ε为残差项。

四、实证结果分析

（一）描述性统计

通过表2描述性统计可以看出，地方政府行政成本的均值为0.220，中位数为0.190，标准差为0.090，最大值为0.560，最小值为0.100，最大值与最小值之间差距较大，说明政府行政成本的地区差异化比较明显。

（二）相关性及共线性分析

从相关性分析中可以看出，政府行政成本与政府绩效审计哑变量的系数为-0.691，初步说明政府绩效审计能够降低政府行政成本，且各个自变量之间的相关性不高，说明本文较好地控制了行政成本的其他影响因素。从共线性分析可以看到，各个变量的VIF值均小于5，平均值仅为2.32，这证明本文所选取的变量并没有存在多重共线性问题，选取的控制变量合理。

（三）回归结果分析

根据前文提出的多期双重差分模型（1），得到了假设1的回归结果，如表3第（1）-（2）列所示，此结果用以验证政府绩效审计对地方政府行政成本的影响。在未加入控制变量时，交互项Treat*Time与地方政府行政成本（COST）在1%的水平上显著为负，加入控制变量之后，二者的回归系数依然在1%的水平上显著为负，这说明政府绩效审计的实施能降低政府的行政成本，与假设1结论一致。其中财政状况（CZ）、政府规模水平（GS）、人力资本（Edu）、地区虚拟变量（Region）均与地方政府行政成本显著负相关，经济开放程度（Open）、人口密度（Pop）与地方政府行政成本显著正相关，说明在财政状况良好、政府规模水平较高、受教育程度高、偏东部地区时，政府行政成本支出会降低;而经济开放程度越高、人口密度越大时，行政成本则会越高。

五、稳健性检验

（一）平行趋势检验

双重差分模型应满足平行趋势假设，以保证回归结果无偏，因此本文构建动态性检验模型（2），以验证实验组和对照组在政策实施前是否存在平行趋势。

其中，Before、Current和After均为虚拟变量，距离政策实施年前t年的样本Before取1，其他样本Before取0;政策实施年后t年的样本After取1，其他样本After取0;如果政策实施年的样本，Current取值为1，否则为0。据模型（2）的回归结果，我们得到了政府绩效审计对行政成本影响的动态效果图，在扩展实验前、后的样本年度，政策冲击之前的系数不显著为非零，符合平行趋势假设。政策实施当年系数显著下降，说明政策的实施对于被解释变量影响较大。

（二）更换被解释变量

以上分析中，我们将行政成本占财政支出的比重作为被解释变量衡量政府行政成本，在进行稳健性检验的时候，我们用行政成本占GDP比重替换被解释变量[15]，其余变量不变。结果如表3第（3）-（4）列所示，无论是否加入控制变量，政府绩效审计哑变量均与政府行政成本在1%的水平上显著为负，验证假设1，结果稳健。

（三）缩短时间年限

本文所称政府绩效审计执行信息主要是指各地方政府绩效审计项目的执行管理情况的统计数据。经统计，30个省份的政府绩效审计实施情况主要分布在2002-2006年期间，为了更准确了解政府绩效审计对行政成本的影响，我们缩短了时间窗口，选取了政府绩效审计实施后的近几年，即对2000-2010年近11年30个省市的数据进行分析，实证结果如表3第（5）列所示，政府绩效审计与政府行政成本在1%的水平上显著为负，结果稳健，验证了假设，表明政府绩效审计的实施能够降低行政成本。

（四）增加控制变量

参考伍颖[18]的研究，我们在以上控制变量的基础上增加了城市化水平（Urban）和城镇就业率（Em）變量，前者用第二产业增加值占GDP比重衡量，后者用城镇就业水平衡量，回归结果如表3第（6）列所示，政府绩效审计的回归系数在1%水平上显著为负，政府绩效审计有助于减少行政成本。

（五）倾向得分匹配

鉴于实施政府绩效审计的省市与未实施政府绩效审计的省市二者本身可能存在一定差异，而这种差异会对研究结果产生影响，为了满足样本不存在显著差异的要求，我们采用倾向得分匹配（PSM）法对实验组与对照组进行处理，以减小样本间差异带来的影响。采用k近邻匹配，令k=4，为找到控制组中与处理组个体的各变量取值范围相似的个体，运用Logit模型计算个体的倾向得分，其中选取人均地区生产总值（PGDP）、居民人均可支配收入（REV）、政府规模水平（GS）、人口密度（Pop）、年份（Year）、地区（Id）为协变量，通过分析匹配均衡性检验的结果发现，匹配后（Matched）与匹配前（Unmatched）相比，所有变量的标准化偏差均明显缩小。从T检验来看，匹配后P值均不显著，说明PSM匹配效果较好，实验组和对照组匹配后在各省层面特征上没有系统性差异，因此经过匹配，较好地控制了样本选择问题。

表3第（7）-（8）列为倾向得分匹配的回归结果，无论是否加入控制变量，政府绩效审计均与政府行政成本在1%的水平上显著为负，说明在减小样本差异带来的影响后，政府绩效审计的实施能够在一定程度上减少地方政府的行政成本这一结论依然成立。

六、进一步分析

（一）政府绩效审计影响政府行政成本的中介效应检验

政府绩效审计是基于传统财务审计产生的，它致力于对财政资金进行合法合规性检查，能够防止资金被贪污、截取等违法违规行为，从而保障财政资金的合规使用，避免政府行政资金的浪费。与传统财务审计相比，绩效审计还增加了对经济、社会、生态效益的评价，对财政资金进行成本效益分析，重点关注财政资金投入和产出的关系，从而能够提高财政支出效率，有助于优化政府行政成本的使用。所以政府绩效审计很可能是通过提高政府财政支出效率来降低政府行政成本。为了验证此假设，我们借鉴温忠麟提出的方法，构建如下模型。第一步已在上述模型（1）中得到检验，政府绩效审计能够降低行政成本，结果显著，这里构建模型（3）（4），进行中介效应检验的第二步与第三步。其中EFC代表财政支出效率，本文的财政支出效率采用数据包络分析（DEA）测算得到，财政支出效率投入指标是各类财政支出占国内生产总值的比重，产出指标的选择，参照中国统计学会2013年DLI，从中选取经济增长、结构优化、发展质量、收入分配、生活质量、劳动就业和资源消耗七个指标来衡量产出。该指标越高，说明财政资金支出效率越高，财政资金使用效果越好，其余变量保持不变。

表3第（9）-（10）列显示了政府绩效审计的中介效应回归结果，第二步政府绩效审计与财政支出效率在1%的水平上呈现正相关，说明政府绩效审计能够提高财政支出效率。第三步解释变量政府绩效审计和中介变量财政支出效率均与政府行政成本在1%水平上显著为负，说明政府绩效审计能够通过提高财政支出效率来降低政府行政成本，同时表明财政支出效率是政府绩效审计与政府行政成本的中介变量，发挥了部分中介作用。

（二）政府行政成本效率分析

借鉴谢忱[25]的做法，本文对2007-2018年我国30个省级政府行政成本效益的投入和产出数据进行数据包络分析（DEA），其中投入指标选取人均政府行政成本进行衡量，产出指标选取经济水平、社会状况、人口与环境、经济调节、社会管理、公共服务、国有资产管理与政府机构管理八个指标加以衡量，得到各个省市的政府行政成本效益的纯技术效率、规模效率、综合技术效率得分情况。表4是各省行政支出成本的综合技术效率，图1是行政成本的综合技术效率、规模效率与纯技术效率的平均值。如表4所示，从纵向来看，2007-2018年间，30个省市的综合技术效率基本上都保持平稳上升或者基本稳定，只是偶尔有所下降，每年的综合效率平均值均在缓慢上升，说明行政成本的效率有所优化，但是总体上还是处于偏低状态，大部分省市行政成本处于低效状态。从横向来看，海南和宁夏的综合技术效率、规模效率、纯技术效率在2007-2018年中均为1，说明海南与宁夏既是技术有效又是规模有效，处于行政成本高效运转阶段。上海、天津、青海和西藏只在极少的年份处于行政成本的最优状态。从图1可以发现，纯技术效率较高但综合技术效率偏低的原因，主要在于规模效率偏低，说明目前各个省市需要通过控制政府行政成本规模、调整组织结构来实现政府行政成本的最优状态。

七、结论

政府行政成本是当前政府部门的重要支出，且有不断上升的趋势，面对此种情况，必要的审计与监督不可或缺。政府绩效审计一方面有助于发挥预防、揭示作用，避免出现公款私用等不当行为，促进政府行政资金健康运行;另一方面有助于提高行政成本的经济效益，提高其使用效率，进而有利于降低政府行政成本。政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势，在发挥审计监督作用过程中扮演着越来越重要的角色。政府绩效审计除关注收入和支出的合法性和合规性外，同时注重考察资金的投入与产出关系，能够通过政府审计部门对资金的使用效率进行监督，从而有助于提高行政支出的效率，降低地方政府行政成本。本文以2000-2018年的面板数据为样本，运用多期双重差分模型检验政府绩效审计与政府行政成本之间的关系，在此基础上进一步分析二者之间的影响机制，并利用数据包络分析（DEA）测算我国各省市行政支出效率。研究结果表明：政府绩效审计的实施有利于降低地方政府行政成本，该结论在经过一系列稳健性检验后依然成立;為了减少样本差异带来的显著影响，本文进行了倾向得分匹配回归，匹配后的样本依然满足政府绩效审计会降低行政成本的假设;进一步分析中引入了财政支出效率这一变量，希望借此进行影响机制分析，结果发现财政支出效率发挥了部分中介作用，政府绩效审计能够通过提高财政支出效率降低行政成本;DEA模型补充了政府行政成本效益分析，发现多数省市处于低效状态。

本文基于政府绩效审计有助于降低地方行政成本的基本结论，提出以下政策建议。

第一，政府审计机关应当继续推进政府绩效审计，加强对政府绩效审计重要性的认识，促进政府绩效审计稳步发展。绩效审计同其他审计类型一样，其理论基础是公共受托责任关系，政府负有对公共资源的保护和合理使用的责任，但是由于道德风险等不理性行为的存在，政府绩效审计的审查与监督作用显得尤为重要。政府绩效审计通过对行政成本发生的真实性与合规性进行检查，能够有效避免行政成本的不合理支出，所以加大对政府绩效审计的宣传，加强对政府绩效审计的重视是十分必要的。

第二，不断完善行政成本相关法律制度，规范行政支出，减少行政资金的滥用。我国的行政成本一直处于不断增加的状态，与此形成鲜明对照的是，目前地方政府尚未就规制行政成本建立起一套完善的制度规范和明确的实施程序，地方政府行政支出的执行标准还不够清晰，这可能造成行政资金滥用、挪用等一系列问题。在此情况下，进一步加强有关行政成本的法律、制度、规范建设具有重要意义。在统一的法律法规框架之内，各地方政府应根据本地区实际情况制定符合条件的政策性文件，增强对行政支出的法律监督，增加政府行为过程的透明度，明确政府正常运转的成本标准。法律监督作为降低政府行政成本的重要手段，对于治理行政成本浪费具有重要作用。与此同时，有效的奖惩制度与问责制度，对于治理行政成本浪费同样必不可少，只有将法律监督同有效的奖惩制度、问责制度结合起来，才能够最终保障行政资金的合法、高效使用。

第三，推动电子政务建设，合理调整组织机构和人员，提高行政资金使用效率。一方面，随着大数据时代的到来，电子政务的推行势在必行，面对政府绩效审计工作量大、审计任务日益复杂的特点，电子政务能够合理配置资源，简化行政程序，节省时间成本。另一方面，电子政务建设有助于精简与调整组织机构，减少人员浪费，避免内部消耗，减少行政中间环节，从而降低政府行政成本、优化和改善行政成本的结构，达到不断提升政府行政资金的使用效率的目的。此外，要提高政府行政人员素质，优化人才选拔机制，杜绝私事公办、以权谋私的行为。我国行政成本规模居高不下的一个重要原因在于行政人员内部占用公共资源，所以国家要不断对行政人员进行思想教育，提高其思想境界，加强监督力度、考核力度与惩罚力度，不断进行人才的优化与选拔。

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