张熠欣

[摘 要]专门协会是残疾人公共服务体系的重要主体，但学界对此的相关研究明显不足。目前，我国残疾人专门协会数量上已初具规模、发挥一定作用，在法人化方面进行了初步探索。但专门协会在运作过程中存在专业化服务能力不足、内部治理不够健全、可利用的社会资源匮乏、与残联和服务对象的互动不充分等问题。在新时代，要积极探索科学有效的运行管理机制，充分发挥专门协会的“代表、服务、维权”职能，完善残疾人公共服务体系。

[关键词]专门协会 发展现状 运行困境 对策建议

[中图分类号]D669.69

[文献标识码]A[文章编号]10019596（2021）110033-08

一、概述

残疾人是人类社会中一个特殊的利益群体，他们受先天或后天条件的影响，成为在肢体、语言、听力、精神、智力或多重上存在长期缺损的人，生活自理能力受到严重影响，且这些缺损与各种障碍相互作用，阻碍了残疾人充分和切实地融入社会。根据我国第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查显示，2010年末，我国（除港澳台地区外）残疾人总人数为8502万人，占全国总人口的5%左右，即平均每五个家庭中就有一个家庭有残疾人[1]。

残疾人事业发展是评价一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志之一，政府在其中扮演着主体角色，承担着主导责任，发挥着领导作用。随着社会的转型与发展、残疾人数量的不断增多以及残疾人需求上发生的巨大变化，除了要发挥政府及其有关职能部门、中国残疾人联合会的作用和优势以外，还必须依靠像残疾人专门协会这样的助残社会组织，为建立和落实残疾人服务体系做好支持与服务工作。所谓专门协会是指由残疾人、残疾人家属以及从事残疾人事业、与残疾人工作相关的个人、社会组织和企事业单位自愿结成的公益性社会团体。王新宪指出，专门协会是残疾人事业发展的重要工作力量，自残联成立以来，专门协会一直发挥着不可替代的重要作用，残联成立之初设计的这个组织架构是非常成功的、有远见的、有生命力的[2]。吕世明认为专门协会是社会组织的重要组成部分，是残疾人服务体系的延伸，是残联的得力助手①。邓朴方指出，五类专门协会是残疾人联合会的主体协会，发挥好专门协会的作用才能充分体现残联的代表职能，更加密切联系残疾人，更加紧密地把残疾人团结在一起[3]。由此可见，残疾人专门协会的重要性是无可比拟的。

我国残疾人数量逐年增多，目前能为残疾人提供服务和保障的社会组织却很少，整个残疾人社会服务体系尚不能够满足残疾人的快速增长，所以需要更多社会组织参与。本文粗略地将为残疾人服务的组织分为四大类：第一类是残联，残联在现实中出现“管理大于服务”的现象，它过多包揽行政任务，使其服务功能得不到充分发挥[4];第二类是残疾人专门协会，专门协会是残疾人向残联和政府反映诉求的桥梁和纽带;第三类则是在专门协会的基础上，根据是否在民政部门登记注册，再把残疾人专门协会分为登记和未登记两种，正式登记注册的专门协会在为残疾人提供服务上具有独特作用;第四类可以称作草根组织，它们没有登记注册，也不是专门协会，但实际上在为残疾人提供服务，可以统称为助残社会组织。社会组织在扶残助残领域大有作为，助残社会组织有较大的发展空间。

综上所述，残疾人数量众多且在不断增长，社会服务需求的快速增长需要社会组织的参与，其中最具有发展潜力的助残社会组织就是残疾人专门协会。然而，学界关于残疾人专门协会的研究还不够深入。对此，本文以残疾人专门协会作为研究对象，关注专门协会的发展现状以及面临的发展困境，最后提出相应的对策建议。

二、残疾人专门协会发展现状

按照《中国残疾人联合会章程》规定并根据残疾人的类别分类，可以将专门协会分为盲人协会、聋人协会、肢体残疾人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会五大类，都接受中国残联的领导。

（一）数量上已初具规模

根据残疾人事业发展统计公报，2009年全国的市和市辖区级专门协会已建比例为94.9%，縣（含县级市）级专门协会已建比例为88.9%;2010年全国的市级专门协会已建比例为99.6%，市辖区级专门协会已建比例90.5%，县（含县级市）级专门协会已建比例为95.6%;2011年市级、市辖区、县（含县级市）级专门协会已建比例分别为97.6%、93.0%和89.6%[5]。由此可见，专门协会数量增长率低，增长速度缓慢，其中肢残人协会数量有所减少。截至2020年，地方各级残疾人专门协会有1.5万个，其中省、地、县级各类专门协会已建比例分别为98.8%、97.1%和91.3%[6]。综上得出，近些年来，专门协会的数量并未增加，数量一直保持在1.5万个左右（见表1），但是全国的助残社会组织不断增加，目前已有3004个[6]。

根据自身特点和性质，五大专门协会制定相应的制度和任务，其核心都是要通过专门协会，更加了解残疾人及残疾人家庭的情况，并与之产生深厚的情感，其目的是成为各级残联的组织基础，成为残联组织联系残疾人最主要的桥梁和纽带。

根据2011年的统计公报显示（见表2），各类残疾人的人数分别为：视力残疾1263万人;听力残疾2054万人;言语残疾130万人;肢体残疾2472万人;智力残疾568万人;精神残疾629万人;多重残疾1386万人[1]。以2011年五大专门协会的数量为基准，一个盲人协会要管理和服务约4081个视力残疾人;一个聋人协会对应服务约7098个听力、言语方面的残疾人;一个肢残人协会对应服务约7905个肢体残疾人;每一智力残疾人及亲友协会对应服务约1911个智力残疾人;每一精神残疾人及亲友协会对应服务约2116个精神残疾人。综上，专门协会要管理和服务的残疾人数量过多，说明目前我国专门协会的数量是远远不够的，完全不能充分、高效地发挥专门协会作用。为能够完善残疾人服务体系，满足残疾人数量增长对助残社会组织的需要，亟须建立更多专门协会。

（二）发挥应有作用

残联章程第十七条：专门协会委员会由中国残联全国代表大会代表中同类别的残疾人、残疾人亲友选举产生;专门协会的主要任务是：代表、联系、团结、服务本类别残疾人，反映特殊愿望及需求，維护合法权益，争取社会帮助，开展适宜活动，参与国际交往②。其职能被确定为“代表、服务、维权”，与残联的“代表、服务、管理”的职能仅仅一词之差。因此，我们应该准确把握和解读两者之间不同的职能，以便更好地为残疾人提供服务。

首先，“代表”功能。代表残疾人利益、反映残疾人诉求、维护残疾人权益、服务残疾人需要是专门协会的主要任务。各专门协会代表本类别残疾人群体的共同利益和特殊需求，维护他们的合法权益[7]。因为专门协会是由同类残疾人或其亲属组成，与残疾人及残疾人家庭联系是最为紧密的，与残联或其他助残组织相比，其更加了解残疾人及残疾人家庭的情况，并与之产生深厚的情感，更能代表残疾人，为他们发声。

其次，“服务”功能。工作服务对象的专门性和特定性，使得专门协会需要制定专门的组织发展计划，划分特定的工作范围，提供专门的服务，展现专门的工作。残联的服务职能更多是着眼于宏观调控，在政策上给予指导与帮助，而专门协会存在的意义则是更加具体地联系群众，更加亲近残疾人群体，了解他们的真实需求，以此服务残疾人需要。五大专门协会分别联系着盲、聋哑、肢体残疾人和智力、精神残疾人及其亲属，都是分别按照本类别残疾人的特点和实际情况，独立、积极、主动地组织和开展各自的工作。

最后，“维权”功能。当专门协会作为一个独立的组织开展工作时，它有自己的特点，此时要发挥与残联“管理”不一样的“维权”职能。2020年，制定或修改省级关于残疾人的专门法规、规章4个，地级5个;制定或修改保障残疾人权益的省级规范性文件22个，地级64个，县级163个。全国县级以上人大开展《中华人民共和国残疾人保障法》执法检查和专题调研318次;政协开展视察和专题调研282次。全国开展省级普法宣传教育活动500多次，近40万人参加;举办省级法律培训班44个，4800多人参加。残疾人参政议政工作稳步开展，各地残联协助人大代表、政协委员提出议案、建议、提案735件，办理议案、建议、提案1109件③。

各专门协会的民间性、非营利性、自治性、公益志愿性等特点决定了其具有独特的凝聚力和广泛性[8]。这也体现了残联与专门协会之间的关系，既融合于残联，又要在一定程度上有所独立和游离，它们发挥着不同的职能。近年来，各专门协会和助残社会组织开展的活动越来越富有开放性和创造性。例如肢残人协会的“希望之家”服务、盲人协会的信息无障碍服务、聋人协会的聋儿家长支持服务、精协的孤独症儿童康复和精神残疾预防工作、智协的标准化工作等活动，积极帮助残疾人打开心扉，参与社会生活，受到了广大残疾人及家庭的喜爱和欢迎，产生了很好的社会效应。

（三）初步探索机构法人化

社团登记对各专门协会来说是一个新的起点，对残联是一个新的课题，是中国残疾人事业发展史上的重要事件，是协会努力做好工作、实现“三个活跃”的重要条件之一[9]。根据专门协会是否在民政部登记注册作为标准，可以将专门协会分为法人化专门协会和非法人化专门协会。早在2004年，中国盲人协会便向民政部提出了登记注册为社团法人的申请，经过协会的不懈努力，2006年12月7日，民政部批准中国盲人协会正式成为社团法人单位。在“十一五”期间，中国残联启动专门协会社团登记工作试点，此后全国各级专门协会开启了法人实践探索。目前，国家级、部分省市级专门协会已在民政部门办理了社团登记。从实际发展情况来看，由于专门协会法人化的探索还处在初级阶段，全国已经登记注册的专门协会数量很少、比例极低，协会的法人化主要集中在国家和省级这两个层面[10]。区县级专门协会没有进行登记注册，其在性质上仍属于各级残联内部设立的机构。根据2014年相关数据显示，仅有19.6%完成了社团登记，73.2%的协会没有社团登记，另有7.1%还在申请中[11]。

三、残疾人专门协会的运行困境

（一）专业化服务能力不足

专门协会的管理层和工作骨干主要以原专门协会委员为主体，而这些委员是按照《中国残疾人联合会章程》通过残联的代表大会选举产生的，他们大多为兼职人员，致使专门协会的人员构成复杂且专业化和职业化不足，协会工作人员的专业化水平不高，最后影响总体的服务质量。

首先，协会领导专业化水平普遍不高。作为协会的领导者、主要负责人，要有主见，要具备计划、组织、协调、管理、创新等能力。由于早期残疾人社会组织的从业门槛相对较低，许多从业人员是残疾人或其家属，其中很大一部分工作人员属于年龄偏大、文化程度较低的下岗职工，其综合业务素质、对残疾人工作的认知程度等不够高，目前难以适应新形势下残疾人工作的需要。协会中大多数的工作人员也从未接受过系统的残疾人服务与管理相关专业知识的教育和技术培训，专业人才十分缺乏[10]。其次，在职人员的归属感低，人才流失率高。当前，仍有许多社会公众对专门协会认识不够全面、评价不一，导致专门协会人才的职业声望和社会地位不高，甚至还常常被误认为是志愿者，再加上目前这个行业的薪资水平不稳定、职业发展前景不明确、社会保障机制不健全等，专门协会很难留住人才。

（二）内部治理不够健全

内部治理是指有关组织内部的计划、组织、决策、执行、内部监督和评估、日常事务管理等一系列治理机制的总称，主要包括章程、会员（代表）大会、理事（代表）会、监事会和秘书处。组织内部治理的结构和内容，既要符合有关组织内部治理结构的一般要求，又要适应组织自身发展的实际情况。部分专门协会已登记注册成为社团法人，但他们没有按照《社会团体登记管理条例》以及《社会团体章程示范文本》的规定去建立和完善组织的内部治理机制。

首先，协会章程形同虚设。大多数协会的章程都是直接采用了登记管理机构提供的标准示范文本，所有的条款和内容照搬照抄，并没有结合组织自身的发展规律和实际情况对章程进行修改和完善。因此，直接套用的章程并不能很好地发挥出章程的规范功能、自治功能、制裁处罚等功能。其次，未设立监事会或监事，监督机制不健全。其主要原因在于《社会团体登记管理条例》中没有条款明确规定组织必须设立监事会或监事。没有监督机制的约束，组织内部极容易出现决策不民主等现象，从而导致个别人员的贪污腐败，组织懒散无效率。最后，组织内部治理的结构之间缺乏协调和制衡。完善的组织内部架构是由决策机构、执行机构和监督机构三者构成的，它们各自独立，在明确各自权责的基础上彼此合作又相互制衡。然而实际上三大机构之间尚未形成有效的协调和制衡机制，理事会、监事会常常如同虚设，不能充分、有效地发挥决策和监督作用。

（三）可利用的社会资源匮乏

专门协会资金和资源的匮乏一直是困扰协会开展工作的限制性因素，这在西部地区尤其明显，许多区县地方会因为当地经济不发达、领导对残疾人事业发展的不重视、上级政府给予的资源少等原因，使专门协会很难开展工作。

首先，专门协会多数没有固定、独立的办公场所和完备的活动设施。不少协会的办公、活动场地由本级残联提供，专门协会与其他协会合署在本级残联办公楼办公的占56.8%;仅有27%的协会有独立的办公室，且其中在本级残联办公楼内办公的比例为21.6%，不和本级残联在一起的比例为5.4%;其他为16.2%[12]。各专门协会的日常管理就是要结合本协会残疾人的特点和实际情况，组织开展活动，但由于受到办公和活动场地的限制，协会每举办一次活动，就需要向本级残联申请活动场地和租借活动设施设备。这使得协会在开展活动的过程中流程增多，增加组织人员的工作量，消耗大量时间、精力，影响协会的积极性和创造性，最后导致活动开展的频率降低。其次，专门协会的资金缺乏、来源单一。根据专门协会的章程，专门协会的资金来源渠道包括会费、国内外组织或个人的捐赠、政府资助及中国残疾人联合会专项资金、在核准业务范围内开展活动和服务的收入、利息及其他合法收入。然而，专门协会94.5%的办公经费是由残联统一拨付，通过向个人或企业、政府的其他部门申请项目资金，以及通過定期向会员收缴会费、接受社会捐赠等方式获得经费的比例不超过7%[7]。如果一些地区残联的自身建设本就比较薄弱，则会出现工作经费紧张的现象。当地残联自顾不暇，没有能力给专门协会提供资金上的支持，致使本地区的专门协会资金短缺，活动经费紧张或没有，大多数活动无法开展，工作进展较为缓慢[7]。

（四）与残联和服务对象互动不充分

作为最贴近残疾人的民间社会团体，专门协会应该能够在沟通利益诉求、协调利益矛盾方面发挥重要作用。通过及时的沟通与互动，掌握残疾人群体的真实想法和诉求，才能有效缓解各类可能被激发的矛盾和冲突。然而，专门协会与残联和服务对象之间的沟通互动并不充分。

一方面，日常性服务项目、残疾人文体活动不到位，导致专门协会与残疾人之间的沟通互动较少。由于残疾人生活水平和质量普遍偏低，受教育程度低、文化素质不高，因此并不了解协会的工作性质，造成他们参加协会活动的次数并不多。加之多数协会的主席、委员都是兼职，由于工作人员少、缺少活动场地和缺乏活动经费等，开展活动费时费力，协会与残疾人直接互动交流的时间大大减少。另一方面，专门协会与残联、党和政府之间缺少沟通联系。绝大多数的专门协会在性质上还属于残联组织的内设机构，依附并从属于残联，两者间的沟通常常是残联下达命令和安排任务，专门协会听从指挥、服从工作，即一种单向的沟通方式。专门协会向残联、党和政府传达反映残疾人群体的诉求是机械或重复的，很少与残联就残疾人提出的诉求进行分析讨论，一起研究解决方案。

四、对策建议

（一）提高专业化服务能力

专门协会能够科学、高效运行的关键在于组织对人力资源的开发与利用，这是一个不断提高组织成员综合素质的过程。因此，协会必须建立一种新型的人才管理制度，使组织对人才的培养、引进、使用更加合理有效;要不断提高领导和专职人员的自身素质，建设一支懂专业、高素质的职业管理队伍。

第一，培养协会骨干，选好带头人，加强协会班子建设是做好残协工作的关键[11]。应该加大对残疾人干部的培养选拔力度，重点培养和任用残疾人干部。因为残疾人干部在很大程度上更能理解和感受残疾人的苦痛和面对的困难，与他们感同身受，所以能够更加贴近基层，贴近残疾人，能够更为直接地体察残疾人的真实需求，及时为他们排忧解难，快速有效地解决问题。第二，加强残疾人专职人员业务培训，完善人才队伍建设。人才队伍是由综合素质高、服务意识强且具备专业服务水准的人员组成，通过专业培训，不断提高残疾人工作者的职业能力和专业素质。通过完善薪资制度、建立激励机制等，营造良好的工作环境，让成员有归属感和成就感，吸引更多专业人才从事残疾人社会管理与服务。此外，应充分发挥优胜劣汰功能，在竞争中培育人才、选拔人才、使用人才、留住人才，使具备服务意识和具有创新潜力的人才脱颖而出。

（二）完善内部治理

内部治理是一个组织自律的保障，是组织实现内部问责的根本途径，更是组织获取资源的根本前提。完善组织的内部治理，其核心是章程，基础是规范组织内部的机构设置，最终使组织能够科学有效的运行。针对上述提到的内部治理不健全问题，有以下三种解决思路。

第一，必须重视章程在内部治理中的作用。章程不是一个象征和摆设，而是一个组织行为的约束和纪律，无论是自我监督还是外部监督，章程是唯一的尺度和绳墨。应强调并树立章程在组织中的地位和权威，让章程成为组织中的“宪法”。此外，随着组织的不断发展，势必会出现章程相关规定与组织实际运行存在差异的情况。因此，应该尽快修订完善章程的内容，使其适应组织发展规律。第二，建立健全监督机制。强制社会团体设置监事会并发挥监事会的作用。针对残疾人专门协会监事会成员人数提出建议，为节约管理成本，可以不设监事会，只设1～3名监事，履行监督职责。第三，平衡组织内部治理架构。理事会作为组织内部治理结构的一个重要环节，在整个架构中应处于核心位置，且理事会和执行机构以及监事会的权力必须是分立的。理事会对执行机构起着支配和领导作用，即执行长在理事长的领导下开展工作。监事会监督理事会和执行机构，监事由会员大会或会员代表大会选举产生，严格规定理事会成员不得兼任监事。

（三）多渠道吸纳社会资源

对于任何一个组织来说，想要获得长久、稳定的发展，资金和资源不可或缺。残疾人事业是一份具有强烈的公益性、慈善性、责任性和志愿性的事业，若没有政策以及公共财政的大力支持，很难发展壮大。近几年来，我国各级政府为促进残疾人事业的发展，相继出台了一系列政策，给予了鼎力的支持和帮助。

多渠道吸纳社会资源。第一，各级残联或本级政府可以通过财政拨款、委托代理服务以及购买服务等多种方式，增加专门协会收入，加大对专门协会工作经费的支持，并在纳入年度财政预算的基础上，建立逐年增长机制，在经济发达地区如北京、上海等地，应该适当提高经费标准[12]。第二，通过加大对专门协会的宣传力度，让社会、企业以及更多的人认识并了解专门协会存在的价值，鼓励个人和企业积极捐赠，在丰富协会资金的同时，营造和谐、友爱的社会风气。例如，专门协会抓住“国际聋人节”“全国助残日”等时机，适时开展一些大型的宣传活动，做好为残疾人服务、代表残疾人利益诉求、宣扬残疾人事迹等宣传阵势，塑造一个崭新的、持续而又充满活力的残疾人事业良好社会形象，为专门协会聚集更多资金。

（四）畅通沟通渠道，发挥联动机制作用

专门协会是残疾人群体向党和政府表达利益诉求的桥梁和纽带，它自上而下地传达上级领导的政策精神、中心思想、协会发展规划，动员残疾人积极响应和参与;自下而上地反馈广大残疾人的利益诉求和面临的难题，充分发挥其沟通的双向互动功能，畅通残疾人、协会、残联的沟通渠道。

首先，畅通专门协会与残联、党和政府间的沟通渠道，发挥好专门协会自下而上的反馈功能。专门协会要明确自己的职责和功能，找准自己的定位，与残联密切沟通。对于有利于支持和促进残疾人事业发展的项目任务，专门协会要积极参与并加入讨论，对项目目标进行细化分解，专门协会负责执行，残联则是通过加强实时监测和监督，推动各项任务有效落实。其次，积极开展日常文体活动，增加协会与残疾人沟通互动的机会。专门协会应跳出“每年按照上级部门的要求开展1～2次大型活动”的思维定式，结合专门协会自身的优势、特点和本会残疾人的實际情况，使活动日常化，形式多样化[13]。例如，协会可以依托社区开展日常性的茶话会、故事会、读书分享会、棋牌、健身等广大残疾人能够接受、又愿意参加的娱乐性文体活动。由于这些活动的开展有相对固定的场所和基本的设施，参与活动的残疾人体验到快乐后，形成相对固定的群体，其活动最终也能走向日常化、生活化，增加了协会与残疾人群体间的交流。

注释

①中国残联专门协会召开2012年第四季度工作会议  专门协会是残疾人服务体系的延伸[J].中国残疾人，2012（11）：15。

②《中国残疾人联合会章程》。

③《2020年中国残疾人事业发展统计公报》。

参考文献

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[3]中国聋协、中国肢协、中国智协、中国精协第一次全国会员代表大会召开 邓朴方：社团登记是专门协会发展的新起点[J].中国残疾人，2011（12）：12.

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[5]2009年—2011年中国残疾人事业发展统计公报[Z].

[6]中国残疾人联合会.2020年中国残疾人事业发展统计公报[Z].

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[10]王向前，刘杰，孙一平，等.转型升级：建设新时代的新型残疾人专门协会——兼论残疾人专门协会法人化的新路径[J].残疾人研究，2018（2）：37-46.

[11]陈兆安.浅说怎样做好残疾人专门协会工作[J].中国残疾人，2004（12）：51-52.

[12]孙一平，丁晶晶.残疾人专门协会治理模式分析与思考[J].残疾人研究，2016（4）：59-63.

[13]罗钧，李友民.论充分发挥专门协会为残疾人服务的主体作用[J].中共成都市委党校学报，2010（1）：75-78.

Development Status and Reform Direction of

Specialized Associations for the Disabled

Zhang Yixin

（School of Political Science and Public Management， East China University

of Political Science and Law， Shanghai 201600， China）

[Abstract]Specialized associations are an important subject of the public service system for the disabled， but the related academic researches are obviously insufficient. In the process of development， specialized associations have played a certain role in quantity， scale and function， and made a preliminary exploration in the legalization. However， there are some problems in the process of operation， such as insufficient professional service capacity， imperfect internal governance， lack of available social resources， insufficient interaction with the Federation of Disabled Persons and service objects， and so on. In the new era， we should actively explore scientific and effective operation and management mechanisms， give full play to the functions of special associations including representative， service and rights protection， and improve the public service system for the disabled.

[Key words]specialized association; development status; operational difficulties; countermeasure