王天维

[摘 要]发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，关键在于处理好两者之间的内在关系，发挥协同推进社会治理现代化的效果。基于群团组织和社会组织参与社会治理的功能相似性与差异性，提升社会治理水平需要探讨两者协同增效的路径。研究发现，有效发挥群团组织与社会组织的作用，需要自上而下的顶层设计，推进群团组织与社会组织之间的联动改革，对群团组织功能进行重塑，对社会组织的功能合理优化。要构建两类组织参与社会事务的互动合作平台，形成两者之间独特的优势领域，更好发挥党建促进群团组织与社会组织协同增效的作用。

[关键词]社会组织 群团组织 社会治理 协同增效 路径

[中图分类号]C916

[文献标识码]A[文章编号]10019596（2021）110024-09

基金项目：2021年度贵州省党校系统课题“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用研究”（编号：2021DXXTYJKT24）。

党的十九届五中全会提出，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。不同于西方国家，党政主导下的中国社会治理具有独特的体系构成与实践形态。推进中国社会治理现代化，不仅涉及两类主体各自参与社会治理的问题，更涉及两类组织如何协同促进社会治理效能提升的问题。从现行研究来看，一部分学者将群团组织纳入广义的社会组织来探讨其在社会治理中的作用途径[1-3]，关注到两者功能相似的一面，遮蔽了群团组织在狭义社会组织中的特色优势;另一部分学者则将两者分开论述，分别阐释各自在社会治理中的独特功能[4-5]，过度强调群团改革背景下群团组织的独特身份及其功能重塑[6-7]。在不断变动的社会情境下，社会资源在不同场域中快速流动，社会主体之间频繁互动建构起多层、互嵌的社会网络，对群团组织与社会组织之间的协同合作提出了内在需求。探索群团组织与社会组织对社会治理的协同增效路径，有助于形成社会各方有力、有序、有效参与社会治理的良好生态。本文基于群团组织与社会组织在社会治理中职责的共同性与差异性，探讨更好发挥两者之间的功能互补优势，提升社会治理效能的路径，进而为新时代社会治理共同体建设提供参考。

一、优化群团组织与社会组织发挥作用的顶层设计

群团组织是党领导下的政治组织，与党政资源具有天然的临近优势，属于体制圈层结构中的第一层级。中国社会组织自改革开放后逐渐发展壮大，与群团组织最大的不同在于其社会性，它发端于民间，专注独特领域内的活动与服务。表1总体反映了群团组织与社会组织的组织特性差异，可以看出，两者在组织构成、登记管理、组织结构上各具特色，共同构成了整合社会的重要力量，两者在职责功能上具有相似性和差异性。更好发挥两者在协同社会治理中的作用，需要优化制度设计，为两者服务社会创造条件和空间。

（一）两类组织功能的差异化定位

群团组织与社会组织功能定位的实现需要自上而下的顶层设计，对群团组织功能进行重塑，合理优化社会组织的功能。当前，针对群团组织的行政化、机关化、娱乐化倾向，需对组织功能进行重塑，体现政治性与社会性。政治性建设上，重点突出在社会领域的相对先进性，摒弃小范围内的共同利益，更加关注全社会基础上的公共利益。推动群团组织在参与社会治理中更加注重所联系的社会群体，立足传统社会向现代社会演进过程中这些群体内在构成的变化，利用自身体制化平台优势，更好扮演中介桥梁作用，为公众参与公共政策搭建沟通渠道。要将群团组织与社会组织纳入社会治理体系的统一框架，结合当前利益主体多元化、公共需求多样化，特别是基层社会进入利益思想多元化时代，“部分群众重权利不重义务、讲利益不讲责任”等问题，在构建共建共治共享社会治理格局中优化群团和社会组织功能。针对群团组织与社会组织之间存在的功能重构内在张力，优化不同类别社会组织的使命宗旨。要结合当前社会组织地域服务功能特性，支持社会组织立足基层社区构建基础网络和提升发展能力。要结合构建“双循环”新发展格局下面临的重大任务，推动社会组织在扩大就业、扩大消费、对外合作中发挥作用[8]。要推动社会组织和群团组织在社会服务供给上实现分工，基本化、专业化服务主要由社会组织承担，而协作性服务更多依靠群团组织，体现群团组织偏重于“做人”的工作，社会组织更偏重“做事”的工作，进一步规范两类组织竞争，激发社会组织活力。

（二）推进群团组织与社会组织之间的联动改革

群团组织改革要顺应当前社会结构变化态势，自觉调整使命宗旨，聚焦社会的困境和难点领域，体现出群团组织的动员效果。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确了建立健全群团组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮扶特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道，这一顶层设计与社会组织的功能具有一定的相似性，但特别凸显了群团组织在预防违法犯罪方面的独特功能，其实质是要求群团组织承担起维护社会稳定的职责，这意味着群团组织要在社会治安综合治理、基层社区网格化管理、平安创建，积极协调化解矛盾纠纷和利益冲突上有更大作为。要结合群团组织作为国家政权的体制性嵌入导致政治功能强化而社会功能弱化，其成员或者所联系的人员是具有某种共同特点的社会人群，具有衔接政府和社会的“准中介”角色和“纵向到底、横向到边”的组织优势，进一步拓展群团组织政治功能，构建社会性关系，重塑政治凝聚功能新优势。在建设法治社会条件下，在制度性渠道上围绕群众所急、党政所需、群团所能的领域，发挥群众工作优势，通过解决所联系群体日常工作生活中最关心、最直接、最现实的利益問题和最困难、最操心、最忧虑的实际问题，提升群团组织影响力。要同步推进社会组织管理制度改革，在群团组织不擅长、不便于介入的领域，坚持培育扶持与规范管理并重，大力培育和发展社会治理需要的社会组织。要对社会诚信问题开展协同治理，实现两者之间在社会治理领域的功能互补、取长补短，增强社会发展活力。

二、培育群团组织动员促和谐的比较优势

（一）强化自身建设，增强组织公信力

发挥群团组织的动员优势，要通过政治引领、示范带动、联系服务来赢得相关社会组织的信任，凝聚社会组织共同参与社会治理。群团组织曾是单位制的一个组成部分，它专职负责特定群体事务，具有比较浓厚的行政色彩。当前，要着眼于市场化改革背景下动员服务对象的深刻变化，改变长期以来的科层制组织形态，消除群团组织的机关化、行政化、官僚化倾向。要着力开展当前与社会成员紧密相关的工会、妇联、团委等群团组织的结构重塑，解决人员编制上面临的“倒金字塔”形态，强化基层基础建设。积极顺应当前社会结构与群众生存形态的变化，推进计划生育协会、文联、作协、侨联等群团机构的转型发展。要结合各地实际，推进本地区服务对象数量不足的群团组织之间进行整合，将新型社会群体纳入服务对象和范围，在特定群体中扩大影响力，更好团结和凝聚这些群体。要强化群团组织内部建设，特别是在集聚使用社会资源上，建立全过程公开制度，形成第三方监督评价机制，以内在的组织力提高社会公信力，进而产生社会动员力。

（二）聚焦关键领域，增强组织动员力

作为治国理政的一支重要力量，群团组织在代表领域具有一定独占权，虽然数量有限，但是这些领域关系国家的人心向背和大局安全。要通过组织模式和工作模式创新，发挥出组织社会和动员社会的效果。要积极回应国家治理体系迈向现代化过程中可能存在的政治性新问题，将群团组织的功能聚焦在组织整合社会领域，强化组织动员、教育引导、联系服务、维护合法权益等功能作用，在代表和实现特定群体利益上发挥独特作用，在政治引领上协助党政机关将社会组织吸纳到国家治理体系之中，形成延伸性关系，在团结服务所联系群体过程中增強自身影响力和感召力。这既要充分用好地方构建枢纽型社会组织的契机，又要善于通过服务来引导和促进有关社会组织愿意与群团组织协作，在新生的同类别、同性质、同领域的社会组织中发挥枢纽作用[9]，树立威信、扩大影响力。要侧重在党组织直接领导社会组织的薄弱环节与领域，强化对有关社会组织的政治引领、示范带动、联系服务，促进社会组织发展保持在正确的政治方向上，实现健康有序发展。

（三）开展利益协调，促进社会和谐稳定

当前，要着眼于新时代社会阶层结构变化，特别是年龄结构、就业形势等变化造成的各类群团组织服务对象构成交叉的态势，聚焦深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐等重点领域，培育组织动员促和谐的新型优势。要清晰认知自身所联系群众成分构成的变化，延伸拓展自身的服务对象与范围，发挥群团组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。要注重社会组织运行中可能出现的突破社会公益性界限、衍生政治属性问题[10]，特别关切走向现代化进程中可能存在的利益集团化趋势，高度关注社会组织可能迈向潜在利益集团的问题。用好群团组织具有国家认可的制度身份、在社会利益表达和政治协商方面具有的渠道优势，结合社会组织参与基层治理、团结动员群众、推动改革发展的政治潜力，调适其在利益整合、社会动员、政策倡导、公共治理与公共服务等方面的功能，侧重在社会组织、城乡社区等领域和农民工、自由职业者等群体延伸群团组织体系，强化不同类别群团组织之间的沟通交流，在诉求表达、参谋决策、参政议政上体现代表的深度，让群众自觉自愿主动支持群团工作。

三、支持社会组织打造专业服务品牌

（一）提升社会组织专业服务能力

社会组织成员的奉献精神和公益精神决定了社会组织活动方式的自治性，在改善民生、吸纳就业、生态保护与环境建设等领域更有优势，展现出传承专业知识、提供专业服务的特色。当前，发挥社会组织作用的关键在于加强组织能力建设，向社会组织提供项目扶持、场地支持、业务培训、成果展示等持续性服务，通过政府购买社会服务支持社会组织健康发展。要强化自身内部建设，优化内部治理结构，积极引入专业社工加强队伍专业化建设，提升服务项目开发和推介能力。要结合新时期资源限制条件下社会组织间的恶性竞争态势，推动社会组织之间进行合作与合并，形成“需求侧”服务模式[11]。要着眼于社会多元化需求，积极培育社会组织发展所需的职业化、社会化、专业化人才队伍。要着眼那些非专业行业领域社会组织组成人员参差不齐，骨干多为退休或者兼职人员，专业人员不足，项目策划和执行能力欠缺的难题，加强人才队伍的专业化建设。要立足社会服务需求重点在社区的实际，大力探索在街道（乡镇）、社区成立社区社会组织联合会，为辖区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持，不断扩大社会工作者和社区志愿者的培训覆盖面。积极开展与高校、科研院所以及富有经验的社会组织合作，提倡并支持相关企业、专家学者与社区社会组织共建共营，通过举办主题培训和项目培训等方式，帮助社会组织负责人提升决策、执行、监督水平，更好利用技术专业化手段开展服务。要建立健全激励机制，对优秀社会组织、专业社工机构、枢纽型社会组织以及先进个人予以奖励，推动社会组织健康发展。

（二）聚焦社会需求提供精准服务

社会组织要针对居民的多元化、差异化需求，提供个性化、专业化的公共服务，在项目服务中更加注重居民多元化、多层次的精神文化与心理需求，激发其自主自愿参与到组织活动中来。要通过开展各种主体性、志愿性、慈善性和公益性等活动，筹集到组织发展所需的物质资源支持，在协助政府社会治理过程中争取到更多的扶持性政策资源。要通过组织服务活动促进人们之间由不熟悉向熟悉转变，培育人与人之间的普遍信任，建立人与人之间的互惠规范，增进社会和谐因素[12]。要通过组织公益慈善服务活动，促进服务地区或领域内人员的互帮互助，在全社会形成良好的互助、志愿、服务精神，成为服务社会和谐稳定的重要力量。由于非社会团体类社会组织在微观领域具有植根城乡社会的优势，特别是在提供专业性服务和便民性服务方面发挥独特作用，要通过扶持关爱弱势群体，提供志愿服务增强自身影响力，更好体现增进共同利益的价值，实现组织功能优化。

（三）通过品牌建设提升服务质量

社会组织作为多元共治的重要主体，在社会治理实践中承担着越来越重要的角色，要借鉴各地在培育社会组织方面的经验做法，在相互借鉴中提升服务品质。当前，一些地区存在“公众不了解社会组织，甚至不清楚本区域内的社会组织，没有参与过社会组织推动的社会公益行动”的现象，一些社会组织活动存在“宣传的比实际操作的更好”的表象，尤其是一些非法社会组织善于打“擦边球”，往往跟风热点吸引眼球，通过网络营销平台以及各色人等的“捧场”，通过颁发奖牌、证书骗取钱财，活动领域“蹭热点”，包装宣传“高大上”[13]，反而影响了整个社会组织在社会中的良好形象。一方面要坚持正本清源，积极培育社会急需的社会服务机构，创建服务品牌，发挥党组织和群团组织在帮助该类组织树立服务标杆的作用。根据社会組织不同属性和类别，围绕经济社会发展中心，在服务企业、服务农村、服务社区等层面树立品牌，通过评选社会组织优秀服务案例和项目，引导社会关注，促进社会组织之间的相互学习交流，增强治理能力。另一方面，要加大对非法社会组织的打击力度，铲除滋生非法社会组织的土壤，净化社会组织生态空间，切实将“华而不实”“以假乱真”“招摇撞骗”的社会组织消灭在萌芽状态。要强化既有社会组织的监管，通过健全激励约束机制培育一大批政府认可、居民欢迎的社区服务项目，推动社会组织“以优质服务求生存、求发展”。

四、构建群团组织与社会组织的互动合作平台

（一）改进两类组织分担社会治理事务的渠道

群团组织与社会组织都是提供社会服务的重要力量，两者在参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮助特殊人群、预防违法犯罪上均有一定共同性，只是职能重心有所差异。要为其互动搭建制度化引导渠道，实现两者之间的合理分工。表2显示出现行制度下群团组织与社会组织的主要服务领域与重点服务群体的区别和联系。可以看出，两者都强调对特殊群体的服务，均将妇幼老小、残疾人、农民工、困难职工家庭、失业人员均作为共同服务的对象，体现出两者服务领域具有交叉重叠的一面，如果再仔细甄别，社会组织更加强调微观领域和基层的服务，群团组织则侧重宏观层面的公共事务，具有服务归国人员、华侨和留学回国人员的独特服务职责。这意味着现行制度实际上明确了两者需要共同合作的领域与自身独特的代表领域，其核心是要将这种分工具体化，在管理社会事务上体现各自独特的价值所在。要积极引导群团组织聚焦主责主业为群众服务，大力培育服务重点群体所需要的社会组织，支持社会组织在促进共同富裕方面发挥作用，提升民生福祉。在社会主义市场经济体制下，要改进当前支持两类组织发挥作用的机制。在面向社会购买公共服务时，强化对制度的公平竞争性审查，恪守竞争中性原则，更多坚持任务、结果、责任导向，重点考虑能否高质量承接公共服务、组织本身的诚信度、服务的专业性水平，以竞争机制倒逼各类组织加强内部治理，提升专业服务水平，更好地满足群众需求。

（二）搭建互动平台，促进两类组织提升合作效能

由于群团组织和社会组织在职能作用途径上具有差异，实现两者功能优势互补需要搭建制度化合作平台和渠道。在社会组织与群团组织的内在关系上，社会组织是基于共同利益而集体行动的结果，是一个吸纳利益诉求、集合利益偏好的社会共同体，是一种“自下而上”的内生路径。群团组织的内在运行具有协商的逻辑，主要代表所联系的群体参与协商、维权、立法等活动，提供一个关系调适平台，宣传、教育、引导通常作为工作手段，其组织宗旨类似于公益性会员制组织。社会组织成员的奉献精神和公益精神决定了社会组织活动方式的自治性，在民生改善、吸纳就业、生态保护与环境建设等专业领域更有优势，展现出传承专业知识、提供专业服务的特色。群团组织与社会组织在协调社会利益、提供社会服务上各具优势，特别是在关注社会弱势群体、选择服务对象上，两者可能存在特有的偏好，这正是两者可以协调联动互促发展的基础。实际上，社会组织具有提升社会治理绩效和挑战政治稳定的双重潜在可能，两者在发挥生产专业性服务和公共言论的功能过程中可以进行分工或合作生产。当前，各地积极探索培育或认定枢纽型（支持性）社会组织，希望通过将群团组织打造成聚集各类社会组织的平台。要将“自上而下”的行政资源下沉方式与“自下而上”的民间资源汇聚方式有机结合，共同解决社会面临的治理难题。

五、加强党建，促进群团组织与社会组织协同增效

（一）有效发挥党建的统筹协调功能

社会治理必须加强党的领导，实现党的领导与社会组织依法自治相统一。群团组织作为协助党开展社会治理的重要力量，如何与社会组织更好合作有赖于党建发挥基础保障作用。将党的建设有效融入社会治理，必然要求延伸党引导社会组织的触角，实现党建对社会组织的全覆盖。无论是建立枢纽型社会组织，还是党建融入社会组织建设，其根本目的是要保证社会组织发展的正确方向。社会组织数量大、种类多、分布面广、差异性大，从业人员参差不齐、流动快，特别是党员的数量和构成各具特点，党建工作的基础、氛围也各不相同[14]。发挥党建促进社会组织健康发展的作用，需要把党建工作融入社会组织运行和发展全过程。社会组织与群团的关系问题正是党建可以发挥的作用领域，特别是在有限空间范围内面临资源竞争时，要体现出党组织的沟通协调作用。要结合科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务等各行各业社会组织发展需求，针对与群团工作中存在交集的领域，充分利用党建这个平台进行相互沟通，更好地协调具体利益关系。

（二）强化党建对两类组织的利益整合

伴随经济体制改革、政府职能转变和社会结构变迁共同作用下形成的社会组织，容纳了大量新生社会阶层和利益群体，在价值和利益层面对党的群团工作政策制度有独特认知。要针对群团组织难以联系到的新阶层群体，发挥社会组织党建优势，将社会组织建设成为新形势下党和政府联系服务群众的重要载体和渠道。社会组织与群团组织在功能上的相似性与有限空间下服务对象的重合，决定了两者之间在工作上可能存在交叉，甚至不可避免发生争取有限人力、物力资源等现象。解决两者在争取发展空间资源上的竞争，不能仅仅依靠政府制度性管理手段，更需要发挥两者都具有的党建功能作用，以党建为桥梁和纽带，推动群团组织与社会组织党组织之间的有效沟通，增进彼此的了解，打造不同利益主体之间既竞争又合作、既相互扶持又共享共赢的社会发展生态圈。要切实发挥党组织的功能优势，找准党的建设与社会组织发展、群团组织建设在主要目标、资源特色、人才配置、科学管理等方面的结合点，提升党协调配置资源的能力，推进重点领域典型社会组织与群团机构在服务群众、反映群众利益上的经验沟通交流，探讨增强组织凝聚力的措施，通过党建实现相互之间赋权增能。

（三）党建引领两类组织发挥作用

群团组织与社会组织的作用发挥核心是要合理定位各自的优势领域范围，在分工基础上的职能合作，回应国家治理体系迈向现代化过程中可能存在的新问题。当前，城乡利益格局已经呈现出一定的群体性特征，在利益诉求表达和公共服务需求上可能存在相互冲突、矛盾之处。推动两类组织协同参与社会治理，要在扩大社会组织党建覆盖面的基础上，注重对群团组织与社会组织的职责使命、价值追求上强化引领，增强政治引领和思想引领的实效。要着眼于当前两类组织社会认可度和公信力的短板，在价值引导、利益整合过程中，发挥所建立的党组织和党员的作用，强化提升党员推动发展的能力。对群团组织来说，重点在于加强群团干部队伍建设，增强党员党性修养，解决脱离群众现象，提高能力素质。对社会组织来说，要着眼于大量草根社会组织的党员年龄结构偏大、文化水平偏低的实际，多搭建交流平台，推动群团组织与社会组织之间通过项目领衔、传承结对等措施，邀请专家、能人跟踪指导服务项目的日常管理，将社会组织带头人培养成为党员带头人，吸引一批在社会组织中政治素质高、业务素质强、群众基础好的中青年成员加入党员后备队伍，不断提高党组织力量对社会组织发展的引领作用，更好地推动社会组织健康持续发展。

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On the Path of Synergistic Interaction between Mass Organizations and

Social Organizations in Social Governance

Wang Tianwei

（Management Office of Scientific Research， Party School of Guiyang Municipal

Committee of CPC， Guiyang， Guizhou 550005，China）

[Abstract]The key of giving full play to the role of mass organizations and social organizations in social governance， is to properly handle the internal relationship between them， and to exert the effect of synergistically promoting the modernization of social governance. Based on the functional similarities and differences of mass organizations and social organizations in participating social governance， this paper explores the path of synergistic interaction between them. It is found that a top-down design of social governance system， linkage reform between mass organizations and social organizations， function reshaping of mass organizations， function optimization of social organizations， are needed to effectively give full play to the role of mass organizations and social organizations. It is necessary to build an interactive and cooperative platform for them and cultivate advantageous areas between them， better use of CPC Party building to improve social governance efficiency.

[Key words]social organization; mass organizations; social governance; synergistic interaction; path