黄六招

摘要：公共服务是否有着更高的绩效，并不简单取决于政府供给的多寡，供给再多，若民众对其并无感知则与未曾供给并无区别，这就要求政府必须了解民众如何感知公共服务的绩效。就已有研究分析，社会资本、政府角色认知影响着民众对公共服务绩效的感知。本研究利用2015年中国综合社会调查数据作为数据源，采用分层回归方法统计检验了中国情境下个体社会资本、政府角色认知如何影响公共服务绩效的主观评价。检验结果显示，个体社会资本水平对其公共服务绩效的主观评价有显著的正向影响；政府在言论、职业与生活方面的干预程度越高，民众对公共服务绩效的主观评价就越低；在引入阶跃回归函数后，公民的受教育程度、阶层认同和年龄对公共服务绩效主观评价影响具有明显的内部差异性，民众对自我的认知越接近于社会“中间层次”，对公共服务绩效的主观评价就越低。

关键词：社会资本；政府角色认知；公共服务绩效主观评价；CGSS2015

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0016-14

Do Social Capital and Government Role Cognition Affect the Subjective Evaluation of Public Service Performance？——Empirical Evidence from the Chinese General Social Survey in 2015

HUANG Liuzhao

Abstract：The higher performance of public services does not simply depend on the amount of government supply，but requires the government to understand how the public perceive the performance of public services.According to existing studies，the social capital and the cognition of government role could affect the public service performance perceived by the public.Through the Chinese General Social Survey Data in 2015，this study uses the hierarchical regression method to test how the social capital and the cognition of government role affect the public perception of public service performance in the Chinese context.The results show that a high level of social capital can effectively improve peoples subjective evaluation of public service performance.The higher the degree of government intervention in speech，career and life，the lower the subjective evaluation of public service performance.After introducing the step regression function，the three factors of education level，class identity and age have obvious internal differences in influencing the public perception of public service performance.The closer the public self-cognition is to the social“middle level”the lower their subjective evaluation of public service performance perception will be.

Key words：social capital；recognition of the role of government；perception of public service performance；Chinese General Social Survey in 2015

一、问题的提出

改革开放40多年来，中国通過市场化改革实现了经济的可持续增长，也让民众共享了改革开放的成果。这种普惠、共享的改革成果主要体现在基本公共服务的范围不断扩展、服务效能不断提升方面。从某种程度上说，中央和地方不断加大对基础教育、医疗卫生、公共交通等基本公共服务领域的“硬投入”就是民众普遍享受到的改革成果，这些投入显著提高了民众在公共服务领域的人均拥有量。然而，公共服务的改进，其目标是为了群众满意，实现为人民服务的宗旨，就此而言，公共服务提供的成功与否，其绩效的高低不单取决于政府提供的物品数量多寡，更大程度上取决于群众的认知和满意程度，即“人民群众的绩效诉求”[1]。虽然当前我国各类基本公共服务的供给从绝对量而言已经非常丰富，甚至已经赶上一些发达国家，但群众的反响却不够理想，一度出现了“政府大搞民生工程，老百姓却不买账”的尴尬局面。要改变这种窘境，就必须将民众对公共服务的心理认知（感知）纳入到公共服务绩效改进的视野，以“人民为中心”的思路来解决公共服务绩效提升、人民满意问题。

如果单个要素如政治参与、社会信任能够改善公共服务绩效主观评价，那么这种社会资本是否也能够提升民众对公共服务的主观满意度呢？研究发现，公共服务绩效水平高低实质上反映地方政府治理绩效，这种治理绩效源于地方政府自身的治理能力，且后者与社会资本密切相关。民众的社会资本水平越高，往往也认为政府更加负责任、具有更高的政府效能，且可以大大降低政府供给公共服务的成本并提高服务的质量，从而有效提升民众对公共服务绩效的主观评价[30][31]。例如，Suebvises认为，由于政府问责制度的缺失，泰国地方政府缺乏足够动力改善公共服务，而社会资本尤其是社会网络往往会增加公民参与公共事務的动机与能力，导致政府必须作出更高的回应，从而提高政府公共服务供给的有效性和精准性[32]。另外，徐兴兴基于全国10个省份的实证分析发现，农村社区社会资本（“活动参与”“社区安全感”“社区信任”）均正向影响农村居民的公共服务满意度[33]。

总体上，个体的社会资本无论是单个要素维度还是多个要素的综合维度，均积极地塑造了其对公共服务绩效的主观评价，故而，就形成了假设1 a ：个体的总体性社会资本水平对公共服务绩效主观评价具有显著的正向影响。

不少研究发现，社会资本是双向的，既可能存在积极性社会资本，也可能存在消极性社会资本，譬如一些特定群体凭借其强大的社会资本会排斥外部创新、限制个人自由甚至伤害权力弱小的群体从而加剧社会不平等，更为严重的是，一些由犯罪、恐怖主义、毒品形式构成的合作网络往往是一种“反社会的消极性社会资本”并产生危害性后果[34]。虽然个体的总体性社会资本对公共服务绩效的主观评价呈现正向效应，但是不同结构或性质的社会资本对公共服务绩效主观评价产生的影响可能存在差异，因而在假设1a基础上形成两个细化的假设——假设1 b ：个体的“积极性社会资本”水平越高，对公共服务绩效的主观评价越高；假设1 c ：个体的“消极性社会资本”对公共服务绩效主观评价具有显著的负向影响，即“消极性社会资本”会显著地削弱总体性社会资本对公共服务绩效主观评价的正向效应。

（二）“政府角色认知”假设

社会资本结构与水平如政治参与态度、对政府的信任等要素，均会塑造民众对政府在国家与社会关系中扮演何种角色、政府干预合理程度的认知，那么民众对政府角色的认知是否也会制约其对公共服务绩效的主观评价呢？陆铭等基于广西柳州市的调查数据就政府干预对企业家的主观满意度的影响进行评估发现：政府干预程度越高，企业家对政府绩效的主观评价就越低[35]。也有学者利用CGSS2013数据直接验证了“大政府”（积极政府）的倾向性越强，民众对公共服务的满意度越高这一因果机制[36]。值得说明的是，“积极政府”所指向的是民众对于政府角色的主观感知，即民众对政府干预程度的认知。具体而言，越是赞同政府应该管得越多、倾向于“积极政府”的民众，基于政府比其他服务供给者能够提供更有效、更优质的公共服务的理论预设，通常认为政府应提供更多的公共服务，故而对公共服务绩效的主观评价越高。反之，不赞同“积极政府”的民众，基于政府供给公共服务并不总是那么有效的理论假设，通常认为政府应该提供较少的公共服务，对公共服务绩效的主观评价越低。因此形成假设2 a ：民众的政府角色认知与其对公共服务绩效的主观评价有显著的负相关关系，即越是不赞同“积极政府”的民众对公共服务绩效的主观评价就越低。

个体的社会资本水平对公共服务绩效主观评价的影响，是否会随着对政府角色认知的变化而发生变化呢？一般来说，社会资本具有较高的稳定性，而政府角色认知则可能受到社会发展阶段和意识形态的塑造，也可能随着年龄、所处社会阶层、受教育程度等个体因素的变化而发生变化。Andrews和Brewer基于对美国地方政府的实证分析，进一步验证了政府管理能力增强会促进社会资本对政府公共服务绩效的积极影响，倾向于“积极政府”角色认知的民众更相信政府的管理能力和有效性，认为只有政府才是提供公共服务的最佳主体[37]。因此形成假设3 a ：政府角色认知对社会资本与公共服务绩效主观评价二者的关系具有显著的调节效应。

四、研究设计

本研究的数据来源于中国人民大学中国调查与数据中心组织的中国综合社会调查2015年数据（CGSS2015）①，2015年的调查样本覆盖中国的31个省、自治区、直辖市，数据样本10968个。根据各变量的相关测度，本研究对无效样本和存在较多缺失值的样本直接剔除，共选取8417个有效样本。虽然笔者提出了5个研究假设，但这些假设需要通过科学、系统的变量识别，找到检验方法与检验途径才能证明其真伪。

（一）被解释变量：公共服务绩效主观评价

在公共服务绩效主观评价测量方面，本研究选取了CGSS2015问卷中“综合考虑各方面，您对我国目前公共服务各个方面的总体满意度如何”这一问题，包括公共服务资源充足程度、公共服务资源分布的均衡程度、获取公共服务的便利程度和公共服务的普惠性程度4个指标。对4个指标进行主成分分析与因子分析后，提取了一个公共因子：公共服务绩效主观评价②，作为后续计算的因变量。

（二）解释变量：社会资本、政府角色认知

1.社会资本水平

由于志愿主义维度数据的缺失，在已有研究基础上选取了社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知、非正式社交5个测量指标。其中“社会规范认知”涉及10个要素的评价，采用主成分分析法之后提取一个公共因子：“社会规范认知”。分析发现，社会资本5个指标构成的KMO值为0.53，不太适合主成分分析，尽管分析之后仅有两个因子特征值略大于1，但累计方差贡献率非常低，4个因子各占20%左右，故而将5个指标相加合成一个公共因子：社会资本，得分越高表示个体社会资本水平越高，如表1所示。

2.政府角色认知

测量民众对政府干预程度的认知，即是否赞同干预程度更高的“积极政府”，从言论、生育、职业/生活自由3个维度进行测量，将3个因子相加合成一个公共因子：政府角色认知（取值：3～15），得分越高表示民众越不赞同“积极政府”，即“政府角色认知”的值越高，越不认同政府更高程度的干预，如表2所示。

（三）控制变量

首先将人口与社会经济变量纳入，如性别、婚姻、政治面貌、户口、民族、年龄、受教育年限①、家庭总收入；其次是地理异质性特征，根据2015年的人均GDP进行赋值：东部=4，东北=3，中部=2，西部=1；最后是社会阶层认同，选取“您认为自己目前在哪个等级上”这一问题，1=最底层，10=最顶层，数值越高表示社会地位自评越高。各主要变量的描述性统计分析如表3所示。

五、实证结果

本研究采用常规最小二乘法（OLS）来验证相关假设，并以层次回归分析方法将自变量逐个放入，进行模型之间的对比（见表4）。为了消除交互性产生的多重共线性问题，对社会资本、政府角色认知进行对中处理，即将两个变量减去各自的样本均值后再构造交互项。在进行回归分析前，对所有的变量进行多重共线性检验，全部变量的VIF值均在1～2.07之间，VIF的总体均值等于1.30。由于單个VIF值都远小于10，平均VIF值也并不明显大于1，这表明各变量间并没有存在严重的近似多重共线性问题[38]。

（一）社会资本与政府角色认知的总体效应分析

表4回归结果显示，个体社会资本与政府角色认知均对公共服务主观评价有显著的影响。第一，模型1中只放入了控制变量，年龄与阶层认同均对民众的公共服务感知绩效有显著的正向影响。受教育程度对公共服务绩效主观评价有显著的负向作用。第二，对比模型1，模型2加入了社会资本后，R2得到大幅增强，模型的解释力达到4.9%，F值也达到最高且在0.01水平上显著，个体社会资本与公共服务绩效主观评价呈显著的正相关（假设1a成立），且除了受教育程度和阶层认同与公共服务绩效主观评价呈显著相关之外，拥有非农业户口的民众比拥有农业户口的民众对政府提供的公共服务绩效更为满意（p<0.01）。第三，模型3加入了政府角色认知，R2的值继续提高到5.48%，模型3解释力提高，政府角色认知与公共服务绩效主观评价有显著的负相关关系（p<0.01），当民众越不赞同“积极政府”，对公共服务绩效的主观评价就越低（假设2a成立）。非农业户口、受教育程度、阶层认同依然与民众的公共服务绩效感知水平有显著的相关关系。第四，模型4是全模型，加入了政府角色认知与社会资本的交互项，但并无明显的调节效应（假设3a不成立）。从4个模型来看，模型3与模型4的解释效果相同（R2相同，均为0.548），但模型3的解释力最强且为最简约模型。

（二）社会资本与政府角色认知的分效应分析

表5的回归结果显示，第一，民众越是不认同政府对言论、职业与生活的干预，对公共服务绩效的主观评价就越高，而生育干预对主观感知绩效的影响并不显著且系数为正，可能的原因在于，随着受教育水平提高和生活水平变化，民众可能更加认同生育干预政策的合理性。此外，模型6加入社会资本与言论、生育、职业与生活3个变量的交互项，发现社会资本与公共服务绩效感知呈显著的正相关，但是3个交互项均无显著的调节作用。第二，为了进一步检验社会资本内部各个维度的影响差异，模型7将5个维度分别进行回归，结果发现，社会信任、社会公平、政治参与、社会规范认知4个维度与民众的公共服务绩效感知呈现显著的正相关，但是非正式社交与民众的公共服务绩效感知却呈现明显的负相关（假设1b、假设1c均成立）。可见非正式社交对于公共服务绩效主观评价的影响是复杂的，非正式社交活动越频繁，越容易形成一种消极社会资本而阻碍集体行动，即“小圈子”文化越是盛行的地方，越容易对外部产生排斥文化，这使得政府不得不付出更高的成本进行政策供给、花费更多资源满足地区公共服务供给[39]。故而，非正式社交减弱了社会资本对公共服务绩效主观评价的正向影响，当5个因子分别进行回归时，R2达到最大值，即模型7的解释力度达到7.39%。总体而言，“消极性社会资本”会减弱部分社会资本对公共服务绩效主观评价的提升作用，但是由于存在强大的“积极性社会资本”，能够抵消部分“消极性社会资本”的作用，使得个体社会资本对公共服务绩效主观评价仍然有显著的正向预测作用。

（三）受教育水平、年龄和阶层认同的分效应分析

从零模型（模型1）到全模型均可看到受教育程度、年龄、阶层认同3个变量与公共服务绩效主观评价呈显著的相关关系。引入阶跃函数回归方法后，识别受教育程度、年龄①与阶层认同对公共服务绩效主观评价影响的内部差异性（如表6所示）。第一，阶层认同对公共服务绩效感知的影响具有分段效应。当民众认为自己处于“中间阶层”（阶层5～7）时对公共服务绩效评价越高（p<0.01），而其他阶层等级（除了最顶层）对公共服务绩效感知并无显著影响，当民众认为自己处于较低的社会层次时，越不满意政府供给的公共服务。然而，家庭经济收入水平高低对民众的公共服务绩效感知并无显著性影响②，这说明社会阶层“中产”与收入“中产”有明显的差异，社会地位自评上的“中间阶层”不仅包含“收入中产”，而且可能涵盖政治与社会地位等方面的中间水平。第二，民众受教育程度越高，对政府公共服务绩效感知水平越低（p< 0.01）。第三，年龄效应则集中于18～40岁之间，即“中青年”民众对公共服务更不满意，尤其是处于29～40岁之间的中青年群体，相对于“老年参考组”来说，年龄越小对公共服务绩效的主观评价就越低。

六、稳健性检验

基于结果的可靠性考虑，本研究采用了多种方法进行回归诊断。第一，在进行常规OLS线性回归前进行多重共线性诊断，如前文所述，并不存在严重的近似多重共线性问题。第二，通过异方差检验，并没有显著的异方差性①，在大样本条件下确保了符合线性回归的独立同分布、正态分布、同方差性假定。第三，对模型之间的R2增量执行F检验，纳入交互项模型4的△R2不显著，模型2与模型3均显著，并且加入社会资本、政府角色认知两个变量之后，总体上R2的解释力更大、模型拟合更优，如表4所示。第四，由于在CGSS问卷中除了本研究选取民众对公共服务满意度总体评价作为因变量，还有研究选用另外两个更为微观具体的满意度测评作为因变量[40]，一个是质量感知维度，问卷选项为“您对政府提供的各项公共服务满意度如何：对公共教育、医疗卫生、住房保障、社会管理等9项”从0到100进行打分；另一个是政府能力感知，问卷选项为“对政府各项工作表现是否满意：为患者提供医疗服务、为老人提供适当的生活保障、提供优质的基础教育等9项”从1到5进行打分（1=非常满意，5=非常不满意）。本研究选取政府能力感知变量②对因变量进行替换，采用Logistic回归方法验证民众对于宏观与微观维度上的公共服务绩效感知是否具有一致性。

表7中序次Logistic回归结果显示，社会资本與政府角色认知两个解释变量依然在0.01水平上显著，二者间交互项的调节效应不明显，通过比较AIC/BIC和似然比检验，模型3_11为最优模型，与表4的OLS回归中模型3的结果一致。此外，除了受教育程度、年龄、户口、阶层认同与公共服务绩效感知有显著相关关系之外，家庭经济收入和所处经济区域与被解释变量呈现显著的负相关关系（表4的OLS回归中，家庭经济收入仅在0.1水平上显著，个体所处经济区域没有呈现显著的相关性），即家庭经济收入越高、越处于经济发达地区，对政府供给的公共服务越不满意。表7中两个变量的优势比均小于1且在0.01水平上显著，原因在于序次Logic模型的约束性相对于OLS回归更不强，前者并没有假设各类别之间是等距的，而OLS回归通常假定因变量各类别间的等距是相同的[41]，所以会产生仅此两个变量的结果差异。总体上，无论是从模型解释力、嵌套模型间的模型拟合优度，还是从主要解释变量对被解释变量的显著性水平来看，在两种回归模型中均得到一致的结果：假设1a、假设1b、假设1c与假设2a均成立，而假设3a不成立。这说明民众对公共服务绩效感知的态度测度在CGSS问卷中具有一致性和有效性，本研究选取的问卷中因变量测度具有较高的内容效度。

七、结论与讨论

本研究基于CGSS2015年数据，分析公共服务绩效主观评价的决定因素，研究发现：第一，个体社会资本对公共服务绩效主观评价有显著的正向影响，并且对公共服务绩效主观评价的提升效益远高于其他因素。第二，社会资本的多个维度，即“社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知”共同构成的“积极性社会资本”均显著提升了公共服务绩效主观评价，而“非正式社交”所形成的“消极性社会资本”与公共服务绩效主观感知呈显著负相关。第三，政府角色认知对公共服务绩效主观评价有显著的负向影响，在某种程度上，政府减少对“私领域”的直接干预能够有效提升公民对公共服务绩效的主观评价，但可能由于民众对政府的生育干预政策关注度较低，导致生育干预程度的倾向性与公共服务绩效感知并无显著的负相关。第四，引入阶跃函数方法后发现，自我认知处于“中产阶层”的民众对公共服务绩效的主观评价最高；受教育程度越高的民众对公共服务绩效的主观评价越低；年龄越大的民众对公共服务绩效的主观满意度越高，分群样本检验后发现处于29～40岁之间的中青年群体对公共服务绩效的主观评价最低，即政府公共服务提供的“供需矛盾”更易出现在中间层次。

本研究的实证检验揭示：社会资本、政府角色认知是公共服务绩效主观评价的有效预测变量。党的十九大报告提出“要建设人民满意的服务型政府”，这就要求各级政府在供给公共服务的过程中必须秉持“民之所望，施政所向”理念。

首先，要提供“人民满意”的公共服务，必须不断培育良性社会资本，加强社会“软投入”。一方面，通过完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理体系，提升民众参与公共事务的兴趣，培育和发展城乡社区社会组织，拓展公共活动空间，加强民众与政府的有效沟通、有效连接，以此提高民众对政府、社会的信任水平。另一方面，要切实推动政府职能从“管制型”过渡为“服务型”、从“全能型”发展为“有限型”，不仅让市场在资源配置中起决定性作用，更让社会力量在公共服务供给中更好地发挥基础性作用，不断鼓励、支持、培育社会服务类组织的发展，使之成为政府提供公共服务的“帮助之手”，同时逐渐减少“看得见的手”对个体“私领域”的直接干预，不断推动自治、共治、德治、法治为一体的基层社会治理模式，让良性社会资本更好地发挥治理作用。

其次，国家应该加大对社会“中间阶层”的关注，尤其是处于29至40岁之间受过高等教育的“80后”“90后”一代，这些中青年群体可能不再满足于“物质提高式”公共服务而进一步追求“非物质性式”的个性化、精细化服务。近年来，国内各城市之间的“抢人大战”愈演愈烈，相比“抢人”，更应将注意力放在如何“留人”上，确保中青年人才既“进得来”也“留得住”，这就跟一个城市公共服务绩效水平有密切的关联，要求政府在进行地区性公共服务建设时更应注重“中间需求”，既让这些承担社会压力最多的青年人才感受到城市公共服务供给的“温度”与“风度”，也让高效化、个性化、精细化的公共服务成为城市吸引人才的“风向标”与“稳定器”，进而提高“中间阶层”对公共服务绩效的主观评价。