胡将安

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）07-000-02

摘 要 我国PPP模式已经进入快速发展阶段，但从当前全国整体情况看，在推进过程中出现落地难的问题，本文对此展开分析，并从加快推进PPP立法、建立协同管理工作机制、扩大项目融资渠道、保障社会资本合理回报、设置完善PPP项目退出机制五个方面提出建议。

关键词 PPP 落地难 社会资本 建议

一、我国PPP模式推进现状

PPP模式自20世纪80年代首次在英国开始采用以来，至今已有30多年的历程，已得到了越来越多国家的认可并付诸实践。我国早在上个世纪80年代就在投资建设中引进PPP模式，1984年签署合作协议采取BOT方式建设的深圳沙角B电厂，是我国第一例PPP项目。PPP模式在我国大力推广，是从2014年国务院、财政部、国家发改委出台PPP模式指导意见和操作指南开始，PPP模式的制度化建设在我国提上议事日程，由此进入快速发展阶段。

从当前PPP模式在全国的整体推进情况看，有意向采用PPP模式的项目多，有意向参与PPP模式建设的社会资本也多，但实际落地签约的PPP项目占比少。至2016年3月末，财政部PPP项目库入库7721个项目，落地率21.7%；国家发改委PPP项目库入库2531个项目，实际签约率31.5%。PPP项目在发达国家能够取得成功的经验，而当前我国在推进过程出现了“雷声大、雨点小”的问题。

二、PPP项目落地难的原因分析

1.缺少相关的法律体系。从西方发达国家PPP模式实践看，PPP模式的有效运行需要一个成熟的法治环境。在成熟的法治环境下，政府和非政府的市场主体能够以平等民事主体的身份协商订立法律协议，以此明晰了双方的法律关系，双方的履约责任和权益受到相关法律法规明确保护，PPP模式运行也较顺畅。而我国缺乏PPP模式的法律体系，目前主要参照《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》，但这些法律针对性不强，无法覆盖PPP模式运行中可能遇到的多种情况。虽然现在各省市（区）也出台了对PPP的指导意见等文件，但多为部门规章，在政府和社会资本双方话语权强弱对比鲜明的情况下，缺少法律体系的保障，是社会资本最主要的顾虑。

2.实施模式不够统一规范。西方国家为了推进PPP项目往往都会先行立法，或先制定出一系列非常细致的指导PPP模式实施的政策和指南，从而对实施PPP模式作出系统、统一的规范。在我国，当前PPP合作模式还在探索推广阶段，国内尚无统一的管理模式和规范的工作流程，在政策层面缺乏系统、明晰、可操作的项目准备、工作流程、评审标准、评价要点、退出机制等内容，规范的合作机制还未建立，项目实施主体在操作上不好把握。此外，推进过程中存在牵头不一情况，在具体实践中，各地遵循的标准也有差别。

3.PPP项目存在资金缺口大的问题。有相当一部分缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，在启动项目建设上存在较大资金缺口。PPP项目的策划以及实施方案编制等前期工作，需要大量的人力、财力投入，目前部分已达成签约意向的项目亟需前期启动资金的支持，而一些地方政府债务高且没有足够的财力支撑PPP的实施。此外，金融机构对PPP支持力度不足，融资主要还靠投资企业提供担保，而不是以项目未来收益权作抵押，这也制约了社会资本的参与积极性。

4.PPP项目盈利模式有待探索完善。当前PPP项目允许进入的领域，如交通、市政、水利、养老、环保等等主要属于基础设施和公共服务两大领域，多带有公益性质因而收益率普遍不高，而且现金流估算受政策不确定性影响较大，制约了社会资本的参与积极性，比如现在地方上推出的生活垃圾处理或收集转运系统项目，根据现行垃圾处理收费标准，利润空间过低，难以吸引社会资本进入。

5.社会资本难以把控PPP项目的风险。PPP项目实施周期可长达二三十年，在这个过程中宏观微观层面的有很多因素都会对项目的实际运营产生影响，尤其是目前社会资本最担心的政府政策的不连续性、公共部门的履约意愿和履约能力等风险，都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。而且现在对于社会资本能否退出、如何退出政府尚无明确说法。因为政府在公私关系中话语权明显强于社会资本，这也导致社会资本产生PPP项目后期持续盈利能力和风险控制能力难以把握的后顾之忧。

6.政府和社会资本对PPP的认识有待提高。虽然PPP模式引入我国的时间只略晚于西方发达国家，但在PPP模式的推广和成熟运用上，我国与西方发达国家还有较大差距。因为缺少相关经验的积累，当前在实际推广中，地方政府对PPP项目工作认识不到位的情况还较普遍，整体还处于探索阶段；而精通PPP模式的专业化机构和人才缺乏，第三方机构能力不到位、社会资本能力不到位、基础理论和政策法律研究不到位等问题也普遍存在。

三、对推进PPP模式的建议

1.加快推进PPP立法。加强PPP立法与特许经营立法的衔接，填补立法空白，通过法律的规范和约束，明确政府和社会资本的权责利分配，使政府和社会资本的行为、风险以及收益都可预期，有利于建立平等合作的契约精神；同时PPP立法有利于让民企和企在法律约束下公平竞争，改善PPP项目投资环境，增强社会资本的信心。在PPP立法基础上加强政策支持，出台完善PPP项目用地政策，发挥货币、监管政策的引导作用，简化PPP工作流程。

2.建立协同管理工作机制。统一部门规章，协调部门利益，实现PPP一站式流程管理。建立发改、规划、国土、环保等部门参与的联评联审机制，加快项目立项、规划选址、用地预审、环境评价、项目方案核准审批等手续办理；由财政或发展部门负责政策沟通协调和信息交流，完善协同管理机制，加强对同级及以下政府PPP项目财政支出责任监控；各行业主管部门，结合本行业特点，积极为PPP模式的推进提供支持和服务；构建多方参与的PPP项目综合性评价体系，统筹做好PPP项目全生命周期绩效考核工作。

3.扩大项目融资渠道。积极利用国际金融组织贷款和外国政府贷款；对接财政部PPP融资支持资金、各类保险投资基金和全国社保基金等多渠道资金；鼓励各类产业投资基金等参与各地PPP项目合作；鼓励金融机构针对PPP模式特点创新金融产品和服务，优化信贷评审方式；鼓励社保资金、保险资金按照市场化原则，创新运用多种方式参与PPP项目；鼓励证券、保险等金融机构积极开发适合PPP项目的金融产品；成立PPP项目投资基金，分担社会资本的筹资风险，对正在观望的社会资本起到示范作用，引导各方资金参与PPP项目。

4.保障社会资本合理回报。对承担一定公益性任务、社会效益好、收入不能覆盖成本和合理收益的PPP项目，地方政府可综合考虑建设成本、运营费用、行业平均收益率和财政中长期承受能力等因素，合理确定和动态调整财政补贴的规模和方式，通过政府投入、购买服务、赋权开发或经营等多种模式，有效减少企业投资压力、降低成本、增加收入，保障参与合作的社会资本获得合理回报，实现项目可持续运营。

5.设置完善PPP项目退出机制。以公平、合理回报为原则，依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。项目实施机构要在项目合同中与社会资本提前明确PPP项目的退出路径。项目协议期满或提前终止合作时，各级政府和有关部门应组建项目移交工作组，组织编制项目移交方案，经同级政府批准后，按规定做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处置等事宜。

6、加强专业化的培训和指导。针对地方政府和相关职能部门的相关人员开展PPP模式学习培训，为推进PPP工作奠定坚实基础。建立公共服务平台，筛选PPP项目咨询机构和专家，建立省级咨询机构库和专家库，加强对专业人员进行专业的培训，提高专业水平。职能部门加强对标准的制定和对项目的指导，专业咨询机构提高为项目提供技术支持的能力，促进PPP项目的运作流程执行顺利。