周瑜琛 刘国 胡军勇

【摘 要】 随着我国高等教育发展规模的不断扩大，绩效管理的理念受到愈来愈多的重视，绩效拨款也越来越多地被强调、关注和讨论，如何有效实施绩效拨款无疑已经成为高等教育改革所面临的一个重要实践课题。文章以高校财政拨款供给侧改革为背景，分析总结美国高等教育绩效拨款的实践经验，探究其政策变迁及成功背后的深层次原因，希冀对我国高等教育绩效拨款的实施提供借鉴。同时以浙江省普通本科高校绩效拨款制度建设为研究对象，构建高校分类评价管理指标体系，从而实现加强财政资金使用效率、提高高等教育水平、培育高精尖人才、推进高水平科研产出成果、使财政资金更好地为社会服务的目标。

【关键词】 财政供给侧改革; 绩效拨款; 高等教育

【中图分类号】 F234  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）24-0142-05

引 言

高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出把提高质量作为教育改革发展的核心任务。政府要想发展好高等教育，重点是解决如何合理配置教育资源的问题，其中又以财政资金如何分配和有效管理最为关键。《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕64号）第十五条指出：“强化绩效，动态支持。通过不断创新财政支持方式，突出绩效导向作用，并形成相应约束机制。资金分配更多向办学质量高，特别是学科水平、办学特色等突出的高校倾斜，在公平竞争中体现扶优、扶特、扶强”。

如何变革财政支持高校的传统预算拨款模式，改进资金分配和管理方式，在公正公平的前提下兼顾特色，充分发挥财政资金的使用效益，切实提高办学质量和水平，帮助高校实现内涵式发展，是管理者面临的一项重要课题。

一、高等教育绩效拨款的内涵

绩效拨款和传统高等教育公共财政拨款方式不同，一方面，绩效拨款强调“产出应当有奖赏，而不是投入”[1]，其遵循的宗旨和基本原理是资金应当流向绩效显著的机构，绩效高的机构理应比绩效低的机构获得更多的收入，从而为绩效高者提供竞争优势，并激励绩效低者产出绩效。另一方面，绩效拨款是根据高校已取得的成绩，而不是未来预期的成果拨款[2]。传统拨款方式以信任为基础，采用预先拨款的方式，根据各个高校未来预计的资金需求进行拨款，资金的具体使用情况缺少对应的外部监管。绩效拨款把财政拨款与高校绩效评价的结果直接关联，对各高校的绩效表现情况进行测评，并根据评价结果给予不同程度资金的拨款与支持，迫使并激励高校切实提高教学质量和办学水平，积极履行公共职责[3]。

绩效拨款是一种竞争性拨款，作为将财政拨款和高校绩效评价结果直接挂钩的教育资源配置模式，其推行势必改变我国目前对高等教育的质量把控多以评估为主，却很少将评估结果的优劣和财政拨款的多少直接挂钩的局面。绩效拨款最大的特点是特别强调对所拨款项的问责，也就是要求政府对拨出款项的产出负责，高校对收到款项的使用效益负责。

二、高等教育实施绩效拨款的现实需要

近年来，随着宏观经济持续稳步增长，国家对高等教育的财政资金投入也不断增加，生均财政拨款标准逐年提高。在内涵式发展的大背景下，高等教育的质量和水平、教育经费的使用效益等方面愈加受到社会各界特别是高等教育管理部门的重视和关注。当前我国高等教育经费来源主要有三方面：财政拨款、学校自筹和社会捐赠，其中财政拨款是高校资金来源的主要渠道。财政拨款先后经历了“基数+增长”“综合定额+专项补助”“基本支出预算+项目支出预算”三种模式的变革，目前多数地区采用的是第三种拨款模式。由于高校财政拨款的无偿性和公有性，在现行预算拨款制度下，高校关注的重点往往在于招生人数的增加及随之带来的财政拨款额度的增加，很多高校为了获得更多的财政拨款，只是盲目地扩大办学规模而忽略了办学质量的提升。这种只是根据高等教育经费投入导向进行拨款，而不是以高校的学科建设、科技成果、国内外影响力等产出成果导向进行拨款的模式，必然导致资金使用效率低下，造成了教育资源的浪费。

因此，必须加快推进高校财政拨款供给侧改革的进程，建立以绩效导向为核心，平衡供给与需求，突出规模与质量，将产出成果与绩效直接挂钩的经费分配机制，确保高校资金的有效供给和合法供给。高等教育财政供给側改革首先要保证公平，其次要兼顾效率。在上述背景下，高校绩效拨款被认为是改革并完善现行高等教育财政预算拨款模式，推进财政供给侧改革的一个突破口。绩效拨款将拨款与绩效相关联，对高等教育的成本效益、激励约束和正向引导具有先天的优势。

三、高等教育绩效拨款的研究现状

CNKI中国知网检索主题中包含“高等教育绩效拨款”的文章显示：2003—2017年共有文章87篇（见表1）。其中硕士论文9篇，博士论文3篇。

由表1可知，2015年后高校绩效拨款成了国内学者研究的热点问题。

张聪聪（2016）对河南省高等教育财政拨款模式改革进行了研究，并针对其实际情况，从系统性、科学性、合理性和可操作性出发，设计了一套包括人才培养、科学研究、社会影响力及其他个性类指标的评价体系。

张甫香（2017）从江苏省高校绩效拨款制度实施以来绩效效果体现不明显的原因入手，对高校人、物、土、才、果五大要素进行考察、剖析，筛选出可以量化且具有可比性的指标，用以替换财政正在使用的考核指标。

张蕾（2018）认为，在绩效拨款中，如何进行绩效评估是关键点和困难点，且问责机制的核心内容也在于绩效指标的确立和绩效信息的获取。

虽然绩效拨款制度在我国大多数地区高等教育财政拨款的实施过程中还没有普及，但其发挥的激励作用已逐渐获得认可，部分地区的高校已经开始着手进行绩效拨款的实践。然而总体来说，我国高等教育财政绩效拨款还处于起步阶段，从理论基础到实践经验都有待进一步研究[4]。

四、美国高等教育绩效拨款模式借鉴

美国作为世界教育强国，早在20世纪70年代末就开始了对高等教育绩效拨款的实践。1979年的美国新公共管理理论盛行，伴随着教育成本的不断上升及财政资金日益紧缩等多种因素的综合影响，美国各州纷纷推行高等教育绩效拨款制度。在30多年的探索和实践过程中，美国的绩效拨款模式已经从当初的1.0版本（1979—2006年）发展到如今的2.0版本（2007年至今）。

绩效拨款1.0模式实质上只是对传统公式拨款的一次尝试性修正，虽然收效并不明显，但对高等教育财政拨款的变革则具有重大的意义，表明政府对高等教育财政拨款开始从关注高等教育的投入转向重视高等教育的成果产出[5]。

绩效拨款2.0模式是1.0模式的升级改良版，相较于1.0版本，2.0版本取得成功的关键在于更加重视政策设计上的科学性和务实性，具体表现在：在政策制定过程中，通过科学合理设置指标和权重将国家战略、政府目标、宏观调控、高校使命和特色进行统筹考虑，确保相关利益各方在最大程度上实现联合规划并统一，从而使绩效拨款能够被各方所接受;将绩效拨款和传统公式拨款相结合，把绩效拨款作为基本拨款的一部分纳入整体预算，并以立法的形式确保资金的持续稳定供给;根据高校的不同类型给公式赋权，逐步提高绩效拨款经费占各州高等教育财政总经费中的比重，增强高等教育绩效拨款政策的权威性和影响力，发挥更强的激励作用;除了最终的结果，绩效评价指标也注重对中间形态产出的阶段性指标和进步的认可，通过奖励在长期成就过程中的阶段性进步来提高政策科学性。

绩效拨款政策的实施在美国高等教育发展史上具有重要的意义，不仅在一定程度上合理分配了政府有限的教育资源，缓解了财政资金部分短缺的压力，也有效地激励了高校重视教学质量、关注科研产出成果、降低办学成本，努力提高高等教育的办学效益[6]。

五、浙江省高等教育绩效拨款制度

（一）绩效拨款制度实施进程

浙江省高校绩效拨款制度的实施可以追溯到2007年，浙江省开始对其省属高校采取部分资金绩效拨款的方式，其后该制度不断完善。2009年建立了绩效拨款制度与本科教学业绩考核管理办法，2012年对相关考核指标进行了修改，重新确立了师资队伍、教学资源、教学改革与建设、教学质量监控与管理、学生培养质量、社会各界评价、其他教学工作7个一级指标和23个二级指标。2016年浙江省教育厅印发了《浙江省普通本科高校分类评价管理改革办法（试行）》（浙教高教〔2016〕107号），着力引导促进高校在不同领域、不同层次办出特色、办出一流。2018年浙江省教育厅办公室发布了《关于征求〈普通本科高校分类评价管理指标体系（征求意见稿）〉意见的通知》，在深化高校财政拨款供给侧改革，推进高等教育绩效拨款制度建设方面又迈出了坚实的一步。

（二）绩效拨款制度设计

1.高校类型的分类

真正实现高等教育绩效拨款制度，首先要对高校进行合理分类。我国高校数量众多，类型多样。按照归属不同，分为部属和省属高校;按定位不同，分为研究型、教学研究型和教学型高校;按学位授予权不同，分为博士学位授权高校、硕士学位授权高校和仅授予学士学位的普通高校;按建设投入不同，分为985/211工程高校和非985/211工程高校。不同类型的高校，战略发展的定位不同，人才培养的目标不同，经费收入和支出结构自然也不同。

浙江省目前采用的是根据学位授予层次及培养能力对高校进行分类的方法，将高校分为具有博士生培养能力院校（12所）、硕士生培养能力院校（9所）、本科生培养能力院校（17所）和独立学院（19所）四种类型，将不再延用2016年提出的二维结构分类，即根据专业数量、学科门类来进行分类。

2.高校分类评价管理指标体系的构建

绩效拨款的有效实施需要建立在一套较为完善的指标评价体系上。“如果产出结果不能得到很好的测评，或者评价指标无效，那么运用绩效拨款去改善高等教育的目标就无从实现[7]。”高等教育绩效评价体系是绩效拨款政策的核心，直接体现了绩效政策的目标价值，也是实施评价和计算拨款的重要依据。

由于高校在本质上是追求知识、探索发现和培育人才，因此政府对高校实施绩效拨款政策时，要以是否有利于提高教育质量和产出学术生产力为根本出发点和落脚点，要追问是谁的效率[8]。高校的绩效是复杂且难以衡量的，对高校绩效的定义和到底该如何衡量往往存在较大争议，很多拨款方案在设置评价指标时没有充分考虑不同类型高校之间的差异性，评价指标缺乏区分，单一的绩效评价指标必然与高校目标的模糊性、产出的不确定性等特点相冲突，势必引起高校的抵制情绪。因此，如何構建一套合理的高校分类评价管理指标体系，引导促进高校在不同层次、不同领域办出特色、办出一流，成为探究的关键。

绩效指标是绩效拨款的重点与难点，也是各方博弈的关键点。如何平衡各方诉求，从而保证政策制定的合理性、完备性和可执行性，是摆在政策制定者面前的重要课题[9]。多元主义的参与机制、渐进式的政策制定、高等教育内外部利益相关者之间的沟通能够在一定程度上减少政策目标的偏离及其负面影响。因此绩效指标的选择除了和国家的高等教育发展战略紧密结合外，也要充分考虑不同类型高校运行的实际特点，遵从教育自身的逻辑[10]。政策制定者在对高校进行合理分类的基础上，应对不同类别的高校采取不同的指标权重，通过对弱势群体进行加分、加权，对绩效拨款方案造成的倾斜予以调整。另外，在绩效指标的权重上，还可以采取一个相对灵活的解决方案，那就是让各个学校根据自身的情况，给自己赋予不同权重。

具体来说，绩效指标的设计首先应当体现一定的价值取向，明确是注重效率、质量，或是公平。不同的价值取向必然导致不同的绩效指标、不同的评价结果，进而影响到评价的科学性及政策的稳定性。其次在价值取向的引导下，合理设置相应的绩效指标。比较完善的指标评价体系应当包含四种类型的指标：投入指标、过程指标、产出指标及结果指标。其中投入指标重点应关注投入资金的结构;过程指标注重资金的合理分配及使用;产出指标侧重对资金使用效果的关注;结果指标则是开展绩效评价的重要依据。另外绩效指标必须有较强的实践性或可行性，不仅包括指标设计及评价上的可行性，还包括政府财政预算上的可接受性、获取各项指标所花费成本以及实施绩效拨款占全部高等教育财政的比例[11]。