摘 要：党和国家高度重视生态文明建设，改革开放以来努力推动生态文明建设创新发展。新形势下推进生态文明建设，需要充分发挥环境监管执法的保障作用。近年来，山东省不断完善环境监管执法的配套制度和体制机制，创新监管执法的方式方法，有关做法对地方政府具有借鉴意义。目前，地方环境监管执法工作存在环境保护地方法规不完善、环境监管执法机制不健全等问题。可以采取深化环境监管执法改革，加快推动地方立法进程，加强网格化环境监管执法，推行“互联网+环境监管执法”，完善企业与公众参与机制，推进行政执法与刑事司法衔接，改进考核评估工作机制等措施加快推动环境监管转型。

关键词：生态文明;环境监管;监管执法;公众参与;第三方评估

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0019-09

生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后新的文明发展阶段，是人与自然、人与社会和谐共生及可持续发展的人类文明形态。生态文明建设关乎人类福祉、关乎民族永续发展。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。实现中华民族伟大复兴，建设美丽中国，必须加快推进生态文明建设，确保生态环境安全。

一、历史回顾：改革开放以来生态文明建设政策和思想的简要梳理

改革开放以来，我国生态文明建设政策和思想的演进，大致可以划分为三个阶段。

第一阶段（1978-2006年）：生态文明建设思想萌芽起步阶段。在这一时期，党和国家对环境问题、生态建设越来越重视，从保护环境、节约资源、推进可持续发展等方面作出重要部署，明确提出要促进人与自然和谐，为生态文明建设思想的形成奠定了基础。1983年国务院召开的第二次环境保护工作会议把保护环境确立为基本国策。1994年我国制定《中国21世纪议程》，提出实施可持续发展战略。党的十六大提出推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路[1]（p.15）。党的十六届三中全会提出树立全面协调可持续的科学发展观。党的十六届五中全会将节约资源确定为基本国策，首次把单位GDP能耗降低作为五年规划发展目标。

第二阶段（2007-2011年）：生态文明建设思想完善提升阶段。在这一时期，党和国家对生态建设的认识不断深化，把生态建设提到了文明的高度，明确提出生态文明概念和生态文明建设的阶段性目标，推进生态文明建设逐步上升为国家战略。党的十七大首次提出“生态文明”概念，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会的五大目标之一，确立了“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”[2]（p.16）的生态文明建设阶段目标。党的十七届五中全会强调，加快建设资源节约型环境友好型社会，提高生态文明水平，大力发展循环经济，增强可持续发展能力。

第三阶段（2012年至今）：习近平生态文明思想形成发展阶段。在这一时期，以习近平同志为核心的党中央坚持绿色发展理念，加快推进生态文明顶层设计，从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设作出全面系统部署安排，努力推动生态文明建设理论创新、实践创新和制度创新，形成了系统完整的习近平生态文明思想。

党的十八大首次将生态文明建设列为“五位一体”总体布局的组成部分，提出完善和实施最严格的环境保护制度。党的十八届三中全会提出，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”[3]（p.54）。党的十八届四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境，在环境资源领域推行综合执法。党的十八届五中全会从坚持绿色发展角度强调，要实行最严格的水资源管理制度，坚持最严格的节约用地制度，实行最严格的环境保护制度。此后，党和国家又围绕推进生态文明体制改革打出组合拳，推出“1+6”方案①，推行中央环境保护督察制度，以实际行动践行绿色发展理念。党的十九大确立了到本世纪中叶建成美丽中国的奋斗目标，在肯定生态文明建设成效显著的同时，也强调生态环境保护任重道远，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚决制止和惩处破坏生态环境行为②。2018年3月的《宪法修正案》首次写入了生态文明，至此，“生态文明”通过具有最高法律效力的宪法上升为国家意志。

近年来，习近平就生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。习近平2013年4月在海南考察时指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[4]（p.4）。2013年9月7日在回答学生问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。寧要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[4]（p.21） 。2018年5月18日在全国生态环境保护大会上强调：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”，“当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期”③。

2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，标志着党和国家对生态文明建设的认识提升到了一个新的高度。习近平生态文明思想是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，也是新时代推进生态文明建设的根本遵循和行动指南。生态文明建设任务艰巨，顺利跨越生态文明建设的关键期、攻坚期和窗口期，要求我们深刻学习领会习近平生态文明思想，坚持好“六个原则”④，坚决摒弃“先污染、后治理”的老路③，在实践中不断拓展生态环境保护的新思路。

当前，生态环境保护中存在的突出问题，与有关政策措施和法律法规执行不到位、环境污染惩处不得力具有很大的关联性。加强环境监管执法是落实环境保护政策和相关法律法规的必然要求，也是持续推进生态文明建设、实现人与自然和谐发展以及经济社会可持续发展的现实路径、基础保障和重要抓手。本文基于山东环境监管执法情况调研，结合地方环境监管执法工作进行探讨，提出了加快推动环境监管转型的对策建议。

二、地方经验：山东省环境监管执法的主要做法

山东是经济大省，多年来经济规模位居全国前三位，分析山东省推动经济发展和生态文明建设中环境监管执法做法，对于地方推进环境监管转型具有借鉴与启示意义。从调研情况看，山东省委省政府高度重视生态文明建设，2003年8月开始推行生态省建设试点，2011年12月作出建设生态山东的决策部署，特别是近几年围绕生态文明建设不断加强和改进环境监管执法，推出了一系列务实新举措，取得明显成效。

（一）深入贯彻实施《环境保护法》，完善环境监管执法配套制度

环境保护是政府的一项基本职能，监管执法是环境保护的重要手段。党的十八大以來，《环境保护法》等系列法律法规相继修订出台，环境监管执法的重要性日益凸显。《环境保护法》作为国家层面的法律，规定得比较原则，需要地方根据实际情况予以细化。实践中，山东省全面推进环境依法治理，为促进《环境保护法》全面实施，修订完善了《山东省环境保护条例》《山东省水污染防治条例》《山东省大气污染防治条例》等地方性法规，制定了相关配套办法，细化了具体措施。如2016年11月《山东省大气污染防治条例》施行，突出了强化监管、联防联控、生态补偿、信息公开等关键环节，理顺了各级政府和部门的监管责任，增加了按日连续处罚的种类，对国家法律规定进行了细化和具体化。2017年9月《山东省环境保护约谈办法》实施，这是全国首例由省政府制定的环境保护约谈制度，明确规定对于地方出现年度环境质量恶化等情形的，应当予以约谈。上述规定办法对于山东省深入贯彻实施《环境保护法》，在新时期加强环境监管执法起到了引领和推动作用。

（二）健全环境监管执法体制机制，提高环境监管执法效果

环境监管执法体制机制关系着监管执法工作能否顺畅进行，也关系着监管执法工作的实际成效。近年来，山东省持续创新环境监管执法体制机制。在省级层面，制定了《山东省污染源现场检查工作指南》《环境信访舆情案件调查处理指南》《环境信访舆情执法联动工作程序》等工作规范，出台了环境稽查、移动执法等一系列工作制度，对环境监察执法等作出详细规定;在地市层面，积极探索环境监管执法工作新路子，比如，临沂市打造了市、县、乡三级环境执法体系，构建了延伸到村居的四级环境管理网络，建立了环境污染“双罚制度”，规定“市级环保部门每处罚1起企业环保违法行为，等额扣减企业所在县区、开发区财政资金”，由市财政部门统筹用于全市生态环保工作，以此强化当地政府环境监管责任⑤。潍坊市2013年开启“三八六”环保行动，成立办事机构，明确责任人员，建立具体工作制度，推进环境执法监督检查，着力解决水、大气、农村面源污染等突出问题。

（三）积极开展部门之间联动执法，强化环境监管执法合作

实行多部门联动执法，是推进环境监管执法工作行之有效的措施。山东省的实践表明，构建联防联治执法机制，实行多部门之间的联动执法，有利于形成环境监管执法工作合力，扭转环境监管执法中主要依靠环保部门的孤立被动局面。比如，通过建立司法机关服务保障环保工作联席会议制度，完善移送环境违法违纪案件机制，推行环保部门和公安机关联合执法等一系列举措，几年来山东环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染违法犯罪案件数量、公安机关立案查处环保案件数量、检察机关提起环保公益诉讼案件数量、审判机关审结环保案件数量均呈逐年上升趋势，增强了环境监管执法的震慑力。2013年以来，针对非法处置船舶（机动车）废油、化工危险废物、医疗废物等违法犯罪行为，公安、环保部门累计联合执法3000余次，形成了打击污染环境违法犯罪的高压态势⑥。2015年青岛黄岛区、日照山海天旅游度假区、日照五莲县、潍坊诸城市环保部门签署协议，约定在出现环境污染问题后各区域环保部门联动快速处置⑦;青岛市区两级环境监察部门与检察机关建立了沟通协调和联合办案机制，对环境执法监督过程中遇到的重大、复杂、疑难及其他专业性问题，加强相互间的咨询和交流，共同研究解决新情况、新问题，取得了较好效果。

（四）创新环境监管执法方式，提升环境监管执法水平

传统的环境监管执法模式如日常监管、运动式监管等存在不足之处，有时对环境违法行为发现不及时，出现环境问题后往往采用“亡羊补牢”式的应急措施来补救，监管执法效果不佳。面对新的形势、任务和要求，山东在各市、县推行建立网格化环境监管工作体系，将环境监管的领导责任、主体责任、直接责任落实到单位、岗位。比如，济宁市积极探索“互联网+环保”，厘清环境监管责任，完善网格化监管配套制度，确定918名专职网格员，设立了市、县、乡三级网格化管理机构和三级监管平台，建立了基于智慧环保平台的“互联网+网格化”监管模式。据统计，全省共建立一级网格17个（市级），二级网格182个（县级），三级网格2100余个（街办级），四级网格5万多个（村居级），配备专职网格员4800多人⑧。在推行网格化环境监管的同时，山东全省上下积极推动环境监管执法信息化、智慧化建设。比如，全省178家环境监察机构均建成移动执法系统并与国家执法平台联网，在全国率先实现了执法人员和执法业务的“双覆盖”。胶州市推进环境管理联动机制创新，建设了环保物联网总量控制及排污权交易平台，形成了以总量控制为手段、以排污权交易为经济杠杆的环境监管模式。

此外，山东省注重发挥司法功能，在全国率先开展了生态环境损害赔偿索赔工作，以此加大对生态违法企业的惩处力度。比如，2017年山东省政府指定省生态环境厅对山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司提起生态环境损害赔偿诉讼，请求判令两被告承担应急处置费用、生态环境服务功能损失、生态环境损害赔偿费用等共计2.3亿余元⑨。山东省还比较重视生态文明建设评价考核，颁布实施了《山东省各市经济社会发展综合考核办法（试行）》，提高生态环保类考核指标在综合考核中所占比重，并且建立了生态环保负面清单;出台《山东省生态文明建设目标评价考核办法》，从年度评价、目标考核、组织实施、监督机制等方面明确了评价考核标准，倒逼全省各地进一步加强生态环境保护。

三、环境监管执法存在的不足之处

调研发现，地方环境监管执法工作还有一些问题和不足，这些问题在山东和全国其他省市均不同程度地存在，主要表现在以下方面。

（一） 环境保护地方法规不完善，执法中存在地方保护现象

近几年国家层面对《环境保护法》及其他相关法律法规作了相对密集的修订完善，地方层面在环境保护法规建设方面与上位法衔接不够，还需要加快地方法规立法步伐。目前，有些地方党委、政府对环境保护工作“说起来重要，干起来次要”，环境监管执法受属地党委、政府的约束较多，部分被列为重点监管对象的企业，也是当地的纳税大户，因受多种因素影响，环境监管执法中缺乏刚性，较易导致环境监管执法的缺位或者弱化。

（二）环境监管执法机制不健全，监管执法的效能有待提高

随着市场经济的发展和人民群众生活水平的改善，公众对环境与健康的关注程度越来越高，对美好生态环境的期盼也越来越强烈。然而，从目前的环境监管执法实际情况看，有的地方环保部门与相关部门之间的议事协调、环境监测执法信息共享、行政执法与刑事司法衔接等相关机制不够健全，环境执法程序不够严密规范，在实践中还存在一些监管执法漏洞，监管执法效果与社会公众日益增长的环境诉求还存在一定差距。

（三）环境监管缺位现象依然存在，网格化监管需要大力推进

在简政放权改革持续推进的背景下，行政审批事项大幅减少，市场活力进一步释放，市场主体和各类企业的数量明显增多。据有关部门统计，截至2018年6月底，山东省实有市场主体8469万户，同比增长137%，市场主体总量比2013年商事制度改革前的4126万户，翻了一番多;实有企业2424万户，同比增长17%⑩。市场主体和各类企业数量的快速增长，意味着监管对象越来越多，监管执法的压力越来越大。从调研情况看，网格化监管在部分地区和部门实施进展不平衡，成效参差不齐，现有环境监管还难以适应新形势新要求，无法做到全覆盖、无遗漏，尚存在监管上的真空地带。

（四）环境监管执法力量比较薄弱，监管执法智能化水平不高

各级环境监管执法人员数量普遍不足，难以适应日益增长的监管任务需求，这一问题在基层比较突出。环境监管执法人员的专业技术水平不均衡，具备环保及相关专业背景的执法人员偏少。从人员综合能力看，省级、市级、县级呈现倒金字塔式结构，县级执法人员能力处于较低水平。执法设备不够先进，对大数据、云计算等信息化和智能化技术运用较差。执法力量的薄弱和执法手段的落后，制约了监管执法水平的提升，与当前环境监管执法的需求有不小差距，特别是在重金属、危险化学品等有毒有害物质以及新型污染物的执法监测取证方面，执法能力差距比较大。

（五）环境监管执法社会参与不够，还未形成环境治理共治格局

目前，在环境监管执法中，地方政府还普遍存在着重政府监管、轻社会参与，政府唱“独角戏”的现象。公众参与环境监督和治理的机制不完善、制度保障不健全，参与的内容、形式、方法、程序等规定不明确，参与的渠道也不通畅。除少数的利益相关者之外，社会力量在环境监督、环境治理上的参与意识不强，积极性、主动性不够。总体看，还没有形成政府、企业、社会组织和公众等环境监督与治理多元主体良性互动、协同共治的整体合力。

四、推动地方环境监管转型的路径探析

结合对山东省环境监管执法状况的调查分析，针对环境监管执法中存在的困难和现实问题，就加快地方环境监管转型助推生态文明建设提出几点对策建议。

（一）深化环境监管执法改革，提升环境监管执法效能

在完善环境监管执法体制机制方面，西方发达国家的法治经验具有一定借鉴意义。比如，美国于1969年12月出台的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）明确规定，应对环境危机的战略突破口是政府的环境行政行为，如果联邦行政机关的决策行动对环境可能产生重大的影响，必须遵循该法的规定，在决策之前对拟采取行动的环境影响开展评价，制作环境影响报告书并且予以公开，同时邀请公众及其他政府机关对报告书发表意见。对于提出的意见，有关机关必须认真听取，将这些意见提交给决策者参考。完成环境影响评价程序之后，拟采取行动的政府机构才能做出决策，将州政府的环境行政行为纳入法律监督和制约的范围[6]。同时，该法规定一切公众或者公众团体均可以对行政机关所做出的涉及环境保护方面的行政行为提起诉讼。

借鉴美国开展环境监管执法方面的做法，首先，要重视完善环境行政行为程序。程序性法律制度的缺失是我国法治建设最大和最核心的问题，确保政府机构依法履行环境保护职责，促进实现环境监管执法的程序正义，必须构建严格规范的环境行政行为程序规则[6]（pp.186-188）。其次，要牢固树立绿色发展理念。明确规定政府在做出行政决策前，对有可能造成生态环境重大影响的行动，要及时进行环境影响评价，邀请公众参与意见，安排进行专家论证，在此基础上才可以根据实际情况进行决策。最后，要大力推行环境公益诉讼。一方面，充分发挥检察院的环境公益诉讼职能作用，整治环境监管执法中的懒政怠政、为官不为、违法乱为等不正之风。在生态环境和资源保护等领域具有监管职责的行政机关，如果履职过程中存在因违法行使职权、不作为而侵害国家利益、社会公共利益的，检察院应当及时通过向行政机关提出检察建议的方式，督促该机关切实履行职责。如果行政机关在接到检察建议后仍然不履行职责，检察院应向法院提出诉讼追究该机关的责任。另一方面，积极扶持具备维护环境公共利益能力和条件的环保社会组织依法进行环境公益诉讼。通过政府購买服务、实行税收优惠、减轻原告诉讼费用、设立环境保护公益基金等方式，支持引导社会组织发起环境公益诉讼。同时还要争取进一步扩大环境公益诉讼的主体范围，在法律层面赋予公民个人提起环境公益诉讼的主体资格。

此外，要进一步加强环境监管执法中的协调联动，以此促进环境监管执法效能提升。厘清环境保护责任清单，严格落实环境保护“党政同责、一岗双责”，构建“党委统揽牵头、政府统筹负责、人大政协监督、部门齐抓共管、社会广泛参与”的大环保工作格局，彻底扭转环境保护职责边界不清、环保部门“单打独斗”的局面，有效解决环境监管执法统筹性不足问题，确保环境监管执法工作顺利实施。积极探索成立环委会，并根据实际情况设立专门委员会，如环境执法监督、环境保护协调推进指导、环境保护技术指导、环境保护宣传教育等专门委员会，对环保行动统一指挥、统一领导。

（二）加快推动地方立法进程，保障环境监管执法制度供给

良法是善治的前提。只有良法才能出善治，只有良法才能保善治[7]（p.10）。地方应进一步加强环境监管执法的相关立法工作，针对环境保护地方性法规不完善、与上位法衔接不够的问题，加快推进地方环境保护的立法规划、前期研究和分析论证。在省级层面，应尽快制定或者修订《环境保护条例》《大气污染防治条例》《水污染防治条例》《土壤污染防治条例》等地方环境保护法规，建立与生态保护红线改革相配套的环境准入负面清单制度。在设区市层面，各设区市应基于《立法法》的相关规定，更加注重发挥好立法的引领作用，充分行使好地方立法权，针对生态环境保护领域的专门事项，作出立法上的精准、细化规定，进一步完善环境监测、管理、执法标准;强化生态红线指标约束，严控项目环境准入关，提高重点行业环境准入门槛，分行业、分产业、分区域制定环境标准。通过逐步健全地方性环境保护法规体系、标准体系，加强生态环境管理的过程控制，强化环境违法行为的监管惩治，从源头上确保执法工作的规范性、权威性，提升环境监管执法的能力和水平。

（三）加强网格化环境监管执法，实现环境监管执法全覆盖

网格化环境监管是新时期深入推进环境监管、执法模式转变与提升环境管理能力的重要举措，网格化环境监管目标在于解决环境保护工作力量與工作要求之间的不平衡[9]。从山东情况看，各地市虽然陆续启动网格化环境监管工作并取得了一定效果，但总体上还存在进展不平衡等问题。推进网格化环境监管，首先，应重视抓好网格化环境监管体系建设，建立健全相关规章制度，科学划分环境监管网格，实行条块互动、分类监管、台账式管理，消除环境监管盲区。其次，要加强组织领导和调度指导，明确领导责任、主体责任和直接责任。进一步强化基层党委、政府对所担负的行政区域环境监管执法领导责任，厘清住建、水利、农业等有关部门在环境监管中的职责，将环境监管责任明确到单位以及岗位和个人，实现环境监管人员与企业、群众的“零距离”对接和良性互动，有效解决环境执法“最后一公里”问题。最后，要推动网格化环境监管与社会综合治理相互融合，进一步整合管理资源，加快推进监管重心下移，真正把监管力量下沉至各单元，切实增强监管的实效。

（四）推行“互联网+环境监管执法”，促进环境监管执法智慧化

适应生态文明建设的新要求，应对环境保护领域的新挑战，必须在环境监管执法方面加大探索力度，持续提升环境监管执法水平。推行“互联网+环境监管执法”模式，有助于提高环境监管执法的科学化、精细化和智能化水平，实现从“人力执法”向“智慧执法”的转变。首先，抓好环境监测监察现代化建设。实施环境监测大数据工程，提高监管智能化水平，运用大数据、云计算、互联网等信息技术，建设实时监测管理系统，强化线上线下一体化监管[9]。对重点污染源、重点生态区域实行“全天候、全过程、全要素”监管，在线视频、检测数据同步传输。依托网格化环境监管基础，逐步形成“横到边、竖到底，线上线下监管有机结合，省市县乡村五级监管体系全覆盖”的监管执法模式。其次，打通环境监管执法信息通道。充分利用科技手段，整合环境管理、监测、监控、执法等数据信息系统，建立全省统一的“互联网+环境监管执法”大数据平台[10]，促成不同行政层级之间、不同部门之间、不同主体之间实现环境数据和信息的共享与互通，打破部门间环境监管执法方面的信息壁垒，大幅降低环境监管执法成本，提高监管执法的效率。再次，加强环境监管执法技术装备。根据实际需要，加大环境监管执法经费保障力度。在环境监管执法中增配先进的技术装备，重视自动监控、卫星遥感等先进技术监控手段的运用，推广执法办案微信平台、便携式移动执法终端、移动数据查询终端等智能办案系统。有针对性地加强环境监管执法人员的能力培训，提高执法人员的专业技能和熟练使用先进技术装备的执法水平。最后，要推动环境监管执法规范化。加强环境监管执法规范化建设，是提升环境监管执法水平的必然要求。在实践中，要加强对执法队伍的统一管理、指挥和调度，严格重点环节监控规程，做到建设审批验收、排污收费、行政处罚等程序有机衔接，明确重点监控环节，根据每个节点容易出现的问题逐一提出相应执法标准和工作要求，减少人为因素对业务流程的影响。

（五）完善企业与公众参与机制，形成环境监管执法共治合力

党的十九大报告指出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系②。加强环境治理，抓好环境监管执法工作，需要政府、企业和公众各尽其责、多方发力，充分发挥不同机构、不同群体对环境保护的监管促进作用。

企业是污染物排放的主体，也是环境监管执法的重要对象。引入企业环保信用评价机制，是增强企业环境保护自律意识、提升环境治理效果的有力措施。在环境监管中，应当重视有效应用企业的环境信用信息，打造企业环保信用评价体系。首先，要梳理并发布企业环保信用数据。依法将采集和整理的企业环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布相关信息，发布重点监管对象名录、环境执法检查情况等信息。其次，有针对性地对企业进行环境监管。根据监察执法对象的环境保护信用状况，将其划分为相应管理类别，实行环境监察的分类、动态管理，针对不同类别企业实施差别化的监管办法和监管频次。最后，实行激励与约束相结合。对环境信用良好的企业给予相应的激励和扶持，对环境保护严重失信的企业在投融资、招投标、财政性资金安排等方面，依法依规进行相应限制，增加其失信成本。以动态的差别化环境监管建立起激励环保诚信、惩戒环保失信的环保信用体系，形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制，督促企业自觉地履行环境保护的法定义务，切实担负起环境治理中的责任。

公众参与是环境治理的关键环节。联合国欧洲经济委员会1998年审议通过的《奥尔胡斯公约》（The Aarhus Convention）阐述了公众获得环境信息的权利，以及公众参与环境治理的重要性。推进公众参与环境治理，需要进一步完善公众参与机制，注重专家指导和媒体参与，加强环境信息的公开，推行行政执法公示，保障公众的知情权、参与权和监督权[11]。要重视加强公众参与制度建设，打造公众参与平台，加大环境保护普法宣传力度，拓展执法监督的广度与深度，采取多种渠道对外传递政府声音，吸引公众积极参与到环境监管执法工作中。在生态环境立法中，采取公众评议、专家论证会、公众代表座谈会、听证会等形式广泛征求公众意见;在生态环境执法中，注重发挥公众的外部监督作用，鼓励公众对环境违法行为、环境监管失职行为、环境执法不公行为等进行监督投诉，开展执法回访、群众满意度调查等监督活动，积极探索委托第三方机构进行专业性环境监测，提高监测数据质量和公信力;在生态环境司法中，完善司法便民措施，畅通环境资源纠纷司法救济渠道，注重听取专家对环境资源案件的审理意见，推行人民陪审员参与环境资源案件审理，适度邀请社会公众代表旁听法院的庭审，促进环境资源案件审判的公信力不断提升。

（六）推进行政执法与刑事司法衔接，提高环境监管执法的威慑力

有效维护环境监管执法权威，需要进一步完善环境行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。环保部门与司法机关之间，要不断推进环境行政执法与刑事司法相互衔接，从传统合作方式逐步转变为全方位的合作，建立健全更加细化、便于操作的配套制度，研究制定涉嫌环境污染违法犯罪案件的相应标准，如立案标准、证据标准、移送标准，检验、鉴定等具体工作程序和方法。对于案情重大、复杂、疑难、性质难以认定的案件，应当及时进行通报会商，力求在讨论中达成一致，在实践中形成共识。要坚决克服有案难移、有案不移、以罚代刑现象，推动环境监管执法中行政处罚和刑事处罚之间无缝衔接，形成环保部门与司法机关紧密合作的长效机制。地方可以通过开展环境监管执法专项行动等方式，加大对环境违法犯罪行为的打击力度，保持环境监管执法的高压态势和威慑力。

（七）改进考核评估工作机制，强化环境监管执法监督问责

考核问责是推动环境监管执法的重要抓手。面对当前环境保护的严峻形势，应进一步完善环境监管执法考核评估机制，强化环境监管执法的监督问责，切实发挥制度的倒逼效应。在科学发展考核中，要把环境监管执法工作成效作为一项重要衡量指标，逐步加大资源消耗、环境保护、生态效益等方面的指标权重，推动各级政府树立绿色政绩观，统筹推进环境治理、能源结构优化、绿色产业发展，努力实现生产生活绿色化，为经济社会发展提供良好的生态保障。建立严格的环境治理督查、通报、约谈、问责制度，对于环境监管部门及其工作人员不履行或不正确履行职责、监管不力造成不良影响或损失的，依法依纪进行严肃问责。健全多元监督机制，邀请新闻媒体、社会组织、基层群众等参与评价、监督和考核，通过设立生态专线、公众举报电话，以及环保门户网站和微信平台，进一步增强环境政务信息公开的透明度，保证群众对执法公平公正的“知情权、参与权、监督权”，有效提升执法权威和执法形象。在环境监管执法评估中，要创新评估机制，探索开展第三方评估。第三方评估起源于20世纪20年代西方发达国家的政府改革浪潮，是有效改善政府绩效评估的途径与手段，可以避免政府部门既当“裁判员”又当“运动员”所造成的结果不公正风险。从国外实践看，第三方评估已经成为政府治理的常态，能引导决策更科学、更实际、更有效落实，最大程度实现政府对自身的监督与促进。引入第三方评估机制，对环境监管执法工作进行第三方评估，有利于推动环境监管执法改革创新，促进相关部门不断加强和改进环境监管执法工作。

注释：

①生态文明体制改革“1+6”方案，“1”指生态文明体制改革总体方案，“6”包括环境保护督察方案（试行）、生态环境监测网络建设方案、开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案、党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）、编制自然资源资产负债表试点方案、生态环境损害赔偿制度改革试点方案。

②参见新华网：《习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月27日。

③参见中国政府网：《习近平：推动我国生态文明建设迈上新台阶》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/31/content_5362836.htm，2019年1月31日。

④习近平总书记指出，推进生态文明建设必须坚持六个原则：人与自然和谐共生;绿水青山就是金山银山;良好生态环境是最普惠的民生福祉;山水林田湖草是生命共同体;用最严格制度最严密法治保护生态环境;共谋全球生态文明建设。

⑤参见中国山东网：《临沂建立“双罚”制度 提升企业环境执法监管水平》，http：//linyi.sdchina.com/show/4046076.html，2017年2月16日。

⑥参见山东省人民政府网：《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改情况》，http：//www.shandong.gov.cn/art/2019/4/28/art_10133_180167.html，2019年4月28日。

⑦参见新浪网：《山东4市签署环保联动执法协议 共治环境监管“盲区”》，http：//sd.sina.com.cn/news/2015-04-13/detail-icczmvun9232125.shtml，2015年4月13日。

⑧参见山东省生态环境厅网站：《发布全省环境保护突出问题综合整治攻坚行动完成情况》，http：//www.sdein.gov.cn/hdjl/zxft/syft/fbqshjbh_123/201804/t20180408_1249509.html，2017年9月25日。

⑨参见中国法院网：《山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案》， https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/06/id/4004383.shtml，2019年6月5日。

⑩参见大众网：《2018上半年山东实有市场主体846.9万户 稳居全国第三》，https：//sd.dzwww.com/sdnews/201808/t20180803_17683677.htm，2018年8月3日。

参考文献：

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[2]《十七大以来重要文献选编》（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.

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[4]中共中央文獻研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

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[6]马玉丽.美国宪法的正当法律程序研究[M].济南：山东人民出版社，2016.

[7]王利明.法治：良法与善治[M].北京：北京大学出版社，2015.

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[9]李坤轩，马玉丽.简政放权改革：地方政府的实践创新与推进策略[J].天津行政学院学报，2017，（1）.

[10]曹立平.大数据在移动执法中的应用[J].中国环境管理，2016，（4）.

[11]王晓飞.环境监管：变“执法独角戏”为“监察大合唱”[J].中国环境监察，2016，（4）.

[责任编辑：杨 健]