麻宝斌 杜平

摘 要：以公平正义原则为指导，通过就业政策促进充分就业是现代政府的重要职能，而有效促进就业的公平正义程度不仅需要分析就业机会、工资收入等客观层面的内容，还需要深入了解民众的就业政策公平感受。基于问卷调查数据从宏观和微观两个层面对目前就业政策公平感受进行分析发现，相比较而言，民众的就业政策公平感受呈现出微观高于宏观的特征，对行业发展机会差距、区域发展差距等宏观层面内容的公平感受较低，对个人的投入与回报比例等微观层面内容的公平感受较高。相关研究发现的政策含义在于，要通过宏观层面就业政策的不断完善来尽可能地缩小区域、行业之间存在的差距。

关键词：就业政策;公平感受;区域差距;行业差距

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0038-09

一、问题的提出

就业问题是在现代化进程中随着社会分工的持续深入而出现的。在传统社会，人们的生产空间与生活空间是高度重叠的，而且不同成员之间并没有明确、精细化的分工，“劳动力资源的配置方式也是以分散的单一的个体劳动单位自我使用的形式存在”[1]（p.2）。随着社会分工以及社会化大生产的发展，专业化就成了一种必然趋势，越来越多的劳动力被吸纳到工厂等现代化组织中从事专门化的劳动，这不仅使得人们的生产空间与生活空间出现了分离，而且也对劳动者的素质提出了更为多样化的要求，由此便产生了我们今天所说的就业问题。在现代社会，就业无论是对于个人还是对于社会都具有重要意义：从个人层面看，“个人看重就业是因为它能够提供收入和福利，同时，就业有助于增强自尊和幸福感”[2]（p.2）;从社会层面看，就业有助于促进经济发展和社会稳定。就业问题的出现虽然与市场紧密相关，但单纯的市场调节无法克服由于宏观经济形势的变化、生产效率的提高、人口结构的变化等可能引起的就业市场波动问题，这就需要政府通过公共政策进行有效干预。就业政策的内容包括多个方面：调节劳动需求的充分就业政策;调节劳动力供给的人力政策;调节劳动交换的劳资关系政策;调节劳动力价格的工资政策;改善劳动市场运行的就业服务和失业保险政策;从外部影响劳动市场的人口和移民政策[1]（pp.9-12）。在实质意义上，公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配，而公平正义则是其应当遵循的重要价值之一。从政策过程的视角看，为了增强政策的公平正义程度，有必要对其绩效进行评价，而且公共政策公平正义程度的评价应当从客观状况、主观认知两个不同的层面展开[3]。

近年来，以扩大就业、促进就业的公平正义为出发点，我国政府实施了积极的就业政策。《中国的就业状况和政策》将积极就业政策的内容概括为：发展经济，调整结构，积极创造就业岗位;完善公共就业服务体系，培育发展劳动力市场;促进下岗失业再就业;完善社会保障体系，维护劳动关系的和谐稳定[4]。尽管近年来所实施的积极就业政策发挥了积极作用[5]，但目前就业领域还存在着不同行业之间的收入水平差距和发展机会差距等问题。那么，民众对类似问题有怎样的公平感受？深入了解类似问题对完善就业政策具有积极意义。综合来看，已有研究主要集中在以下几个方面：从工作收入、工作安全性、工作环境、工作时间、晋升机会、整体满意度等维度对上海居民的工作滿意度进行分析[6]（p.266）;对上海市新白领阶层自身经济状况的感受状况进行分析[7]（p.116）;对西部城市家庭社会地位的自我评价问题进行研究[8]（pp.115-132）;对工作状况（就业、职业、单位等）和收入状况的调查分析[9]（pp.79-89）;对民众就业与提升机会公平性认知问题进行分析[10]（pp.279-299）;对受教育程度与晋升、职业流动之间的关系问题进行研究[11]（pp.29-39）;对职业变迁及满意度问题进行研究[12]（pp.39-68）;对工作环境及满意度问题进行研究[13]（pp.54-82）;对就业过程中的性别、健康、身份、年龄等歧视以及民众对这些问题的评价、态度等进行分析[14]（pp.1-46）。民众公平感问题的研究需要区分宏观层次和个人层次。具体到就业政策领域，其公平感受同样可以分为宏观和微观两个层次：前者指的是对不同群体之间就业机会、发展机会、收入水平和社会保障等问题的公平性评价;后者指的是对个人的付出与回报、努力与所获得的社会认可等问题的公平性评价。已有民众就业政策公平感受问题研究的不足之处在于：对行业之间发展机会的差距、不同群体之间的待遇差异等宏观层面问题的公平感受研究有待进一步加强;大多是针对城市或某一地区居民的公平感受进行的，相对缺乏对更大范围内民众就业政策公平感受问题的研究。深化对这一问题的研究不仅有助于拓展就业政策公平正义感受的研究范围，也可为就业政策的进一步优化提供积极的政策建议。为此，本文将在回顾就业政策演进历程的基础上，基于问卷调查数据从宏观和微观两个层面对民众就业政策的公平感受状况进行分析。

二、从公平正义的视角分析就业政策的演进历程

新中国成立后，我国的就业政策设计呈现出明显的城乡二元分立特征，由于显著的二元经济背景，以及新中国成立后基于这一背景而实行的城乡分立的就业政策，中国就业制度形成了城镇和农村两套完全不同的体系[15]。城市的就业政策大致经历了国民经济恢复时期、计划经济时期、市场经济时期等发展阶段。在国民经济恢复时期，面对新旧制度转轨和旧社会遗留下来的严重失业问题，政府通过多种方式促进经济恢复以尽可能地扩大就业。对于失业工人，主要是进行救济。1950年通过的《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂行办法》对失业工人的救济办法、经费来源等问题作了规定。对于国民党反动统治崩溃时所有旧公教人员，采取的是全部包下来的政策。对于高校毕业生，1951年发布的《关于改革学制的决定》指出，“高等学校毕业生工作由政府分配”。截至1951年12月，严重的失业问题得到了有效的缓解。1952年发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》指出，逐步做到统一调配劳动力以更好地服务国家经济建设。之后，随着国民经济的逐步恢复以及社会主义改造的完成，计划经济时期实施的就业统分统配制度也最终形成，其突出特征是招工方面的“包下来”政策、用工方面的“固定工”政策[15]（p.3）、工资分配上的“大锅饭”政策[16]（p.31）、行政安排上的劳动就业关系。其中，“包下来”指的是政府负责劳动力的招收和调配;固定用工制度指的是终身就业的“铁饭碗”，一旦获得工作后就是终身制的，并且一些行业的工作可以由职工子女来代替;大锅饭指的是平均主义的分配制度，仅从工资收入看，不同群体的收入差距并不是很大;行政安排的劳动就业关系是指“劳动就业关系的建立是一种行政安排，而不是契约或法律关系”[16]（p.29）。据已有相关研究考证，这种统一的招收和调配制度是从建筑业开始建立的[17]（p.94）。

四、就业政策公平感受状况的实证分析

（一）就业政策宏观公平感受

1.对收入差距的公平感受。就业是与收入紧密联系在一起的。近年来，随著社会资源配置机制的变化以及收入分配制度的改革，收入差距问题日益显现出来。从事不同工作的群体之间在收入水平上存在一定的差距，那么，民众对于目前的收入差距问题具有怎样的公平感受？本文根据问卷调查结果对这一问题的回答情况进行了统计（参见表2）。在统计的过程中，为了更好地了解民众对于收入差距的公平感受情况，论文对受访者的收入差距评价做了重新组合：1-2分为很不公平，3-5分为不大公平，6-8分为比较公平，9-10分为很公平。调查数据显示，2400位受访者全部作答。其中，对收入差距问题的公平感受主要集中在不大公平的层次上（3-5分），共有1059人;认为目前的收入差距很公平的只有117人;认为收入差距很不公平的则有543人。全部调查对象对这一问题公平性评价的均值为4.39，低于6分的及格水平。这一结果表明，受访者更倾向于认为目前的收入差距问题是不合理的。

2.对就业机会的公平感受。在市场经济条件下，就业机会平等是就业公平的重要内容，那么，在现实中，民众对就业机会的公平感受怎样？数据统计结果显示，2400位受访者均对这一问题进行了回答，其中，对目前就业机会问题公平性的评价主要集中在比较公平（6-8分）和不大公平（3-5分）两个层次上，相应的选择人数分别为920人和839人。此外，有175位受访对象选择了“很公平”，有283位受访对象选择了“很不公平”。全部调查对象对就业机会问题公平性评价的均值为535，低于6分的及格水平。也就是说，尽管有最大比例的受访者选择了“比较公平”，但总体来看，受访者对于目前就业机会的公平感并不是很高（参见表3）。

3.对地区之间发展差距的公平感受。改革开放以来，我国的区域发展差距问题逐渐显现出来。不同地区之间的发展差距是影响民众就业环境的重要因素，它在很大程度上决定了工资收入、社会保障甚至发展机会等的差异，因此，经济社会发展水平较高的地区对于人才就具有更强的吸引力，目前流动人口中的绝大部分都是从经济落后地区流向了经济发达地区。那么，民众对目前地区之间的发展差距有何感受？根据问卷调查结果来看（参见表4），2400位受访者中有2399人回答了该问题。其中，对于地区之间的发展差距问题公平性的评价主要集中在“不大公平”的层次上，有916人（3-5分）;有392人选择了“很不公平”（1-2分）。全部受访者对这一问题公平性评价的均值为479，也要低于6分的及格水平。这一结果表明，调查对象对于目前区域发展差距问题的公平感是较低的。

4.对行业之间待遇差距的公平感受。改革开放以来，随着经济体制改革的持续深入，新经济社会组织所吸纳的社会就业规模越来越大，但目前不同行业之间在社会保障等福利待遇、工作稳定性等方面还存在着一定的差距，那么，民众对于这种不同行业之间的差距具有怎样的公平感受？问卷调查结果显示（参见表5），2400位调查对象都回答了该问题。对于行业之间待遇差距问题的公平感受主要是集中在“不大公平”选项上（3-5分），共有945人选择了该选项;有388人选择了“很不公平”。全部受访者的总体评价均值为479，也低于6分的及格水平。这一结果表明，调查对象对于目前存在的行业之间待遇差距问题的公平感较低。

5.对城乡之间权利和待遇差距的公平感受。受城乡二元结构的影响，城镇与农村居民之间在权利和待遇上也有明显差距，为深入了解民众对这种差距的公平感受，本文根据问卷调查结果对该问题的回答情况进行了统计（参见表6）。数据显示，在2400位调查对象中，共有2396位对这一问题进行了填答。其中，对于城乡之间权利和待遇差距问题的公平性评价主要集中在不大公平的层次上，共有902人;有418人选择了“很不公平”。全部调查对象对于这一问题公平性的评价的均值为489，低于6分的及格水平，说明受访者对于目前城乡之间权利和待遇差距公平性的评价普遍较低。

6.对行业之间发展机会差别的公平感受。除收入水平、社会保障等差距外，不同行业之间在发展机会上也存在差别，这也是目前就业领域存在的问题，那么，民众对于这种不同行业之间发展机会差别的感受如何？根据问卷调查结果来看（参见表7），2400名调查对象都对这一问题进行了填答。其中，认为行业之间发展机会差距问题是不公平的一共有1465人，占全部调查对象的610%（对“同意”和“非常同意”的选择进行加总），这一结果说明民众对于目前行业之间发展机会差距的公平感较低。

综合上述结果看，受访者对于就业政策的宏观公平程度的评价普遍较低，对于相关问题的公平程度评价大多低于6分的平均值，也就是说，调查对象普遍认为不同行业之间、区域之间在收入水平、就业机会、发展机会、福利保障等方面的差距是不合理的。相关数据统计结果的政策含义在于，积极采取政策措施来切实打破城乡和部门之间的局限，更好地促进不同行业和区域之间就业的公平程度，有效促进不同行业和部门之间社会保障以及发展机会的均等程度，为促进就业公平奠定坚实的基础。

（二）就业政策的微观公平感受

1.对自身教育水平与社会地位的公平感受。从理论上看，受教育水平是与人们的社会地位联系在一起的。一般来说，受教育程度较高的群体所掌握的专业技能就越高，更容易得到社会各界的认可，因而其社会地位也较高。正因为如此，人们更倾向于在教育方面进行投资。那么，民众对于自身的受教育水平与社会地位之间具有怎样的公平感受？本文根据问卷调查结果对这一问题的回答情况进行了统计（参见表8）。数据显示，2400位受访者都对这一问题进行了填答，其中，1654人认为社会地位与受教育水平相符，占全部调查对象的689%（“同意”和“非常同意”加总）。也就是说，有接近七成的调查对象认为自己的社会地位与受教育水平是相符合的。

2.对自身付出与获得认可的公平感受。从个人的角度看，人们努力工作的出发点，既是为了获得更多的收入，也是为了得到社会的认可和尊重。一般来说，在工作中越努力，所取得的成绩就越多，也就会得到更多的社会认可和尊重。那么，在现实中，民众是否认为自己的努力和付出给自己带来了相应的认可以及尊重？根据问卷调查结果来看（参见表9），2400位受访者作了回答，其中，1904人认为在工作中的努力给自己带来了相应的认可和尊重，占全部调查对象的793%（“同意”和“非常同意”加总）。也就是说，近八成的调查对象认为努力为自己带来了相应的社会认可。

综合以上两方面看，目前民众就业政策的微观公平感相对较高，绝大多数受访者认为个人的受教育水平与社会地位是相符的，也就是个人的付出给自己带来了相应的认可和尊重。如果再扩大分析视野，结合宏观层面的就业公平感受状况进行考察，就可以看出目前民众的就业政策公平感呈现出明显的微观高于宏观的特征，也就是，微观层面较高的就业公平感与宏观层面较低的公平感之间形成了较为鲜明的对比。

五、主要结论与政策建议

改革开放以来，我国的就业政策设计有了明显的变化，随着市场化改革的持续深入，就业分配的市场化程度也在不断提高，在就业市场上自主择业已经成为一种非常重要的就业方式。与此同时，受多种因素的影响，不同行业、区域以及部门之间在社会保障等方面还存在一些差异。系统了解民众的就业政策公平感受对于进一步促进就业政策的改革和完善具有积极意义。本文基于问卷调查数据从宏观和微观两个层面对民众的就业政策公平感受状况进行了分析，发现目前民众的就业政策公平感受具有明显的微观高于宏观的特征。具体来看，民众对收入差距、区域发展水平差异等宏观层面的公平感较低;对个人的付出与所获得的认可和尊重、社会地位与受教育水平相符程度等微观层面问题的公平感较高。基于相关研究发现，本文提出如下进一步促进就业公平正义程度的相关政策建议。

第一，进一步完善收入分配制度、规范收入分配秩序。改革开放以来，随着相关政策的不断完善，我国已经逐渐建立起了与市场经济相适应的收入分配制度，计划经济时期的平均分配制度逐渐式微，按劳分配制度取得了显著的效果，整个社会的生机和活力得到了极大的释放，从而为经济社会的快速发展提供了源源不断的动力。本文的相关研究表明，在微观层面上，绝大多数受访者不仅认为自己的社会地位与受教育水平是相符的，而且也认为自己在工作中的努力给自己带来了相应的认可和尊重。也就是说，从总体上来看，改革开放以来，经过四十多年的经济体制和收入分配制度改革，组织层面已经基本建立了与社会主义市场相适应的用人和分配机制。与此同时，目前的收入分配中也存在一些不规范之处，受访者对于目前收入分配的公平感受还不是很高，这也在一定程度上影响了按劳分配制度的实施。因此，在全面深化改革的进程中需要进一步完善收入分配的相关制度，通过政策设计的不断完善来严格规范收入分配秩序，切实促进经济增长，不断扩大中等收入群体的规模。只有这样才能进一步激发社会的活力，更好地发挥人力资源在经济社会发展中的重要作用。

第二，采取切实可行的措施积极打破城乡和部门的限制。受到相关因素的影响，目前城乡、区域以及不同行业之间在收入水平、发展机会、社会保障等方面还存在一定的差距。本文基于问卷调查数据进行的相关研究表明，目前受访者对于宏观层面就业政策相关问题的公平感并不是很高，大多数受访者认为目前就业过程中存在的城乡、区域等差距是不合理的。这一研究发现揭示出，尽管改革开放以来我国的就业政策的公平程度是不断提高的，但宏观层面的城乡、区域和行业发展不平衡等问题依然较为明显，还具有一定的完善空间。基于这种认识，本文认为在全面深化改革的进程中，要通过落实基本就业公共服务均等化政策，进一步打破相关政策的局限，切实规范就业市场上的竞争秩序，不断缩小城乡、地区和行业之间存在的明显差距，从而在宏观层面上创造更为公平的就业环境。此外，大力营造公平的就业政策环境、促进就业的公平正义，还应当切实缩小行业、区域之间的收入水平和社会保障差距，积极促进人力资源在城乡、区域以及行业之间的合理流动，只有这样，才能为充分释放人力资源的潜力创造良好的宏观政策环境，进而为经济社会的发展提供源源不断的动力。

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[责任编辑：杨 健]