新时代领导干部决策能力提升：现实约束与路径选择

2019-11-01孔祥利徐乐

天津行政学院学报 2019年5期

孔祥利徐乐

摘要：新时代领导干部决策情境和模式发生了显著变化，从而对其能力素质提出了更多、更高的要求。逆境中的决策增多、利益再分配决策增多和执行中的再决策增多是新时代领导干部决策情境的三大特点。因社会变迁引发的认知冲突、价值冲突和制度冲突是新时代领导干部决策能力发展的现实约束。如何因时制宜、辩证认识上述三种冲突并在实践中取得恰当的平衡，是新时代提升领导干部决策能力的重点和难点。为此，必须从苦练内功、开门决策、依法决策、技术赋能等方面着力。

关键词：新时代;领导干部;决策能力;认知能力

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0003-07

经过改革开放40年，我国已经进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。一方面，需要政府解决的社会问题变得日渐复杂;另一方面，政府所面临的决策情境、决策任务、决策要求以及技术工具等也在发生深刻变化。整体而言，新时代领导干部决策呈现“三个增多”的显著特点，从而对其能力素质提出了更多、更高的挑战。本文力图从认知-价值-制度冲突的视角，观察当前领导干部决策能力提升面临的现实挑战及其路径选择。

一、新时代领导干部决策面临“三个增多”的显著特点

（一）逆境中的决策增多

根据政策学家德洛尔（Yehezhel Dro）的理解，逆境中决策是一种介于常规决策与危机决策之间的决策形态，具体是指受经济、社会、文化、技术等外生因素或政策系统内在不足的影响，决策过程中充满不确定性和价值争议从而形成的一种决策困难[1]（pp.4-5）。当前，领导决策中的“逆境”呈现出快速增多和增强的趋势。首先，经过40年的改革开放，我国已经船到中流，面对的都是“愈进愈难、愈进愈险”的深层次问题。它们错综复杂，有思想观念、意识形态和体制机制的束缚，更有既得利益的羁绊，决策起来困难重重。其次，新时代是一个深刻变革的时代，伴随着技术进步、社会组织方式和认知方式的重大调整，涌现出一系列新的社会问题，如老龄化、共享经济、生态环境、流动性社区等。这些问题多属于新生事物，充满着价值、法律和伦理的冲突，而政府相关决策却没有经验可循。再次，各种不利于政策制定和实施的因素显著增多，包括复杂的国际环境以及网络社会多元价值观的冲击等。延续与革新、内在与外生因素的双重夹击，既印证了大变革时代深远的社会与文化变迁，也带来了深刻利益和观念体系冲突，最后都将深刻影响政府的公共决策。

（二）利益再分配决策增多

依据政策协调社会生活的方式，政策学家詹姆斯·E·安德森将公共决策分为分配性政策（初次利益分配）、调节性政策（对个人或团体冲突的调解）、自我调节性政策（对某一事物或社会群体进行约束或规范）和再分配性政策[2]（pp.153-165）。与以往各时期不同，当前我国公共领域的再分配决策显著增多。这主要是因为，改革开放使我国迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，民众诉求已超越了原有的物质文化需要，而转向日益增长的美好生活需要，呈现出目标高阶化、体验多样化和结构多元化的特点。一方面，要求政府更加合理地引导资源配置，树立新的发展理念，推动更高质量的发展以做大蛋糕，解决发展不充分的问题;另一方面，要求政府直面当前社会结构的巨大分化，尤其是经济发展中形成的区域、城乡和贫富差距，有效协调各主体之间的利益冲突，解决发展不平衡的问题。而上述改革任务的达成，均涉及艰难的利益格局调整和制度体系变革。如何在公平与效率之间实现社会资源和利益的再分配，给人民群众带来更多的获得感、幸福感、安全感，就成为新时代领导干部决策的重中之重。当前，征地拆迁、污染治理、精准扶贫等地方治理中矛盾突出的问题都在该类决策范畴之内。

（三）执行中的再决策增多

依据政策始创或调整为标准，决策可以分为初始决策和执行中的再决策。进入新时代，执行中的再决策显著增多，这主要基于三方面的判断。一是改革阶段的特征使然。党的十八大以来，我国提出全面深化改革总目标，着力增强改革系统性、整体性、协同性，先后推出了1600项改革方案。应该说，改革的四梁八柱已经崛地而起，接下來就是落实、执行问题。二是改革路径的特征使然。我国改革坚持顶层设计与分层对接、基层探索相结合。对领导干部而言，决策更多的是在认识大局、维护大局和服务大局的前提下，结合本地区、本部门工作实际，因地制宜、创造性地执行和再决策的过程。三是决策自身特点使然。“一分部署，九分落实”。政策落实要坚决、有权威，要避免执行的“中梗阻”，要有马上就办的气魄和行动力。但同时，政策落实也要务实、灵活。伴随决策环境的变化、实践认知的深入以及政策负向效应的产生，执行中要根据信息反馈及时对原决策方案进行必要的修正，即从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张。

二、领导干部决策能力的现实约束：来自认知、价值和制度的冲突

新时代是一个全面深化改革的过程，而对每一步改革的推动都需要精心的政策设计和有效的政策执行。长期以来，基于各级领导干部在推动区域经济发展、破解体制弊端、引领制度创新等方面的关键性作用[3]，我国不断完善公共决策体制机制，并重视领导干部决策能力建设。尤其是党的十九大以来，更是将依法决策、科学决策和民主决策作为改进党的领导方式和执政方式的重要内容，着力于从实体和程序两个维度为领导干部决策定规立矩，在“开门决策”和重大决策责任问责等领域均取得了显著突破。

经过长期的制度建设和能力培养，我国各级领导干部决策能力已有了长足发展，战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维等观念意识日渐增强，解决问题、应对逆境等能力素质不断提升。但受各种主客观因素的影响，面对新时代、新矛盾和新任务，领导干部依法、科学、民主决策的能力和水平仍受到一系列的现实限制。其中，重点源于三方面的冲突。

（一）领导干部化解认知冲突的能力存在不足

认知冲突（Cognitive Conflict）是指既有的知识经验与变化的现实情境之间存在不一致而产生的心理失衡。进入新时代，中国社会发生着深刻而全面的转型，原有的社会观念、规范尚在延续，而新的社会结构变迁、技术发展又对原有的治理理念和秩序产生了强烈冲击，进而使领导干部在行政认知和行政行为上经常存在冲突或失调。例如，在现代多元治理体系的构建中，他们既希望扩大民众参与、增进政府效能，但又害怕开放导致的失控与失序，抱怨民众参与带来的低效;既希望通过法治力量规范社会发展，但又时时感受到法治的掣肘，转而通过各种非常态的手段快速解决问题;既希望搭乘互联网、人工智能等新兴技术的东风，但又对新兴技术引发的各种治理难题怀有深深的恐慌。

认知冲突是人因决策失误的前兆。那么，认知冲突从何而来？根据费斯汀格（Leon Festinger）等的观点，它主要源于两个认知要素的缺陷：一是关于自身特点和行为的知识;二是关于外在环境的知识。事实上也是如此，面对急剧的社会变迁，很多领导干部并未形成很好的学习和适应能力，认知还停留在过去的线性思维层面，致使对新生事物和新的情境条件认识不够。

首先，对决策情境认知不全。新时代是一个深刻变革的时代，此种变革内含着从中央到地方、从经济到社会等各个领域的深层次变化，甚至还会产生网络条件下的“蝴蝶效应”，在国际社会产生深远影响。与此同时，决策模式也在发生变化，过去强调决策者权力和知识权威的核心地位，现今则越来越强调分析者身份的社会共享，关注政策知识的社会建构过程[4]。然而，很多领导干部尚未意识或适应此种变化，依旧习惯于用零散的、碎片化的信息去串联决策情境，致使决策经常陷入孤立、片面的思维误区;缺乏战略思维观，深陷本位主义和部门主义的思维定式，不能很好地处理长远与当前、整体与局部的利益关系，忽略潜在的政策风险;缺乏全面、深刻的基础性调查（尤其是关于民情民意的调查），未能多角度、多层次地分析政策问题、评估政策方案。对决策情境认知不全，将直接影响政策方案的精准性、系统性和协调性，最终影响决策质量和效果。近来，各地饱受争议的“人才争夺战”政策背后凸显的便是此种思维的局限[5]。

其次，对自我能力认识不足。一方面，过分高估自身的知识、经验和能力。过度自信是决策中的一个普遍问题，也是潜在破坏性最大的问题[6]（p.190）。当前，我国很多领导干部尚未摆脱经验主义决策模式的影响，决策过程中“长官意志”“一言堂”等问题依旧存在。他们对自身的思维方法、学识才能、判断抉择高度自信，遇到矛盾或难题不能广泛听取班子成员、相关利益群体和专家意见。相对单一的信息来源和决策视角，决定了其很难应对日渐复杂、多变的外部环境所带来的挑战。另一方面，对新生事物尤其是新兴技术认知不足。面向新时代的决策，需要正视决策任务背景、观念价值、需求产品以及技术发展等诸多新的变化，然而很多领导干部对此认识不足：既包括对各种具有高度收益但同时也包含不确定性风险的技术及其产品，及其所涉及的科学原理、关键技术以及应用所带来的各种不确定性认知[7]，也包括对能否积极运用大数据、风险模拟等技术手段改善决策过程的不确定性认知。近段时间网约车、基因编辑监管滞后等一系列问题的出现，均凸显了领导干部在风险感知、信息捕获和理性决策上的不足。

（二）领导干部化解价值冲突的能力存在不足

著名政策学家戴维·伊斯顿曾指出，“公共管理是对全社会的价值做有权威的分配”[8]（p.129）。这就意味着领导干部决策过程中将充满着各种价值冲突。尤其是在新时代，决策过程中个体的价值观念和利益分化都在加剧，而公众对决策过程及结果的影响也在进一步强化。基于个体认知与情绪体验过程及反馈在决策中的重要作用，有学者甚至将政府决策视为“政府行为-公民体验”双轮驱动的结果[9]。

通常而言，决策中的价值冲突包括三种类型。一是不同群体价值取向之间的冲突。不同群体由于立场、观念、利益不同，对社会问题的主观感受和客观认识也会不同，由此可能产生立场、观念和利益冲突。甚至在一些有着共同利益的政策议题（如老旧小区的街道改造）上，也会因居住预期、对以往施工质量的判断等而迟迟无法达成共识。二是决策者自身的价值冲突。在决策过程中，领导干部通常面对的不是单一的价值（或目标）抉择，而是需要在众多合理价值（或目标）之间进行平衡。例如，在城市建设与发展中，如何正视城市整体发展与个人利益保护之间的关系，合理处理城市生产要素的集中效应与区域协调发展的冲突等。在地方领导决策中，最常见的价值冲突即表现为情理法的矛盾。三是决策与执行不同价值要求之间的冲突。作为地方领导干部，其决策还将面临决策（公平、民主）与执行（效率、服从）的价值冲突。

因此，能否对不同价值进行澄清和整合，化解因此而产生的决策危机，就成为新时代领导干部决策能力的重要内容。但从实践看，各级领导干部化解价值冲突的能力还有待提升。

首先，决策者使命感和价值观存在偏差。决策者的立场和价值偏好的先后排序将决定政策的最终走向。在多元、不确定的现代社会，各类信息庞杂纷繁、更迭频仍，受个体认知、使命感等因素影响，领导干部价值观经常遭遇来自各方面的挑战：既包括缺乏清晰、连贯和稳定的价值取向，决策中对谁负责、目标何为、组织的期待及立场等问题不清晰;也包括初心错置，不能形成准确的目标顺次关注，常将公共利益、公共价值等观念束之高阁，进而形成狭隘的优先事项和认知。这些问题很容易使决策方向出现偏差，最终损害公共利益。

其次，不能充分重视和接收各类价值表达。准确地接收各种价值表达，是科学决策的前提。但现实中，公民价值诉求经常很难进入决策者视野。这既有参与渠道不完善，前期调查研究、专家论证、风险评估、合法性审查等程序不健全等客观因素，也有领导干部的主观原因，包括以下几个方面。一是对群众路線的偏离。决策过程中没有始终坚持相信群众、依靠群众的工作方法，经常视决策信息为领导干部的机密或专权，忽略了公众诉求和情感表达。二是领导心胸和包容度不够。伴随大数据、网络信息技术的发展，公众价值诉求可以更便捷地进入决策者视野。但不少领导干部包容度不够，甚至会选择性地失聪，只吸纳立场相近的价值诉求，对于相左的意见或建议则敬而远之。三是沟通协调能力存在欠缺。价值冲突的化解，既需要正视各种立场和价值取向的差异，也需要加强与各方沟通、协商。但很多领导干部开展沟通协调的主动性不高，谈判协商、化解矛盾纠纷的能力不强。

最后，价值整合能力有待提升。面对现实中的冲突和不确定性，按照一定的程序和规则将不同价值诉求进行协调或调整，使之尽快达成决策共识变得至关重要。但是，不少领导干部经常陷入两种误区。一是惧怕甚至回避矛盾。例如，在兴建垃圾场等邻避型基础设施时，为规避矛盾，他们会拖延决策，“遇到问题绕着走”。二是对冲突做简单化处理。即将价值整合简单地理解为进行非此即彼的权衡和取舍，很少能另辟蹊径，提出富有创意、使多方都能满意的新思路。而这些问题的出现，实际上又与领导干部面对处理基建、拆迁、腾退等专业性较强、矛盾复杂的工作时能力不足、经验缺失和“本领恐慌”等有关。

（三）领导干部化解制度冲突的能力存在不足

根据新制度主义的观点，制度与行为之间相互形塑。反映到领导决策过程中，现行的决策体制规定决策主体的范围、权力边界及运作程序等，进而直接影响领导干部的决策能力和水平。决策中的制度冲突主要体现为三个方面。一是上下级之间的政策冲突。如前所述，当前决策很多都是执行中的再决策。上级部门在制定政策时往往从大局和整体利益出发，但由于地区、部门之间情况的特殊性和复杂性，两者之间难免存在冲突和抵牾。二是横向部门之间的政策冲突。政策制定和落实均需要各职能部门的有效参与、科学分工、系统整合。但由于部门利益、信息沟通等因素影响，很多部门政策的耦合度不够，致使出台的政策方案呈现出碎片化特征。三是与现行制度体系的不衔接、不协调。经济社会的快速发展使很多法律法规来不及修订或废止，这使得相当一部分改革都成为地方的突破性探索。它们缺乏完整的顶层设计，甚至缺乏相应的法律支持，进而给领导干部决策以沉重的压力[10]。

化解此种制度冲突，既取决于我国政府權能结构（包括纵向和横向两个维度）的优化以及政策法规体系的完善，也对领导干部依法、科学、民主决策的能力和水平提出了挑战。从领导干部能力提升的视角出发，目前主要存在两方面的限制。

一方面，依法、科学决策的理念存在偏差。部分领导干部依法行政、依规则决策的观念不强，不能正确处理法治与改革、法治与效率、法治与德治之间的关系，常以制度冲突为借口不作为或乱作为，致使决策权力经常偏离法治轨道。对于与上级政策或部门政策相冲突的问题，很多领导干部缺乏系统分析，或生搬硬套既有政策，或简单地认为改革就是对既有制度体系的突破，忽视了上下政策之间的联结，盲目创新，经常导致旧问题没有解决，新问题又产生了。对于缺乏制度规定的历史遗留问题，常秉承“历史问题宜粗不宜细”“新官不理旧账”或“新官不翻旧账”的决策理念，导致复杂问题简单化处理;出现问题后，则采取“额外补偿”“私下协调”等老套路与土办法，导致原则问题模糊化处理。

另一方面，对决策权限和程序把关不严。制度冲突很大程度上源于决策过程的不严谨。决策前，一些领导干部不能很好地把握自身的职能定位和权责分工，进而导致主体越位、错位和缺位现象。例如，曾有媒体报道，中部某省一个成立仅4天的协调机构因发布全省范围内禁放烟花爆竹的行政命令，引发社会对决策权限和决策程序的质疑[11]。决策中，经常有领导干部为追求所谓的效率压缩决策流程，使个别环节形同虚设或沦为走过场。例如，合法性审查是决策的前置性条件，但很多决策一开始就与现行法律法规、党和国家政策的规范性文件，以及法治精神和法律原则相背离。决策后，又普遍缺乏对决策结果进行跟踪和评价的机制;对于决策失误者，也很少依法追究责任。此种问责和约束机制的缺失，既会导致丧失民众的信任，也容易使领导干部丧失反思自身决策行为、破解制度冲突的动力和进取心。

三、提升新时代领导干部决策能力的主要路径

如前所述，观念对制度具有形塑作用，而制度最终规范和影响领导干部的行为。当前，我国正经历着深刻的社会转型，价值观念、制度规范、治理技术的变迁都将给领导干部决策以极大的影响。如何辩证认识因此而产生的认知、价值和制度冲突并在实践中取得平衡，是新时代提升领导干部决策能力的重点和难点。

（一）领导干部需要苦练内功，培养理性决策的能力素质

首先，树立正确的价值取向。马克·H·穆尔（Mark H. Moore）曾指出，对于公共管理者而言，“最重要的道德责任是认真地寻找公共价值”[12]（p.391）。尤其是在复杂而充满不确定性的现代社会，面对社会生活和区域发展中的各种矛盾，如何调整自己的价值与行为以适应现实变得至关重要。反映在决策领域，则要求培育领导干部“五个敢于”的精神，既要做到“不畏浮云遮望眼”，又要有担当和作为。其次，保持明辨、慎思和客观的心态。新时代利益关系纵横交错、错综复杂，这些决定了以往单一、线性的思维模式将难以适应时代发展的需要。必须坚持辩证、复合的思维模式，围绕决策问题处理好当前和长远、重点和非重点、统一性与差异性、公共善与个体善的关系，在权衡利弊中趋利避害、审慎抉择。最后，提升自身能力素质。一方面，通过持续的政治理论学习、专业理论学习、通识教育学习（如生态环保、人工智能等）和实践探索，增强领导干部的决策经验和知识;另一方面，冷静、专注能帮助公共部门管理者总览全局[12]（p.399），因此，通过丰富人生阅历、增强理论修养，进而培养此种管理气质成为当务之急。

（二）领导干部需要“开门决策”，直面认知冲突和价值冲突

新时代领导干部“开门决策”具有双重目标：一方面，为决策搜集大量真实、有效信息，提升对专业和分管领域的洞察力;另一方面，增强与相关利益群体的沟通，增进彼此间的认知和理解。作为一个多层次、多方位、多渠道的政策信息开放过程，开门决策重点包括三个方面。一是加强调查研究。习近平曾指出，“直接与基层干部群众接触，面对面地了解情况和商讨问题，对领导干部在认识上和感受上所起的作用和间接听汇报、看材料是不同的”[13]。为此，决策中必须深入实际、深入群众、深入基层，全方位地调查了解情况，使决策有更多、更全、更可靠的事实依据，进而减少认知误差。二是鼓励公民参与。公共决策是一个逐步达成社会共识的过程。可以通过咨询协商、听证座谈、网络开放等方式，及时了解公众感知、情绪和情感变化，充分保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。三是完善专家咨询制度。引入专家咨询是对传统经验/精英主义决策模式的改善，既可以利用专家的专业化和技术化知识，帮助领导干部增强对复杂问题的理解和决断能力，规避不必要的决策风险，还可以发挥专家作为独立第三方、“价值无涉”的角色优势，为弥合政府和公众之间的认知或价值冲突搭建沟通的桥梁。

（三）领导干部需要依法决策，有效化解制度体系冲突

新时代领导干部决策难，很多时候在于无法可依或有法难依[14]：一方面，新旧制度转型带来了大量的“制度真空”，致使很多问题没有法律依据可循，尤其是产生了大量依据现行法律规定无法获得有效解决的历史遗留问题;另一方面，制度体系不完善，上下不齐、左右各异、新旧不一，经常出现“政策打架”现象。破解此类难题，新时代领导干部必须提高法治思维能力，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，避免引发新的难题。首先，增强法治观念，破除部门决策、非法治时代遗留的历史问题就得用非法治手段解决等认识误区。其次，完善决策程序，要把合法性审查作为决策的前置性条件，决策时既要“上下对齐”，也要“左右看齐”，真正做到“没有政策依据的议题不上会，没有充分征求意见的议题不上会”。再次，精准施策，对决策问题进行分类管理。目前，公共决策已进入精细化阶段[15]，必须对具体问题进行具体分析。对缺乏法律规定的新生问题，通过程序性规定来解决;对缺乏法律规定的历史遗留问题，要为老问题定新规;对于部门政策要求不统一的问题，则要加快政策和服务清单制度建设，加强上下左右的沟通，减少政策不协调。

（四）领导干部需要智能决策，依托技术发展延展决策能力

较以往任何时代，技术创新对于政府决策的推动作用都来得深刻。移动互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术的进步，极大延展了领导干部的决策能力。它们依托动态的知识图谱、海量数据汇聚融合、快速感知和认知、自适应和自我优化以及高效的智能决策，使决策变得更为精准、开放而有效。技术赋能、以“智”提质，进而实现决策能力提升，新时代领导干部必须抓住两大突破点。一是完善智能决策支持系统。包括对与决策问题相关的经济社会发展指标、事件发展、专家观点、民情民意等数据进行汇聚融合，通过人工智能运用，从海量数据中快速提取有价值的决策信息，帮助决策者全面、迅速地掌握背景和事实。二是优化智能决策预测系统。主要是把与公共管理相关的学科知识和人文思想引入进来，借助知识图谱、博弈论、系統决策、深度学习等预测技术，在人机交互中实现对拟决策问题的智能研判与预警，最终形成可靠的决策方案。

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