刘亚娜 董琦圆 谭晓婷

摘 要：京津冀协同发展是一项重要的国家战略，人力资源是其支撑性条件之一。从政策工具视角对2013—2018年京津冀三地政府出台的区域和地方性人才政策文本进行内容分析，剖析政策目标导向及政策工具类型、数量、内涵等差异。基于X、Y的二维分析框架，对应京津冀协同发展与人才一体化建设要求，从提升人才质量、扩大人才规模、加强人才流动、促进人才效益四个维度，反思三地人才政策實施规律、模式策略与创新机制，评估京津冀人才政策的工具运用与选择偏好。应契合京津冀协同发展的目标，基于“强主导、重定位、深优化、力创新”的路径完善京津冀三地人才政策，在协同发展视角下进行适应性的策略调整。

关键词：京津冀;协同发展;人才政策;政策工具

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0047-12

京津冀协同发展旨在实现优势互补、互利共赢及区域一体化。2019年1月习近平在京津冀考察调研，强调要从全局的高度和更长远的考虑来认识和做好京津冀协同发展工作[1]。人才在一个国家或地区的经济发展中起决定性作用，是京津冀协同发展战略落地的重要推手和根本保障。自2013年以来，国家及京津冀三地陆续出台了一系列政策，对人才激励、培养与发展等起到了积极推动的作用。本文基于政策工具的分析视角，对京津冀三地人才政策进行梳理和分析，评估其政策目标及工具策略的差异，提出优化策略的建议。

一、文献回顾与相关理论

京津冀三地资源禀赋和经济、文化等发展水平存在差异，区域协同治理有助于缩小地区差距、实现互惠共赢。一方面，学者们围绕京津冀协同发展探讨协同治理理念、动力及机制。由于治理理念缺失，区域政府间的协同治理面临动力不足及意愿分野、权威依赖等现实阻碍[2]，导致治理动力机制出现引力有限、压力失衡、推力不足、阻力偏大等问题[3]。在“三地四方”背景下，发挥创新机制对于增强市场应变能力和内在发展动力具有深刻意义[4]。中央政府主导、平衡区域协调、多元驱动网络的治理[5]，“四位一体”区域治理[6]，及基于国外经验构建的参与主体—治理手段—协调机制[7]等，为治理模式与协调体系的构建提供了参考。另一方面，学者们广泛关注京津冀的节能减排、教育、养老服务、农业、科技金融、公共服务等领域，认为京津冀协同发展已经在交通一体化建设、环境联防联治、产业协同等方面取得了显著成效[8]。

京津冀人才一体化是重要的研究课题。由于三地人力资源构成在学历、年龄、社会创造力、工资水平等方面存在较大差异[9]，加之行政壁垒与人才市场分割等因素[10]，人才一体化的整体进展并不理想。有学者提出构建多方面、多角度的系统化合作机制，辅以全面的政策保障以促成京津冀人才一体化发展的新格局[11];或探索建设人才特区，从理念、载体、制度、环境等层面实现人才的科学配置与效用最大化[12]。人才政策是配置人才资源、提高人才素质、优化人才结构的重要手段[13]。学者或探讨国家人才政策的演进与发展[14];或通过实证研究发现制约地方人才政策发挥效能的差异性不足、协调性不够、均衡性不高、时效性不强等关键因素[15];或对科技人才政策、高端人才政策、海外科技人才政策等不同类型政策进行内容解析;或剖析具体地区及城市人才政策问题及完善对策;或指出不当人才政策的潜在风险，提出借助人才政策工具[16]、加强人才管理服务[17]、优化人才发展环境[18]等政策建议。此外，量化研究成果日益增多，如广东省科技创新人才开发政策研究[19]、人才引进政策效应评估等[20]。

政策工具被较为广泛地运用在政策科学的研究中。学者在工具分类、选择、评价和机制创新等内涵阐释与理论建构方面做出了积极探索[21]。一方面，着力于政策工具的应用研究。如从政策工具的强制、协同与整合程度分析京津冀大气污染治理政策工具的变迁[22]，探讨学前教育政策工具选择的演变、特点及影响因素[23]，关注医养结合政策工具在选择与构建中的问题等[24]。另一方面，基于内容分析法，以政策工具为视角分析不同领域政策文本的特征与发展。如养老服务业政策[25]、公共文化服务政策[26]、京津冀和长三角地区在科技成果转化政策中的政策工具演进差异等[27]。

综上，当前围绕京津冀协同发展的研究不断深入。在人才政策方面，有分析我国及地区的政策及其绩效的研究成果，但尚无具体分析京津冀三地人才政策的内容并从协同发展的角度思考人才一体化及协同适应性、匹配度的成果。本文采用内容分析法，构建政策工具分析框架，对政策文本进行编码、梳理与归类分析，从“政策目标—政策工具—人才一体化—协同发展”的技术路径来评估检验政策，剖析政策体系存在的不足，为在京津冀协同发展背景下利用和发展好人力资源提出协同导向的政策优化策略。

二、研究方法

基于政策工具的分析视角，本文采用内容分析法，选取2013—2018年京津冀三地政府出台的区域或地方性人才政策文本，对人才政策内容进行客观、系统和定量描述，分析所含的信息及其变化规律。

（一）研究框架

本文采用X、Y二维分析框架（参见图1）。剖析不同类别的政策工具类型、内涵及特点，发现问题及规律，评析三地不同的工具选择及偏好，进而基于政策目标维度，对应分析十二种政策工具，开展聚类分析并比较差异。

X维度是政策工具。政策工具是决策者用以实现政策目标的手段和方式，包括一系列机制、手段、方法与技术，是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[28]。学者们按照不同的标准对政策工具进行了分类：按照“强制—志愿”标准分为强制性工具、混合性工具、志愿性工具[29];根据政策工具的作用机理在强制性工具和志愿协议的基础上，强调市场工具和信息装置的作用[30];或分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段[31]。罗斯韦尔（Rothwell）和泽贝尔德（Zebveld）关于环境型政策、供给型政策和需求型政策的划分得到了较为广泛的应用[32]。本文借鉴了该种分类并参考了李晓园 [33]、李东升[16]、杨艳[34]等的研究成果，将人才政策分为对人才政策产生影响的环境型、推动人才政策调整与发展的供给型以及拉动政策发展的需求型三种类型（参见表1）。

Y维度是政策目标。主要包括四个维度：一是人才质量，主要指人力资源不仅应具备专业知识及扎实的技能，还应具有社会责任感、创新精神与能力;二是人才规模，主要指地区发展所

需的人力资源数量与结构;三是人才效益，主要指人才资源在使用过程中所创造的全部价值;四是人才流动，主要指人力资源的有序流动和合理配置，通常包括流入和流出，本文主要从“人才引进”和“海外人才机构”两个方面来考查。

（二）政策文本选择

按照地区和时间顺序对人才政策进行人工编码①（参见表2）。

（三）政策文本总体情况

人才政策是指与人才管理工作直接相关的法规、意见、办法、通知、规划及措施等政策文件。本文运用《中国法律检索系统》（北大法宝）以及京津冀三地的政府网站，以“人才”为关键词进行标题检索，收集京津冀三地2013—2018年由地方人民政府、财政局、教委、科委、知识产权局等部门单独和联合颁布的与人才有关的政策共计268项，其中北京72项、天津128项、河北68项，在对收集到的政策文本进行严格的筛选和剔除后剩余227项，其中北京64项、天津107项、河北56项（参见表3）。

从政策文本数量来看，三地总体上均呈现出先升后降的态势，2015年三地人才政策文本数量均为最多，2018年最少。北京每年的政策文本总量相对均衡，没有大的波动。天津先升后降，在2015年和2016年出现峰值。河北2014年后有所增加，但2017年和2018年明显减少。

三、工具运用与选择偏好：京津冀人才政策文本评估与分析

人才政策的十二种政策工具形成了三大工具箱，契合三地不同的经济、文化、传统等，政策工具的组合搭配呈现出京津冀三地不同的特质。

（一）三地人才政策目标

一方面，人才政策目标呈现出的状态与规律反映了三地不同的政策理念和宗旨，也在一定程度上体现了三地在京津冀格局中的不同定位与各自发展的环境。北京人才政策的目标相对均衡，在注重人才质量提升与人才效益发挥的同时，对人才规模和人才流动的政策目标有一定程度的控制。与之相适应，从其匹配的政策工具可以看出，人力资源的规模不是其发展的主要方向，流动层面也更多地体现在对人才的引进，尤其是高端人才、海外人才及契合首都定位的专业化人才的引进，同时，注重对本地人才的激励、开发与利用。天津人才建设目标之一是追赶北京，努力提升人力资源的质量，更好地服务于天津的经济、文化及社会建设等，因此，提升人才质量的目标最为显著，人才规模和流动目标的比重相当。受地理、社会、经济等条件限制，河北在人才引进和流动方面存在一定的局限，规模和流动的目标最不明显，主要关注人才质量与人才效益，这与其政策工具中供给型工具占比大的情况是一致的（参见图2）。

另一方面，三地人才政策目标明确性存在差异。目标是否明确，在很大程度上决定着政策是否具有清晰有力的导向功能。北京的文本目标表述较为明确。如文本1-47《中共北京市委关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》指出，“通过深化改革，到2020年，在首都人才发展体制机制的重要领域和关键环节上取得突破性进展，与首都作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心城市战略定位相适应的人才发展治理体系基本建立”。相比之下，河北和天津的文本目标不甚明确。如2-24《市委组织部市人力社保局关于开展2014年天津市人才服务月活动的通知》指出，“为进一步提高人才服务水平，优化人才环境，引导企业和各类人才为美丽天津建设贡献力量”;3-3《关于申报河北省2013年高层次创业人才项目资助的通知》指出，“为深入实施人才兴冀战略，更好地为建设经济强省、和谐河北服务”。其中“美丽天津”和“和谐河北”概念较为宽泛，影响相关政策举措在具體操作中的对应性和有效执行。

（二）三地人才政策工具类型、权重及内涵

一方面，从政策工具的类型分布及数量权重来看，北京的三类政策工具较为均衡，天津的供给型政策工具居多，河北的需求型最不明显（参见图3）。

另一方面，三地对政策工具的运用也不同（参见表4和图4）。在供给型政策工具中，人才培养在三地中均占比最高：北京24项，占比3934%;天津73项，占比6887%;河北18项，占比3750%。就需求型政策工具而言，北京的人才管制举措最为突出，有27项，占比5094%，天津则注重人才引进，河北没有突出的侧重点。就环境型政策工具而言，策略性措施数量多、占比大。北京在注重培养与引进的同时加强人才管理，其具体举措除法规管制之外，还多体现为策略性措施。天津侧重人才培养和引进，既注重人才的数量又注重质量，但在知识产权、税收金融方面的力度明显不足。河北注重人才培养，注重资金投入与策略性措施的匹配，但产学研合作、海外机构、人才管制措施等方面明显不足，2017年才出台首个国外人才引进举措。

（三）三地人才政策的实施规律、模式策略与创新机制

1.人才质量目标：注重人才培养+协作基地建设+创新产学研合作

第一，在人才培养层面，三地须进一步深化全方位、多领域的协作，以培养多层次人才，为协同发展提供动力支撑。落实和推进京津冀协同发展，首要是促进三地人才的均衡发展。在此目标指导下，三地应突破传统范畴及领域的局限，梳理各自在人才培养方面的特点、优势、需求及可能存在的功能重叠和冲突，同时，厘清中央、区域、各地、各部门等在人才协同发展中的责任。三地在人才培养的理念、举措、领域、层次等方面还存在较大差异，未来在实现优质资源共有、共享的同时须进一步拓展多领域、多层次的交叉与协同的人才培养。

一方面，注重多领域、全面的人才培养。从政策文本来看，北京有完善的制度及政策顶层设计，同时匹配有切实可行的行业规范。换言之，既有宏观指导性政策，又有具体的执行举措，人才培养涉及多个领域，包括法律、教育、农村、体育、科技创新领域等，并出台相关指导性文件。例如，1-3《首都法学法律高级人才库入库人才管理办法》提出“为充分发挥首都法学、法律人才的作用，为首都法治建设提供强有力的人才保证和智力支撑，建立首都法学法律高级人才库”;1-11《北京市民政局关于开展农村社会工作人才队伍建设试点的通知》指出，“为推动我市农村地区、城乡结合部地区、农转居等各类涉农地区的社会工作专业人才队伍发展，开展农村社会工作人才队伍建设试点”。相较而言，天津与河北的指导性政策偏多，实施细则和配套少。虽然人才培养的文本数量多、占比高，但多为常规型、事务型、指导型政策文本，且同质性高、领域覆盖面窄。例如，自2013年以来，天津每年度都会颁布会计领军人物计划，共计37个，文本量占比35%，但文本内容变化小、重复性表述多。河北人才政策中涉及中医药主题的文本有11个，涉及地震的文本有3个。河北的人才培养、教育设施及资源等比京津地区薄弱，更需要加强复合型、应用型人才的深度培养，同时伴随产业升级与发展，开展更具目标性和针对性的人才培养。

另一方面，探索人才改革，注重多层次人才培养。北京充分发挥优质教育资源优势，多项举措推进资源共享，不断创新人才培养新模式，不仅有面向海外高层次、科技创新、高端领军人才层面，也有面向基层职业技术类、农村社会工作的类型。自2015年以来，北京出台了贯通、双培、外培、实培计划等多项政策。天津与河北在人才培养方面有持续性跟进，如天津的“131”创新型人才培养工程、河北的“三三三人才工程”等。从文本来看，天津的地方特色鲜明，形式较为固定。此外，天津还着眼于专业技术人才和高技能人才的培养，河北也涉及高层次创业人才，如3-2《关于申报河北省2013年高层次创业人才项目资助的通知》等。

第二，在基础建设与产学研合作层面，三地协作建设人才培养基地，开展多样化、创新性产学研合作空间大。建设人才培养基地、开展多形式的产学研合作旨在实现教育、科研与产业的资源优势互补，提升理论与实践兼备的复合型人才培养质量。三地在这一方面投入力度不同、广度与深度存在差异，未来在基地建设、产学研合作方面的空间较大。

一方面，人才培養基地内涵建设不同。北京的人才基础性建设投入大，相关文本13篇，占比最高。近几年来，北京不仅遴选和建立了一批人才培养基地，还在此基础上探索带动学科、专业发展及高端人才创业基地建设等。天津集中在人才培养基地、档案教育基地等领域，如2-34《2015—2017年天津市档案人才教育培训规划》指出“提升档案培训学校硬件水平及档案教育师资队伍建设”。河北则集中在人才培训和实训、继续教育、职业技能、公共实训基地等方面，如3-44《中共河北省委办公厅、河北省政府办公厅关于提高技能人才地位的若干意见》中指出，“每年继续支持5个国家级、10个省级高技能人才培训基地和5个国家级、10个省级技能大师工作室建设”。

另一方面，三地都积极开展了较为丰富的校企合作。北京加强高校与企事业单位的合作，建设校外人才培养基地及国际交流合作、国内外联合培养基地等。例如，1-33《北京市教育委员会关于公布北京高等学校市级校外人才培养基地项目验收结果的通知》指出，“增强校企合作的深度和广度，丰富合作内涵，完善质量监控和评价体系”。天津对接企业，利用高校资源，搭建合作平台，进行技术攻关、骨干带培，新建一批高技能人才培养基地。河北有2篇文本涉及产学研，如3-44《中共河北省委办公厅、河北省政府办公厅关于提高技能人才地位的若干意见》提出，“依托企业、院校、高技能人才培训基地、职业技能公共实训中心开发高端专项职业能力项目”。

2.人才规模与人才流动目标：资源优化配置+合理流动集聚+畅通海内外合作

第一，为有效扩大人才规模，应进一步完善旨在推进区域人力资源结构优化与合理配置的政策。三地人才规模的政策目标均不显著，注重控制与增长的平衡，文本匹配少，表现在有限制、有条件地控制人才规模，人才发展主要关注高质量的人力资本，而不是数量上的扩张。北京的相关政策文本有6篇，如1-6《2013年度北京市引进海外高层次人才专项计划》提出“紧密围绕全市科技创新与产业发展的需要，有针对性地延揽海外高层次人才”，“全市每年引进200名左右海外高层次人才”。天津相关文本有17篇，河北有4篇。天津指出要抓住京津冀协同发展机遇，加快集聚高层次人才。工作目标是自2015年起，通过3年努力，全市高层次人才总量由75万人增加到9.5万人，增长27%。

第二，在人才引进方面，政策须进一步跟进以实现区域内人才要素的自由流动和合理的人才集聚。人才流动既是社会生产力发展的客观要求，也有利于调整人才的社会结构、充分发挥人才潜能、提高人力资源的使用率。京津冀协同发展背景下的人才一体化，就是要通过联合引才、多向流动优化人力资本的配置。然而，当前三地间的人才流动不足，人才使用、人才集聚等方面还存在体制机制等障碍。在人才引进方面，三地政策理念及导向存在较大差别，需要在协同发展的格局中创新人才引进政策与机制，采取可行的、有针对性的措施引进特殊、高端和急需人才，并根据人才的不同特点、专长和优势，提供不同的发展平台和机会。北京主要倾向于构建具有国际竞争力的人才开发机制，实行更具竞争力的海外人才引进举措，不仅人才层次高，如海聚工程，而且为吸引外籍和海外高端人才完善了公共服务和一系列策略性措施，彰显国际化的视野。其涉及人才引进的相关文本有11篇，占比最低。天津既关注人才培养，又着力于人才引进，涉及人才培养的政策文本有73篇，占比6887%，涉及人才引进的有20篇，占比4167%，在三地中占比最高。受制于地域环境、总体经济发展状况等因素影响，河北在人才引进方面存在一定困难，加之政策优势不大，对人才吸引力不足，且没有具体的领域、层次、数量及相关要求、措施等，涉及文本有4篇，只有1篇提到“外国人才”，如3-43《中共河北省委、河北省政府关于加强新形势下引进外国人才工作的实施意见》指出，“着力扩大引进外国人才规模，切实提高引进外国人才质量”。

第三，在海外人才机构发展方面，须借鉴开放灵活的机制，畅通海内外合作，促进地区间的资源共享。从政策文本看，北京有4篇，主要探索建立海外人才供需精准对接机制，发挥外事、侨务、外专、海外人才服务机构等渠道作用，建立海外联络机构与协同运行机制②。天津有9篇，内容涉及创新海外高层次人才引进模式，探索在全球范围内设立一批天津市海外人才工作站。河北只有1篇，3-44《中共河北省委办公厅、河北省政府办公厅关于提高技能人才地位的若干意见》指出，“深入开展技能合作交流。引进国外优质职业教育资源，推动我省职业技工院校、大型企业与德国、瑞士等国家知名职业学校、知名企业合作共建特色院系或专业”。相较而言，北京、天津在海内外合作方面成功的经验较多，河北可以因地制宜地学习，同时，地区间应更大程度地推进资源共享，综合有效发挥人才效益。

3.人才效益目标：有效政策激励+规范人才管理

第一，在环境型政策层面，三地多措并举，政策激励性功能凸显。有效的政策激励能激发创新活力，通过资金投入、税收金融、知识产权、公共服务、策略性措施等完善人才服务保障。在尊重人才、维护人才合法权益的同时能激励人才效能发挥，也能营造合作共赢的人才发展环境。

一方面，操作性强的支持与激励措施，具体明确的经费支持、资金投入和补助、奖励等措施，对政策适用群体能形成较强的引导。北京涉及人才资金投入的文本有11篇，如1-13《北京市优秀人才培养资助实施办法》指出，“为青年骨干个人提供不超过10万元资助经费，为青年拔尖个人提供20-80万元资助经费，为青年拔尖团队提供200-300万元资助经费，为人才工作集体项目受资助单位提供10-50万元资助经费”。天津有相关文本12篇，河北有17篇，如3-54《河北省人力资源和社会保障厅关于开展2018年度河北省“三三三人才工程”人选选拔工作的通知》指出，“在四年培养期内，由省财政为一层次人选每人每月发放300元、二层次每人每月发放200元工作津贴（免征个人所得税）”。在税收金融方面，北京实施了如给予股权等激励办法，河北则提到了奖金部分的税收减免措施。

另一方面，在公共服务和策略性措施方面，三地具有不同特点。公共服务包括住房、社会保险、子女入学教育、落户、医疗、创业服务等。北京相关政策较为全面，有13项，占比最高，达2131%，如1-59《北京市农村工作委员会、北京市教育委员会、北京市科学技术委员会等关于推进北京市种业人才发展和科研成果权益改革工作的若干意见》指出，“鼓励科研单位和种子企业积极吸引集聚海内外高层次人才，对符合政策规定条件的高层次人才，在引进落户、义务教育入学等方面给予支持”。在策略性政策方面，北京举措多且切实服务实践需求，既有规范的组织机构，又附有详尽的工作要求和具体的责任单位。如1-59北京市人民政府印发《关于优化人才服务促进科技创新推动高精尖产业发展的若干措施》的通知（京政发〔2017〕3号）指出，“鼓励海外人才来京发展。探索建立高层次海外人才担任事业单位性质的新型研发机构和民办非企业单位法定代表人制度”。河北的45项环境型政策文本中，策略性措施有32项，占比7111%，天津有37项，占比8222%，相较而言，两地的文本阐述较为抽象，政策系统性、综合性、引导性不足，内容略显松散，可操作性不强。

第二，在人才管制层面，三地须统一和完善规范化全流程的人才管理。在推进区域人才一体化建设进程中，统一规范的人才管理是必要的制度规范。北京的人才管制政策文本为27项，占比5094%，在三地中最高，在注重人才激励、服务的同时，也注重人才评估、监管等规范的人才管制，强调绩效，并制定了一系列考核评价规范。如1-13《北京市优秀人才培养资助实施办法》明确规定：“受资助人所在单位党委（党组）人才工作部门负责对受资助人及项目进行日常考核管理。项目结题须经归口推荐单位党委（党组）批准，并将结题报告和有关成果材料报市委组织部备案”;“对违反学术道德和职业操守产生恶劣影响，以及有违法违纪行为的，将取消相关待遇，构成违法的，按照相关法律法规处理”。天津、河北的政策多为一般性概括，少有具体的监管办法，人才管制强度低，措施不明确。如3-31《河北省中医药管理局关于组织全省优秀中药人才培训暨开展全国中药技术传承人才年度考核的通知》规定：“年度考核結果采用定量与定性相结合，60分以上为合格，不满60分者为不合格，年度考核不合格者，将予以退出。”

四、京津冀协同发展背景下人才政策

发展路径思考  人力资源作为区域发展的第一资源，对实现京津冀协同发展至关重要。《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》提出2030年基本建成“世界高端人才聚集区”的发展目标及13项重点工程，以打造区域人才一体化发展共同体。当前，京津冀地区虽在地理上紧密相连，但由于城市发展定位、经济发展基础水平和条件、行政区划、政策保障等方面的差异，区域人才发展及结构不平衡。契合京津冀协同发展的目标，成功地运用政策工具，可以实现价值理性、制度理性和工具理性的自洽与耦合。应基于“强主导、重定位、深优化、力创新”的路径完善京津冀三地人才政策，在协同发展视角下进行适应性的策略调整。

（一）强主导：人才规划和政策机制，加强党对人才工作的领导

发展是第一要务，人才是第一资源。党的十九大报告强调，要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，实行更积极、更开放、更有效的人才政策，讓各类人才的创造活力竞相迸发。习近平指出，党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，既包括规划人才发展战略，制定并落实人才发展重大政策，还包括协调各方面力量形成共同参与和推动人才工作的整体合力③。从政策文本看，由党委牵头或联合发布的文件，较其他政策效力大且文本质量高，不仅政策目标表述清楚，而且政策工具规范性强。三地政府在协同发展背景下应切实树立和落实科学人才观，增强人才规划的针对性和可操作性，发挥人力资源在区域建设中的基础性作用。

（二）重定位：明确城市发展定位，完善区域人才政策

一方面，完善区域人才政策的顶层设计。《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》提出人才建设“三极”：围绕全国科技创新中心建设，把北京打造成创新型人才聚集中心，形成京津冀原始创新人才发展极;围绕全国先进制造研发基地建设，把天津打造成产业创新人才聚集中心，形成京津冀高端制造人才发展极;围绕河北省转型发展需要，发挥雄安新区创新发展示范作用和石家庄承接转化带动作用，形成京津冀创新转化人才发展极。近年来，国家为积极推进京津冀区域发展制定了一系列政策，如建立北京中关村高科技产业园、天津滨海新区、河北雄安新区等。区域人才政策须进一步加强顶层设计，打破“自扫门前雪”的思维定式，利用政策优势，广泛吸引人才，实施人才引进、流动、评价、激励、合作等机制的统筹化改革。

另一方面，三地结合自身需求，明确城市发展定位，聚焦人才建设工作重点。人才建设与城市的功能定位息息相关，良好的政策又是推动人才建设的重要因素。作为政治、经济、科技创新、国际交往中心，北京具有明显的资源优势，人才政策可以侧重高端技术、教育等领域;同时，北京的首都功能定位及城市发展基础，可以在区域发展中起到一定的引领和示范作用，在以多种方式引进、培养、使用人才的同时应加强辐射和带动能力，帮扶津冀发展。天津具有较强的研发转化能力，在人才引进和培养双驱动之下，人才政策可以更具有地方特色;政策文本集中于各行业会计类人才培养，可以基于地缘优势开发这一类人才的新领域。河北具有产业的资源条件，产业转型可以带动和更新人才发展;政策文本较集中在中医药发展、地震科技及农村人才等方面，可以依据资源优势，契合河北的发展基础和农村资源的有效利用，实现人才开发与建设的新突破，同时，应重点关注人才培养，有效促进人才流动，完善政策以吸引人才。

（三）深优化：优化政策协同与全流程人才管理

一方面，不断打破区域及行政壁垒，打破属地化管理的桎梏和体制机制障碍，加强政策扩散与创新，构建起人才发展的治理体系。以雄安新区建设为人才发展引擎，三地加强联系、沟通与合作，整合人才合力，以协同环境凝聚人才、用机制激励人才、用法制保障人才。为增强政策开放度，可以逐渐探索并增加区域间政府的联合发文，增强政策间的协同性及政策效力。

另一方面，人才建设包括选、育、用、管等多个环节，需要完善跟踪与落实机制，加强人才管制与激励。当前，京津人才虹吸效应与人才辐射效应不均衡，人才流动具有显著的地域性特点。京津国企的外迁、北京城市副中心及雄安新区的建设，能带动一定范围内的人才向河北及周边地区流动。以京津冀一体化建设为契机，在人才管理方面，应尽快建立起在区域内人才“引得来、留得住、用得妥、流得顺、管得好、出得去、绩效优”的全流程管理模式和共享机制，促进人才效益的发挥。

（四）力创新：人才建设专业化、专门化与技术化

一方面，探索建立人才建设专业委员会。该委员会实行区域间的联席制度，共商制定区域人才政策，并建立日常联系机制，切实推进协同发展;创新管理，以才引才、以才荐才、以才育才，制定不同层次的人才评定、培养、选拔、考核、激励、服务等机制，加强人才流动及合理化开发利用;积极总结各地人才特区建设的经验，在一定的政策领域和空间范围内，建设多层次、多类型、专业化的人才特区;完善政策、优化环境，创新引才引智策略与人才管理、服务措施，解决人才总量不足、高层次人才欠缺、人才结构和分布不合理等问题。

另一方面，利用互联网和大数据等信息技术建设面向全域的人才资源信息平台。搜集、整理各地区人才信息，整合区域的人才需求，以统筹区域人才规划，并构建与社会、经济发展相适应的人才供给框架及实现合理培养、使用与流动的人才发展的共享平台。

注释：

①本文对北京出台的相关政策编码为1-1、1-2、1-3……，天津出台的相关政策编码为2-1、2-2、2-3……，河北出台的相关政策编码为3-1、3-2、3-3……。在每一篇政策文本中提取有关人才政策目标及政策工具的关键词，如人才引进、选拔、培训、奖励、产学研等，按照相关关键词在文本中的出现顺序进行编码，如对北京出台的编码为1-1的政策文本，将其涉及相关关键词的段落或语句按照顺序编码为1-1-1、1-1-2……。表2选取了京津冀三地出台的部分政策文本进行举例说明。

②参见中共北京市委：《中共北京市委关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》，https：//www.lawxp.com/statute/s1770351.html，2016年6月13日。

③参见中共中央办公厅：《关于进一步加强党管人才工作的意见》，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/26/content_2233780.htm，2012年9月26日。

参考文献：

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[责任编辑：张英秀]