孙建波

摘要：在乡村振兴、城乡一体化、教育治理现代化等政策背景下，社区教育应主动因应时代发展之需，实现从社区教育城乡区隔向城乡社区教育一体化转变;从政府单中心治理向多主体协同治理转变;从注重扩大规模向着力提高质量转变;从政策引导性发展向法制化、制度化发展转变。

关键词 政策环境;社区教育;转型发展

改革开放以来，我国现代意义上的社区教育从无到有、从小到大，获得了快速发展。可以预见，随着乡村振兴战略的实施、城乡一体化的深入推进、学习化社会建设以及教育治理现代化进程的提档增速，我国社区教育必将进入一个快速发展的新时期。新时期意味着新机遇、新挑战。要抓住机遇、战胜挑战，社区教育当努力实现四大转变。

一、从社区教育的城乡区隔向城乡社区教育一体化转变

新中国成立之初，国家即确立了“城市优先”“工业优先”“农村支援城市、农业支援工业”的发展战略，并进行了与之相应的政治、经济、文化教育的制度设计，构建了以户籍制度为核心，包括就学、就业、薪酬、福利保障等在内的城乡分割的制度结构。由此，逐步形成了我国城乡区隔的二元社会结构。

在这种城乡区隔的二元社会结构中，城市教育由政府办学，办学经费得到公共财政保障，而农村教育则是“人民教育人民办”，即由农民自己出钱、出人、出力办学。农村教育和城市教育都具有典型的地域局限性，互不关联、自成体系，在各自的地域空间内封闭运行。

我国现代意义上的社区教育于20世纪80年代首先在城市兴起。随着改革开放的深入和农村经济的发展，我国农村社区教育也开始发展，并逐步得到重视[1]。尽管改革开放以来，我国城乡社区教育得到了较快发展，但我国城乡二元社会发展格局并没有根本性的改变，根植于二元社会结构的社区教育城乡区隔的现状也没有实质性的改变。社区教育的城乡区隔，造成了农村社区教育与城市社区教育的巨大发展差距，使农村人口本应与城市人口平等享受的教育权利得不到保障，整体上降低了农村教育发展水平、农村人口的文化素质，也拉大了城乡人口和城乡经济社会的发展差距。

社区教育城乡区隔的根源是城乡区隔的二元社会结构，解决问题的根本出路是城乡统筹治理、城乡一体化发展。今天，我国已经进入了社会主义建设新时代，正在深入推进城乡一体化进程。“城乡教育一体化”是“城乡一体化”的逻辑延伸，城乡社区教育一体化自然包含其中。城乡社区教育一体化的实质是打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，统筹城乡社区教育发展，补齐农村社区教育的发展短板、缩小城乡社区教育差距，促进城乡社区教育资源的双向流动、优势互补，实现城乡社区教育的公平发展、均衡发展和共同发展。因此，我们应从城乡一体化的政策视角出发，用城乡一体化的理论思维，重新审视和定位城乡社区教育关系，撤除社区教育城乡区隔的制度藩篱，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体制机制，实现社区教育的城乡区隔向城乡社区教育一体化转变。

二、从政府单中心治理向多主体协同治理转变

从我国社区教育发展历史看，尽管学校、企业、社会团体、志愿者组织也在一定程度上参与了社区教育发展，但多是扮演配角、起辅助性作用的表层参与。总体上，我国社区教育发展表现出一种较为典型的政府单中心治理特征。其一，从管理体制看，“政府统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与”是我国社区教育的基本管理体制。这种管理体制的组织形态是各层级（区、街道、乡、镇等）的“社区教育委员会”，由其代表政府具体履行社区教育管理职能。尽管社区教育委员会在一定程度上也吸收了社会人士、企业代表、社区管理干部等参与，但其主要组成人员却是相关政府职能部门领导和工作人员，一般由党政领导担任主任，决策权实际掌控在各级政府手中。“这种地域型管理体制，由于政府機构出面牵头，以行政力量为主导，具有明显的行政属性。”[2]其二，从办学主体看，各级政府始终是社区教育最主要的办学主体。改革开放以来，我国社区教育发展大体经历了“启动——转型发展——实践深化和提升”三个阶段[3]。在这一过程中，各级政府纷纷创办了不同形式、不同层次的社区教育实体机构，我国初步形成了由社区大学、社区学院、社区学校、社区教学点组成的社区教育体系。其三，从经费投入看，社区教育的办学经费主要由政府负担，其他渠道来源的经费在社区教育总经费中占比微乎其微，基本可以忽略不计[4]。有调查证实，即使在经济较发达、社区教育发展较好较快的地区，社区教育的办学经费也主要依靠政府的财政投入[5]。

社区教育政府单中心治理的弊端显而易见。一是政府单中心治理容易在不了解实际情况下，对社区教育的发展形势、真实需要作出错误判断，导致决策失误。二是政府对社区教育事无巨细的大包大揽，实际上是政府没有认清自己角色和职责的一种越位行为，极易诱发和强化其他主体“凡事靠政府”的一种心理定势和惯性思维，心安理得地置身社区教育事外。三是社区教育的单中心治理，也使社区教育发展中的一些突出问题，如社区教育服务供需失衡、办学经费短缺、优质教育资源匮乏、合格师资严重不足等，长期得不到解决。因此，社区教育的发展，必须摆脱对政府的过度依赖，实现从政府单中心治理向多主体协同治理转变。

社区教育多主体协同治理是指：政府、企业、学校、社区组织、社区居民等“利益相关人”，在民主协商的基础上，制定并遵守一定的规则和程序，通过合作行动共同管理社区教育事务，以实现社区教育利益性最大化的过程。其意义在于：一是有利于减少误识、误判，利用集体智慧提高社区教育决策的科学性;二是有利于充分挖掘和有效整合各种资源，有效解决社区教育资源短缺的难题;三是有利于丰富社区教育活动，为社区居民提供多样化、个性化的社区教育服务;四是有利于提高社区居民对社区教育的认同度，为社区教育发展营造良好氛围。

从西方发达国家社区教育发展历史看，成功的社区教育从来都不是依靠单一的政府行为。例如，美国政府鼓励社区教育的多元参与，作为实施主体的社区学院，积极通过与商业组织、俱乐部、慈善组织等开展合作，为社区居民提供多样化的社区教育形式和丰富的社区教育内容[6]。美国的普通公立中小学校在业余时间会面向社区居民提供多种教育服务。各类高等教育机构也会利用自身在科学文化知识等方面的优势开展各种知识推广，如讲座和主题讨论会等。在北欧国家，如丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛等，民间团体在社区教育中扮演了重要角色[7]。这些西方发达国家发展社区教育的成功经验之一，就是让政府、学校、企业、社会组织、民间团体等多元主体发挥各自优势，共同推动社区教育发展。

我们要从西方发达国家社区教育历史中汲取成功经验，努力推动我国社区教育从政府单中心治理向多主体协同治理转变。

三、从注重扩大社区教育规模向着力提高社区教育质量转变

自20世纪80年代社区教育发展伊始，我国就选择了一条外延式发展道路。即：从需求侧发力，通过典型示范、以点带面，从中心城市向其他市、县、区、街道和农村延伸，不断扩大规模、提高覆盖面，重点解决城乡社区教育的有与无、多与少问题。

1986年，上海真如中学成立了我国第一个社区教育委员会。1987年，天津市河西区以中小学校外教育为主要内容，在区辖三个街道开展社区教育试点试验。1988年，《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的意见》，提出开展社区教育试点工作。2000年，教育部首次批准8个全国社区教育实验区。2008年，教育部确定了34个单位为全国教育示范区。正是通过这种“以点带面”、发挥典型示范效应的推进方法，使我国社区教育规模不断扩大。据统计，仅2013年，全国社区教育开展老年人教育培训约1728.1万人、外来务工人员培训约1477.9万人、青少年培训1400.1万人、农民培训944.6万人、下岗失业人员培训234.8万人[8]，社区教育覆盖率迅速提高。

截至2016年，全国共有国家级实验区228个、示范区122个[9]，覆盖全国31个省级行政区（不含港澳台地区）。除国家级实验区、示范区外，还有大量省级、地市级、区县级社区教育实验区、示范区，而实验区、示范区只是社区教育中的少数典型，每一个实验区、示范区都包含了数量众多的各层级社区教育实体机构。例如，2001年9月，浙江省杭州市下城区和宁波市鄞州区被教育部确定为全国首批社区教育实验区，率先开展社区教育实验工作，自此社区教育快速发展。2008年浙江省建立省社区教育指导中心，全省11个设区市均建立了社区大学（城市大学），90个县（市区）全部建立县级社区学院，乡镇（街道）社区学校达1289所，村（社区）市民学校达17283所。截至2013年，浙江省共创建国家级社区教育实验区20个，其中示范区11个，省级社区教育实验区43个，省级社区教育示范校54所，全省架构起省、市、县区、镇街、村居五级社区教育网络，基本形成了以国家级和省级社区教育示范区和实验区为引领，以市、县社区学院为龙头，以镇街社区学校为骨干，辐射所有村居的社区教育网络[10]。

不过，值得警惕的是，我国社区教育在规模化扩张的同时，也暴露出较为严重的质量问题。集中体现为：社区教育无特色、针对性不强，城乡社区居民对社区教育的认同度、参与度、满意度低等[11]。究其原因，主要在于：社会普遍存在对社区教育的认知偏差、社区教育的法律地位不明、无固定经费来源、专业队伍涣散匮乏等[12]。由于社区教育的质量不高，导致社区教育“听起来很好”“看起来很美”，实际上却陷于“好看不好用”“叫好不叫座”的尴尬境地。

对任何教育而言，质量都是生命线。社区教育要走出发展困境，就不能基于傳统的惯性思维，继续走“以规模求生存”的外延式发展老路，必须从供给侧发力，在稳步扩大社区教育规模的同时，着力于质量提升，以多样化、个性化、高质量的新供给激发新需求，实现社区教育的内涵式发展。尤其是当前中国特色社会主义进入了新时代，全面建成小康社会进入关键期，国家正在实施乡村振兴、供给侧结构性改革、城乡融合发展、国家治理现代化、教育治理现代化、学习型社区建设等重大战略。这既给社区教育发展带来前所未有的历史机遇，也对社区教育提出了更大的挑战。社区教育只有抓住机遇、战胜挑战，紧扣“提升质量”这个主题，才能不辱使命、行稳致远！

值得庆幸的是，近年来，国家有关职能部门已经越来越关注社区教育的质量问题。例如，2014年以来，教育部相关职能部门，持续开展“社区教育满意度调查”“终身学习主题论坛”“全民终身学习活动周”等活动，以此为抓手，大力推动我国社区教育质量的整体提升。质量即生命。社区教育要获得城乡居民的广泛认可，获得政府和社会的坚定支持，就必须牢固树立质量意识，坚持走内涵式发展道路，尽快实现从规模扩张到质量提升的转变。

四、从政策引导性发展向法制化、制度化发展转变

改革开放以来，国家出台了一系列政策，引导、鼓励和支持社区教育的发展。从1988年的《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》到1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，再到2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，都对社区教育发展提供了要求;2014年教育部等七部委《关于推进学习型城市建设的意见》和2016年《教育部等九部委关于进一步推进社区教育发展的意见》等文件则从部委层面明确了社区教育的工作目标与任务。

除国家政策外，一些地方政府也出台了专门性的地方社区教育政策，或在地方终身教育立法中涉及社区教育发展举措。比如：1992年的《上海市社区教育工作暂行规定（草案）》;1993年天津市的《关于深化社区教育的若干意见》;2003年浙江省的《关于大力开展社区教育工作的意见》;2005年的《福建省终身教育促进条例》，2011年的《上海市终身教育促进条例》，2017年江西省《关于加快推进社区教育发展的实施意见》、江苏省《关于加快社区教育发展的实施意见》，等等。

目前，我国已经初步形成了较为完善的社区教育政策体系。正是在国家和地方政策的强力推动下，我国社区教育得到快速发展。鉴于此，本文把我国社区教育发展的这种特征，归结为“政策引导性发展”。

政策与法律有不同的调整范围和约束力。通常政策实施主要依靠政策执行主体和实施对象的政策意识、政治觉悟和道德水平，违反政策可能受到行政处分、承受舆论压力，但其总体上是对行为主体的一种“柔性约束”;法律则不同，不管法律关系主体是否具备一定的思想觉悟、法律意识和能力，都必须做到“有法必依，执法必严”，违反法律通常需要承担相应的行政责任、民事责任，甚至刑事责任，具有刚性约束力。没有法律保障，社区教育实际上处于一种“依附性”地位，常常陷于一种近似于体制外生存的边缘化困境。社区教育能否得到发展，在很大程度上取决于地方政府领导的个人意志，容易出现“人走政息”，不能稳定发展。

西方发达国家发展社区教育的成功经验之一，就是非常注重通过立法促进社区教育的法制化。例如，日本与1949-1951年间颁布了《社会教育法》《图书馆法》《博物馆法》;瑞典20世纪60年代以来，颁布了《学习小组法》《市立成人教育法》《民众中学法》;韩国1999年颁布了《终身教育法》，等等[13]。与西方发达国家相比，我国社区教育的立法工作明显滞后。迄今，我国还没有国家层面的终身教育、社区教育立法。尽管一些地方政府也出台了一些涉及社区教育发展的地方性法规，但却鲜见专门性的地方社区教育立法。2016年的《成都市社区教育促进条例》，可能是我国迄今唯一的、专门性的地方社区教育法规。

当前，我国正在大力推进国家治理法制化、教育治理现代化建设，我们可以借鉴西方社区教育发展的成功经验，尽快制定专门的《社区教育法》，用法律为我国社区教育的健康发展保驾护航。同时，在政策、法律下还需制度配套。制度作为一个关联性、结构性存在，包括核心制度和外围制度。核心制度是指那些对社区教育运行发生直接影响的制度，如管理制度、经费投入制度、课程开发制度、教师制度、评价制度等;外围制度则是指那些对社区教育运行发生间接影响的制度，如户籍制度、就学制度、就业制度、福利制度等。我国幅员广阔，各地经济社会发展、社区教育发展差异巨大，需因地制宜、因时而变，科学制定特色鲜明的地方社区教育制度。

教育治理现代化过程本质上是教育法制化、制度化的过程。社区教育须顺时而动、顺势而为，努力实现从政策引导性发展向法制化、制度化发展转变。