马立超

摘要：以施耐德和英格拉姆的政策工具分类框架为X维度，以职业教育发展链要素为Y维度，构建出“政策工具·发展链”二维框架，对《国家职业教育改革实施方案》进行内容编码、归类统计、数据分析，剖析我国职业教育改革政策潜在的问题。从政策工具维度看，政策工具的配置类型较为齐全，但权威型工具使用过溢，激励型、能力型和学习型工具相对短缺，符号劝诫型工具内部结构失衡;从发展链维度，政策文本涵盖思想态度、制度体系、师资建设、人才培养、社会参与和质量保障六个方面，但不同发展链之间的比重差异悬殊，对师资建设的关注最少。未来的职业教育政策应适当缩减权威型政策工具的使用频率，强化能力型和激励型政策工具，鼓励校企合作与社会参与，关注师资建设和教师素养提升，实现政府角色转型，不断提升政策工具与职业教育发展链的适切程度。

关键词 职业教育政策;政策工具;职业教育发展链;内容分析法

一、问题的提出

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），使我国职业教育的改革发展上升到更高地位，显示了党和国家对职业教育的高度重视，为职业教育的未来发展指明了方向。改革开放以来，我国职业教育政策的发展经历了中等教育结构调整、职业教育多样化探索、建立现代职业教育体系三个阶段[1]。如今，现代职业教育体系框架全面建成，职业教育为经济社会发展服务的能力不断增强，逐渐具备了走向现代化的良好基础。但是，与发达国家相比，我国职业教育发展仍面临诸多困境。首先，从职业教育发展的内部结构来看，国家、企业与个人之间的需求存在二元冲突[2]，企业参与职业教育的动机和程度明显不足[3]，“双师型”教师队伍的培养体系和管理制度仍不完善[4]。其次，从职业教育与外部环境的互动来看，我国职业教育在服务地域经济社会发展过程中也面临一系列挑战[5]。这些问題的解决很大程度上依赖于职业教育政策的制定与执行，故本研究以《方案》为分析对象，借助政策工具与发展链构成的二维框架对职业教育改革政策进行全面剖析，廓清政策在促进职业教育发展过程中潜在的风险和问题，并尝试提出具有针对性和可操作性的政策建议，为职业教育政策的完善提供参考。

二、“政策工具·发展链”二维分析框架的构建

政策工具是政府在执行政策时所采用的方法或机制，是连接政策目标和政策实践的桥梁，对政策的执行过程和实施效果都会产生重要影响，剖析职业教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落实过程中潜在的风险。同时，考虑到职业教育发展所具有的特殊性，在分析政策工具的基础上将职业教育的内在属性和发展规律也涵盖在分析框架内，引入职业教育发展链维度，最终形成“政策工具·发展链”二维框架，以期对职业教育政策的剖析更加深入和全面。

（一）X轴：政策工具维度

X轴属于政策工具维度。本研究基于施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）的政策工具理论，将职业教育政策工具划分为权威型、激励型、能力型、符号劝诫型和学习型五种类型[6]，这种分类依据体现了不同政策对象在物质基础、能力条件、社会地位等方面的差异，与《方案》中的明确政府权利与责任、提升教师教学与管理水平、加强对特殊群体的倾斜、促进校企合作等思路相契合，故以此作为职业教育政策分析的X维度。

权威型工具是指利用政府权威来允许或禁止政策对象的行为，包括制度约束、设置标准、命令规定、行政许可和行政处罚等具体手段;激励型工具关注政策对象的行为主动性，期望通过物质回报的方式诱导目标群体采取符合政策导向的行动，主要有经济扶持、财政补贴、物质报酬、税收减免、财政倾斜和奖学金等形式;能力型工具是指政府通过提供信息、场地、设备、基础设施和条件来帮助目标群体完成行动，其关注点在于政策对象原有的能力基础和条件，通常包括改善办学、技能提升和扶弱扶贫等方式;符号劝诫型工具是通过促进目标群体的价值观念与政策导向达成一致，从而使其理解并认可政策理念，主要以价值传达、政策鼓励、宣传引导、营造氛围、荣誉表彰等手段来实现;学习型工具试图通过加强目标群体的学习使其获得知识与经验，具备对政策的理解力和判断力，主要形式有职业培训、基地实训、研修访学和思想政治课程等。

（二）Y轴：发展链维度

在考察职业教育政策的制定逻辑时，不仅要衡量政策工具的选择和配置情况，还应将其与职业教育的内在属性联系起来进行综合分析。因此，研究引入职业教育的发展链维度，以期形成对职业教育政策的多维度评价。

影响职业教育改革的因素纷繁复杂，既有宏观的政治背景、经济水平、文化程度、社会氛围等外部因素，又有与职业教育发展紧密相关的内部因素。本研究根据职业教育发展链所包含的基本因素，同时结合《方案》的具体内容，将该维度划分为思想态度、制度体系、师资建设、人才培养、社会参与和质量保障六个方面。其中，思想态度直接明确职业教育的性质和发展方向，具有价值引领作用;制度体系是保障职业教育有序、稳定运行的基础条件，其规定了职业教育发展与改革的基本框架;师资建设和人才培养是职业教育发展的核心环节，也是衡量职业教育发展水平的重要指标;社会参与是教育治理背景下促进职业教育发展的时代需求，也是职业教育持续发展的动力源泉;质量保障是确保职业教育发展水平的根本防线。因此，思想态度的引领、社会主体的参与构成了职业教育发展的外部环境，师资建设、人才培养和质量保障则属于职业教育发展的内部结构因素，制度体系的完善与职业教育的外部发展环境与内部结构建设密不可分，这些因素之间相互结合、相互作用，共同构成职业教育的发展链维度。

（三）职业教育政策的二维分析框架图

基于上述分析，本研究将政策工具维度（X轴）与发展链维度（Y轴）进行组合，构建出职业教育政策分析的“政策工具·发展链”二维框架，见图1。

三、《方案》的内容编码与数据分析

本研究以国务院2019年1月印发的《方案》为研究对象，通过内容分析法展开定量研究。内容分析法是一种对文本信息进行系统、客观、定量描述的技术手段[7]，同时也是进行教育政策研究的重要方法。根据职业教育发展的“政策工具·发展链”二维分析框架，对政策文本中所涵盖的分析单元进行编码，将符合要求的相关内容列入框架进行统计，并对统计结果进行分析形成研究结论。

（一）政策文本编码

本研究根据不可细分原则对《方案》按照“章、节、条目”的格式进行编码。由于《方案》对“总体要求与目标”和“具体指标”的陈述属于引言，并未纳入任何章节，故标记为“0”，最终的文本编码情况见表1（限于篇幅，仅展示部分编码表）。

从总体来看，《方案》的政策工具配置较为齐全。一是政策工具的类型丰富多样，涵盖了权威型、激励型、能力型、符号劝诫型和学习型五种工具。二是每种政策工具的作用形式都各不相同且种类多样，共包括23种具体手段和作用形式。但是，从五种政策工具的使用频率来看，不同政策工具间的差异和分化现象明显。我国职业教育政策以权威型工具为主，文本编码频次达到79条，占所有政策工具的61.72%;符号劝诫型工具文本编码频次共23条，比例达到17.97%;激励型、能力型工具的运用相对较少，文本频次分别是12条、8条，所占比例分别为9.38%和6.25%;学习型工具的使用频率最少，仅涉及6条语句，在所有政策工具中的比例仅为4.69%。

1.权威型政策工具使用过溢，且内部结构失衡

首先，权威型政策工具的使用频率过多，在五种政策工具中所占比例已经超过60%，这表明政府更倾向于采用权威型工具来促进职业教育改革，在政策落实过程中多以制度、命令、规定等方式加以约束。此类政策工具虽能以较低成本使目标群体迅速采取行动，提高政策执行效率，但过分使用会催生下层机构的不满情绪，不利于调动基层的主动性。

其次，在权威型政策工具的作用形式方面，内部结构存在失衡现象。具体而言，首先，行政命令的使用比例最高，涉及40条政策语句，占比高达31.25%;其次是制度约束（占17.18%）、设置标准（占8.59%）;行政许可和行政处罚所占比例最低，分别为3.91%和0.78%。行政命令的比例较高既反映出国家对促进职业教育改革的强烈愿望和坚定立场，也表达了政府对职业院校、企业、学生、社会评价机构等不同利益主体在职责与义务方面的要求。制度约束的比例仅次于行政命令，政府对职业教育制度方面的硬性规定主要是为了解决现有制度和体系方面的缺陷，保障职业教育沿着正确的方向发展，主要涉及“职教高考”制度、1+X证书制度、产教融合型企业认证制度、教师培训制度、质量评价制度、督导评估制度和国务院职业教育工作部际联席会议制度等。设置标准是衡量职业教育发展水平的重要指标，《方案》中的标准大多使用数字来描述，表达较为具体，这有利于政策的执行和评估。行政许可和行政处罚明确了目标群体在“可以做”和“禁止做”等方面的行为边界，对政策对象的行为具有指导和约束作用，但在《方案》中所占比例较小，应当与权威型政策工具的其他作用形式进行协调，确定更加合适的比例分配。

2.符号劝诫型政策工具使用频率适中，但内部结构不均衡

符号劝诫型工具关注政策理念的体现和价值符号的传达，对职业教育政策的执行过程起到价值引领作用，在职业教育的改革与发展过程中具有不可忽视的意义，有利于引导多元主体共同参与。《方案》对符号劝诫型工具的使用频率相对合理，政策文本中相关的语句共有23条，占所有政策工具的17.97%，这也表明政府在制定职业教育改革方案过程中已经意识到符号劝诫型工具的重要作用。

但是，符号劝诫型工具的作用形式在比例分布上并不均衡。从《方案》的具体内容来看，符号劝诫型工具的作用形式主要有价值传达、政策鼓励、宣传引导、营造氛围和荣誉表彰5种。其中，政策鼓励使用的比例最高，占8.59%;价值传达、宣传引导两者的占比分别是4.69%和3.13%;营造氛围和荣誉表彰在所有政策条目中均只出现1次，占0.78%。这也暴露出符号劝诫型政策工具在内部结构分布上的失衡问题。政策鼓励在文本中体现的次数最多，且大多是鼓励企业、社会等主体参与职业教育的发展，如“鼓励中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育”“鼓励职业院校建设或校企共建一批校内实训基地”“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”等，这体现了校企合作、社会参与在职业教育发展中的重要作用。营造社会氛围和荣誉表彰等形式的运用不足，在一定程度上会影响目标群体对政策的理解和认可程度。因此，调节符号劝诫型工具的作用形式将是职业教育未来发展的重要方向之一，也是职业教育改革进程中有待进一步深化和完善的部分。

3.激励型、能力型和学习型政策工具的运用相对欠缺

在所有的政策工具中，激励型、能力型、学习型工具的使用频率较少，在政策文本中的相关语句分别为12条、8条、6条，所占比例依次是9.38%、6.25%、4.69%，明显低于权威型工具和符号劝诫型工具，这表明职业教育改革过程中的政策工具配置情况不尽合理，政府对职业教育的发展主要发挥“监管者”的角色。在建设服务型政府的时代背景下，政府应适当提高激励型、能力型和学习型工具的使用频率，逐步实现政府角色向“激励者”“支持者”和“促进者”转型。

在激励型政策工具中，每种作用形式的使用频率均较低。其中，比例相对较高的是经济扶持，占3.13%;物质报酬、税收减免和财政倾斜三者均占1.56%;财政补贴和奖学金的使用最少，仅为0.78%。激励型工具是通过物质回报的方式来诱导目标群体采取行动，本质上属于一种出于利益需求的外部刺激，旨在诱发人的外在动机。经济扶持、物质报酬、财政补贴和税收减免政策都有利于激发社会各界参与职业教育的积极性，提高校企合作、校社合作的广度和深度。但是，《方案》中的激励型政策工具运用不足，相关表述也不够明确和具体，这对政策执行过程的可操作化将造成一定影响。

在能力型政策工具中，技能提升（3.13%）和扶弱扶贫（2.34%）占绝大部分，改善办学条件（0.78%）运用得最少。能力型政策工具的不同作用形式基本都是用于难以达成政策目标的群体，《方案》中的技能提升主要体现在教师素养提升计划和基地實训管理水平的改进中，扶弱扶贫是对集中连片特困地区和家庭困难学生进行政策倾斜和帮助，改善办学条件则主要针对薄弱学校。这一系列能力型政策工具的运用可以为目标群体提供信息、机会、设施和物质基础条件，提高其政策执行能力，但能力型工具的使用仍存在很大欠缺，尤其是对经济落后地区和家庭缺少清晰明确的倾斜机制，不利于职业教育的均衡发展。

在学习型政策工具中，职业培训占2.34%，基地实训、研修访学、思想政治课的比例均为0.78%。其中，职业培训主要适用于退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工、初高中毕业但未升学的学生和部分学业困难学生;基地实训和研修访学则是为了促进教师专业发展，提高师资整体水平;思想政治课程的引入旨在实现学生职业技能与职业精神的高度融合，推进“文化采风”活动的开展和“三全育人”改革的实行，培养一批具有“立德、立人、立诚、立技、立言”等新时代职业教育价值观的高技能人才[8]。《方案》涉及的学习型工具形式多样，分别作用于不同的目标群体，这也说明政策执行必须考虑政策对象的特点和差异，针对不同群体应选择合适的工具形式。但是，在职业教育改革过程中，学习型政策工具的使用仍存在较大欠缺，这将不利于实现目标群体对政策的内生性理解。

（三）《方案》的Y维度分析

根据发展链维度（Y维度）对《方案》内容进行编码和归类，最终结果见表3。

从总体来看，《方案》对职业教育发展链的基本要素覆盖较全，思想态度、制度体系、师资建设、人才培养、社会参与和质量保障等六方面均有涉及，且频次相对较多。但是，六个发展链之间的比重分布差异悬殊，人才培养占据的比例最大，高达25.45%;制度体系占20.61%;社会参与、思想态度、质量保障所占比重相近，分别为16.97%、15.15%和14.55%;师资建设所占比例最小，仅有7.27%。

以上数据说明，在职业教育的改革与发展过程中，政府更关注职业技术人才的培养和制度体系的建设，却较少注重职业院校师资队伍的建设和教师教学能力的提升。高质量人才的培养是职业教育发展的核心，制度体系的健全和完善是职业教育改革的基础，这两者对职业教育的发展固然发挥着重要作用，但师资队伍的建设对提高职业教育发展质量也具有至关重要的作用，建设一批高质量的教师团队是职业教育人才培养质量提升的核心要素，是促进职业教育内涵式发展的资源保障，也是促进社会经济转型升级和提质增效的基本依靠力量。因此，在未来的政策完善过程中，政府应适当提高对师资建设的关注程度。同时，思想态度、社会参与和质量保障也是职业教育发展中不可或缺的链条，应有计划地协调不同发展链之间的分布差异，形成规划合理、重点突出、种类齐全的职业教育改革框架，使每一环职业教育发展链都能发挥应有的作用。

（四）X维度与Y维度的交叉分析

将政策工具维度（X维度）与发展链维度（Y维度）进行结合，对《方案》中相关的语句进行归类，结果见表4。以此为基础对职业教育改革政策展开全面剖析，探索政策工具与职业教育发展链之间的交叉作用。

首先，在所有发展链中，人才培养使用的政策工具有45项，占比最高。其中，权威型政策工具26项，激励型政策工具2项，能力型政策工具4项，符号劝诫型政策工具10项，学习型政策工具3项。这说明人才培养主要依靠权威型政策工具来实现，包括人才培养目标的设置、人才培养过程的规范、人才培养质量的监管和评价等。

其次，关于制度体系的政策工具共有35项。其中，34项为权威型政策工具，1项为激励型政策工具，并未涉及能力型、符号劝诫型和学习型政策工具，这可能与制度体系建设本身的属性有关，制度体系的建立往往起到规范和约束作用，促使目标群体按照一定的程序和规章采取行动，这个过程需要借助行政权威的力量才能使之合法化或被社会普遍认可，因此制度体系这一发展链主要是采用权威型政策工具。

第三，关于社会参与和质量保障的政策工具均有27项，两者的政策工具使用频数相同，但具体的政策工具类型却迥然相异。社会参与主要运用权威型、激励型和符号劝诫型政策工具，并没有运用能力型和学习型政策工具。其中，符号劝诫型工具有11项，权威型和激励型工具均为8项，这表明社会各界参与职业教育主要依靠政策鼓励、行政命令、物质报酬来实现。政策鼓励对社会各界参与职业教育的发展起到价值引领作用，行政命令和物质报酬则分别发挥强制作用和诱导作用。与社会参与不同，质量保障运用了26项权威型政策工具和1项激励型政策工具，并未运用能力型、符号劝诫型和学习型政策工具，这表明政府对职业教育发展质量的保障发挥主导作用。但是，社会各界对教育质量的监督也是促进职业教育高质量发展的一大举措，未来应充分发挥社会各界对职业教育发展的作用。

第四，思想态度方面运用的政策工具共有23项。其中，权威型政策工具11项，符号劝诫型政策工具9项，激励型政策工具2项，能力型和学习型政策工具0项。思想态度表达了政策的基本理念、期望实现的目标以及背后所蕴含的价值倾向，权威型政策工具往往传达具有方向指导性的较为坚定的立场或态度，例如《方案》中提到的“牢固树立新发展理念”“落实好立德树人任务”等;符号劝诫型政策工具则传达期望实现的一般价值理念，如“支持技术技能人才凭技能提升待遇”。

第五，师资建设使用的政策工具最少，仅有12项。其中，权威型政策工具5项，激励型政策工具1项，能力型、符号劝诫型和学习型政策工具各2项。因此，在未来的职业教育政策完善过程中，必须提高对师资建设的关注程度。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

1.X轴：政策工具维度

第一，从总体来看，《方案》对政策工具的配置较为齐全，兼顾了权威型、激励型、能力型、符号劝诫型、学习型五种，并且综合运用23种具体的政策工具作用形式，使职业教育在多层次、多方位、多角度得到全面发展。

第二，五种政策工具的使用频率存在较大差异和分化，职业教育改革政策基本以权威型政策工具为主，以符号劝诫型政策工具为辅，同时兼顾激励型、能力型和学习型政策工具，这在一定程度上体现了政府选择政策工具時的价值倾向性。

第三，权威型政策工具使用过多，占所有政策工具的61.72%，已经超过其他四种政策工具的比例之和。同时，权威型政策工具的具体作用形式之间也存在失衡现象，行政命令的使用频率最高，其次是制度约束，再次是设置标准，行政许可和行政处罚的使用较少，未来仍需优化权威型政策工具的内部配置结构。

第四，符号劝诫型政策工具的使用频率较为合理，但内部结构表现出不均衡状态，其作用方式的使用频率由高到低依次是政策鼓励、价值传达、宣传引导、营造氛围、荣誉表彰。尽管政策鼓励和价值传达有利于促进社会各界参与职业教育发展，但其他作用形式的欠缺必然会影响目标群体对政策的理解程度和认可程度，这也是未来需要调整的方向。

第五，激励型、能力型和学习型政策工具的运用相对短缺，这表明政府在职业教育发展过程中主要充当“监管者”角色，未来应重构政府在职业教育发展中的角色定位，逐渐实现从“监管者”向“激励者”“支持者”和“促进者”的转型。

2.Y轴：发展链维度

第一，从发展链维度来看，《方案》涵盖了思想态度、制度体系、师资建设、人才培养、社会参与和质量保障六个方面，对职业教育改革与发展的整个过程考虑得相对齐全。

第二，不同发展链之间的比重存在较大差异。人才培养和制度体系所占比重较大，说明政府非常重视职业技术人才的培养和制度体系的完善，希望通过培养高质量人才和健全制度体系来促进职业教育的健康发展。尽管这两者对现阶段职业教育的改革与发展确实必要，但也不能忽视其他发展链的作用。师资建设和社会参与所占比重较小，因此，健全职业教育师资队伍建设、吸引社会多元参与将是完善职业教育政策需要关注的重点。

3.X维度与Y维度的交叉作用

从政策工具维度（X维度）和发展链维度（Y维度）的交叉作用情况来看，制度体系、人才培养、质量保障都主要运用权威型政策工具，思想态度的传达主要运用权威型和符号劝诫型政策工具，社会参与主要运用符号劝诫型、权威型和激励型政策工具，而师资建设则采用以权威性为主、其他政策工具综合作用的模式。这些政策工具与发展链之间的组合差异反映了政策的行为选择和价值理念，同时也透视出不同政策工具的适用范畴和作用阈限，如此交叉作用形成的政策模式将对职业教育政策的执行产生综合影响。

（二）政策建议

第一，缩减权威型工具的使用频率，鼓励社会参与，促进政府角色转型。在职业教育发展过程中，权威型工具的使用频率高，政策执行过程多以制度、命令、规定等方式进行。尽管权威型工具享有成本低、效率高的优势，但其只有依赖于“领导——遵从”式的组织结构才能充分发挥作用。而在实际操作中，低层次的组织或个体往往会因对自身利益的追求而形成对这种命令式治理机构的抵制，使得政策执行受到抗拒甚至被扭曲[9]，这远远背离了职业教育的发展需求。因此，政府必须简政放权，赋予职业院校、企业和社会一定的自主权，鼓励和支持校企合作、校社合作，并不断增强合作的广度和深度，为职业教育发展注入经久不衰的动力，逐步实现从管理型政府到服务型政府的转型。

第二，適当增加能力型和激励型工具的使用。数据显示，能力型、激励型政策工具的使用频率相对欠缺，既不能保障弱势群体积极参与政策执行的能力，又难以激发目标群体采取行动的主动性，这在一定程度上将会阻碍政策的执行。事实上，能力型工具和激励型工具分别着眼于“弥补基础”和“鼓励发展”，政府应适当提高这两类政策工具的使用频率，进一步改善薄弱地区和薄弱学校的办学条件，提升职业院校基本办学能力、教学技能和管理水平，实现职业教育的均衡发展。同时，采用多样的财政支持和物质回报等手段激发社会办学和企业参与的积极性，拓宽职业教育经费筹措渠道，促进不同目标群体对职业教育发挥出应有作用。

第三，强化师资队伍建设和教师能力提升，促进职业教育发展链协调运作。在职业教育发展链维度中，人才培养和制度体系所占比重较大，而师资建设所涉及的相关内容较少，发展链之间的不均衡状况对职业教育的发展是一个极大的挑战。因此，在未来的政策改进过程中，必须高度关注师资建设的作用。首先，提高“双师型”教师的薪酬福利待遇，吸引高质量的职业技术人才进入职业教育领域。其次，建立健全师资队伍的培训制度和机制，通过职前培训、入职培训和进修培训等一系列环节，提高教师的教学水平和综合素养。再次，完善教师评价和激励制度，通过科学合理的评价敦促教师不断改进教学与管理，并辅之以良性的激励机制实现师资队伍的综合提升。

第四，考虑政策工具与发展链之间的适切性。通过“政策工具·发展链”二维框架的构建以及不同维度的交叉作用分析，不难发现每种政策工具和发展链都有其特定的作用阈限。因此，政府在制定职业教育发展政策时，不仅要衡量政策工具的适用范畴，也要考虑职业教育发展的内在属性和发展规律，提高政策工具和发展链的适切程度。例如，制度体系的建设和发展质量的保障应以权威型工具为主。思想态度的传达和社会各界的参与则应以符号劝诫型工具为主，同时，所有发展链均可充分利用激励型工具的诱导作用。唯有选择合适的组合方式，才能实现职业教育的健康发展和稳步提升。