【摘 要】职业院校进行混合所有制改革是激发办学活力的重要抓手，在其发展过程中需要着力解决产权归属、权益分配、治理结构三大问题，需要进一步明确法人身份，构建“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学”的治理结构，融合混合所有制改革中职业教育的各个要素，以实现提高人才培养质量的目标。

【关键词】职业教育;混合所有制;产权归属;治理结构

【中图分类号】G710  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2019）20-0019-05

《國务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出“企业在职业教育中的重要主体作用，鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”。职业教育具有显著的跨界性质，它与产业经济有着天然联系，这种联系决定了它具有借助混合所有制来激发办学活力的巨大潜力。因此，政府鼓励包括集体经济、民营经济、外资经济等各种社会力量，以产教融合为切入点，参与到职业院校的混合所有制改革中。

政府主管部门启动职业教育领域“混合所有制”改革已有四年多的时间，虽取得了一定的成效，但从实践层面来看，职业院校“产教融合、校企合作”的长效机制尚未形成，职业院校混合所有制改革的体制机制创新进展还比较缓慢，办学主体多元化设想还没有实质性的突破，这些因素都严重制约着提升人才培养质量这一高职教育的核心工作。在未来进行职业院校混合所有制改革过程中，应以提高人才培养质量为目标，着力解决产权归属、权益分配、治理结构三大问题，积极探索有效的改革路径。

一、混合所有制职业院校的产权归属

如果要充分理解混合所有制职业院校，首先要清楚所有制的定位。马克思把生产方式分为生产力和生产关系（所有制、人际关系和分配制度），所有制在生产关系中处于核心地位。生产力水平的提高会引发社会分工的精细化，并带动产业、行业的蓬勃发展，多种所有制并存也是生产力水平发展到一定阶段的必然产物。[1]在社会生产力的构成体系中有两个必要条件：一是经济主体所有制与其经营内容的个体匹配;二是群体融合，即各种所有制企业的互相结合，各取所需。《关于加快发展现代职业教育的决定》指出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，将混合所有制改革从经济领域迁移到教育领域。随着我国职业教育规模的扩张，市场化导向改革的推进，纯公办或纯民办的职业院校在资源配置、运行机制、管理模式、办学效益等方面都遇到了瓶颈，职业院校混合所有制所带来的办学体制机制的创新是突破这些瓶颈的有益尝试。[2]

混合所有制职业院校是带有显著产权特征的学校，对于它的界定应满足四个条件：一是职业院校出资主体数量不少于两个;二是出资人的出资表现为职业院校的法人财产，且履行完职业院校举办者变更的程序后，出资人成为职业院校的举办者;三是不同产权主体的出资至少有一类带有公有制经济成分，另一类带有非公有制经济成分;四是出资人根据出资份额可以对职业院校办学权力进行支配。混合所有制职业院校的出现打破了传统职业院校“非公即民”的分类方式，其兼具公办和民办职业院校的优势，能够更好地发挥市场机制，对职业教育资源进行更有效的配置。混合所有制职业院校的出现还丰富了该类学校的组织形态和产权归属，是职业教育多元办学形式的有力体现。

《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018）》在“探索混合所有制办学”的条目中提出要进行办学体制改革，扩大优质职业教育的资源，激发公办职业院校的办学活力，提高职业院校的人才培养质量。进行职业院校的混合所有制改革，一是要进行产权组织结构的多元混合;二是要在产权混合的基础上推动新时代的学校制度建设，通过组织学校的内部治理架构来提升学校的运行效率;三是要发挥混改学校的体制机制优势，将改革着力点放在人才培养模式的创新上，提高学校育人水平。[3]在此过程中，产权混合是基础，治理创新是关键，人才培养质量的好坏是衡量混改成功与否的最终标准。

二、高等职业院校混合所有制改革的困境

混合所有制职业院校办学至今，国家层面的政策或立法仍然是空白，理论层面的某些关键性问题得不到准确回应，产权流转、内部治理、适用法律、风险监管等具体操作层面的制度也不够完善。主要体现在以下几方面：

第一，混合所有制改革参与主体的自身顾虑。伴随投资主体多元化所带来的产权归属问题，是职业院校进行混合所有制改革所面临的现实问题。由于现阶段我国还未建立职业教育混合所有制改革所匹配的法律体系和管理机制，各方主体在进行职业教育混合所有制改革的过程中还顾虑重重。

2017年《民法总则》出台后，部分学者倾向于把混合所有制职业院校归类为“非营利法人”，然而“非营利法人”只是一个类名称，它具体属于“非营利法人”中的哪一种法人，尚未有明确定论。根据2016年修订的《民办教育促进法》的解释，可以将民办学校分为“营利性”和“非营利性”两类，这为民办学校办学提供了路径和方向。但在目前职业院校混合所有制改革的背景下，公办职业院校的数量占比超过80%，大部分进行混合所有制改革的学校为公办职业院校。在公办职业院校中，教职工大多属于事业编制身份，学院的领导一般还有一定的行政级别。领导和教职工都会担心所有制“混合”以后自己的身份会改变，特别不希望失去自身的编制，失去医疗及退休后的各种福利，成为合同聘用教师，因此他们对混合所有制改革犹豫不决。[4]同时，民办职业院校从自身发展角度出发，希望吸纳国有资本、集体资本等各种资本“入股”，但这也就意味着学校控制人将让渡所有权、管理权和决策权。在我国当前的制度框架下，私有资本相对于公有资本处于弱势的地位，这就使得民办院校管理者瞻前顾后，担心在进行混合所有制改革后，自己的合法权益得不到保障。另外，公办院校及他们的行业、教育主管部门在“国有资产流失”“改革失败会被追责”“二级学院难以注册法人”“国有资产有偿使用定价困难”等方面还存在担忧与困扰。

第二，混合所有制职业院校的法人治理结构问题。混合所有制下的职业院校法人治理结构主要源于公司的法人治理结构，但是教育公益性的总体要求区别于经济领域，用哪种法律来规范其法人治理结构？研究者陷入了两难的境地。公办职业院校的资本构成一般为国有资本，依据《高等教育法》的规定，公办职业院校通常实行“党委领导下的校长负责制”，校长为学校的法定代表人。校领导一般由上级组织部门任命，学校的办学资金来自学费及财政拨款。民办职业院校的股权呈现多样化的结构，非公有资本为其资本性质，根据《民办教育促进法》的规定，民办职业院校实行“董事會领导下的校长负责制”，董事长为法定代表人。作为介于公办院校和民办院校之间的混合所有制职业院校，我国现行法律并没有对其法人属性做出明确规定，因此其法人治理结构是依据《高等教育法》还是《民办教育促进法》，选择上无法适从。[5]同时，党委负责人参与混合所有制职业院校的程序、身份、方式尚未明确，在制度上缺少基本保障。党的组织体系与混合所有制职业院校管理体系（董事会领导下的校长负责制）存在矛盾，限制了党组织作用的发挥。

第三，混合所有制职业院校的法人财产权问题。法人财产权包括出资人的产权和股权这两种权益。目前，在公办职业院校为主体的混合所有制改革背景下，大多会将混合所有制职业院校办学归属为公益性事业，且具有非营利性学校的属性。根据《民办教育促进法》的法律解释，该类学校将遇到两个主要问题：一是出资人的股权无法正常流转，在产权融合的过程中会牵涉到学校教育产权要素的交易和流通。办学过程中，如果出资者的产权权益无法转让、变更或交易，那么出资财产的所有权必须要在学校清算后才能重新获得。作为职业教育混合所有制办学的产权所有者，他们参与办学的积极性很难被调动起来。二是出资人的资产难以增值。相对于国有企业，由于教育行业的特殊性，参与混合所有制办学的企业获利将受到限制。混合所有制职业院校虽然有其特殊性，但如果投入到学校的资本无法增值，就意味着大部分参与混合所有制改革的企业只能追求除去资本利益以外的其他权益，不能对学校累积的剩余价值进行分配，这会在一定程度上造成参与企业积极性与投入动力的不足，同时也不符合国家层面进行混合所有制改革（围绕“强化激励”建立符合市场化要求的企业激励机制）的初衷。

三、职业院校混合所有制改革路径

（一）理解教育的公益属性，进一步明确法人身份

《民法通则》按照功能、设立方法、财产来源，将法人细分为机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人四种类型。2016年修订后的《民办教育促进法》对举办营利性学校不再设限，民办学校可以自主选择“营利性”或者“非营利性”。混合所有制职业院校在其定义中要求有公有资本的参与，那么在其法人属性的选择上必须是“非营利法人”。如果从获得事业单位拨款的角度来看，根据《事业单位登记管理暂行条例》的相关规定，社会组织需要具备“国有资产成分”“公益性”和“非营利性”这三个特征才能成为事业单位。因此，把“非营利法人”中的“事业单位法人”作为混合所有制职业院校的法人属性较为合适。

《民办教育促进法》提出可以设立营利性教育机构，但是否营利性的学校就完全没有了公益的属性？理论上看来，教育的公益性与营利性不属于同一范畴，也不直接对立。公办院校和民办院校都是教育的提供者，理论上都存在教育的公益属性。而且教育的公益性与投资办学的主体身份及办学资金的所有权性质之间并没有直接或必然关系，无论是政府办学、非政府组织或是个人办学，在公益对象和内容上没有本质区别，他们都服务于公共利益，且承担了同样的社会责任。[6]政府及立法者应该着眼于教育供给方采用哪种提供方式，来保证教育公益性即公共福利的最大化。因此，应当弱化对于办学资本来源和产权运作模式的限制，把重点放在花更少的钱提供更好的教育服务上。而营利性是资本的天然属性，混合所有制院校达到出资人的投资回报需求才能更好地吸引资本投资，为社会提供更满意的教育产品，使教育公益性最大化。建议进一步修改相关的法律和制度，一方面要解决产权的流动问题（资产既要能进又要能出）;另一方面要解决资产增量的问题（资产增量的转换，按资产增量的计算，增量权益的实现），消除职业院校进行混合所有制改革的制度障碍，真正激发“非公资本”投资职业教育的热情。

（二）适应监管主体的变化，完善法人治理结构

法人治理结构是职业院校混合所有制改革的重要环节，它关系到治理效率的提升和治理目标的实现。

第一，要加强党委对混合所有制职业院校办学方向和路线的领导，党委要参与到董事会的决策活动中并且实施监督，这是习近平新时代中国特色社会主义思想对我国教育事业的基本要求。一方面党委成员要参与到董事会中，成为董事会成员;另一方面纪委要参与到监事会中，与党委共同发挥职能。要通过各种手段提高混合所有制院校的监督机制效率，为提高学校监督质量提供机制保障。

第二，要根据职业院校混合所有制改革中“产权混合”的具体形式，构建“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学”的法人治理结构。其中，“党委领导”要坚持社会主义的办学方向，明确“立德树人”的根本目标，扩大办学的公共利益;“董事会决策”要研究、部署学校改革与发展的各种问题，对学校面临的机遇和挑战做出科学的决策;“校长负责”要充分赋予校长以管理职能，使之配合执行董事会的相关决策;“专家治学”要明确专家、教授在学术、科研方面的权威，将学术事务的决定权交给学校的学术委员会。

第三，强化董事会的权力制衡，避免法定代表人“一权独大”。要做到这一点，一方面可以在混合所有制职业院校设立监察委，进一步强化监事会职能，使监事会充分履行监督职能;另一方面可以借鉴德国、法国、韩国等国家法人代表人制度的立法实践经验，通过制度创新来限制法定代表人的“一权独大”。依据现行混合所有制职业院校的不同类型，选择“复合多元法人代表人”模式。该模式的内容主要有：1.全部或部分董事会成员作为法人代表人;2.董事会成员作为法人代表人实行部分替换;3.董事会成员作为法人代表人实行轮流制，法人代表人实行委任和公开招聘相结合。

（三）进一步明确办学定位，提高人才培养质量

办学定位对于职业院校而言至关重要，它是学校发展的基础和前提，对学校的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等职能的有效发挥起到了重要的指向作用。职业教育的核心要求是建立完善的人才培養体系，进而提高人才培养质量。[7]职业院校进行混合所有制改革的机制优势就在于人才培养模式的创新，激发职业院校办学活力，促进产教融合。职业院校实行混合所有制能够让企业进入学校人才培养的各个环节，调动企业把资本、技术及各种资源投入到职业教育中，实现混合所有制各要素的融合。

职业教育的培养对象不仅包含了学校学生，还包括教师、企业员工以及其他接受继续教育的人员。其中，学生和企业员工是职业教育培养对象的两个主体，也是最直接受益者，体现了“教育即为培养人”的本体功能。学校教师同样是产教融合的受益者，他们可以参与企业项目及行业职业资格标准的培训，并有计划地从中获得专业方面的发展。对社会中继续教育者的培养则是产教融合在社会服务功能方面的延伸，满足了继续教育的接受者对提高技能水平和提升学历的需求。参与混合所有制改革的企业可以为学校师生提供面向市场的企业培训计划，在为学生提供资金、实训设备、培训场所等支持的同时，也能够在人才选拔、技术研发、资质认定方面获得很多便利;实施混合所有制改革的学校能够更直接地了解市场需求，提高学校人才培养的适应性和毕业生就业质量，加强学校与企业的文化融合，通过各方的努力将职业教育人才培养推向更广阔、更深远的层次。

【参考文献】

[1]张艳芳，雷世平.论混合所有制学院的内涵、地位及属性[J].中国职业技术教育，2018（34）：50-55.

[2]雷世平.历史发展、现实困惑与根本突破——我国混合所有制职业院校办学的再思考[J].职业技术教育，2018（22）：6-12.

[3]郭盛煌.职业教育混合所有制办学的典型业态、实践之惑与治理路向[J].教育与职业，2018（4）：13-19.

[4]卢竹，雷世平.混合所有制职业院校是伪命题吗[J].职教论坛，2018（11）：6-11.

[5]王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：104-110.

[6]童卫军，任占营.发展混合所有制院校的问题对策与现实形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：183-188.

[7]艾丰.怎么认识所有制——关于民营经济的思考[N].学习时报，2018-12-10（4）.