崔志娟

【摘 要】 政府和社会资本合作（简称PPP）投融资模式作为公共基础领域新的投融资方式，填补了社会资本投资公共基础领域的空白。文章以《政府会计准则——基本准则》和《特许经营服务协议：授予方》（IPSAS 32）为基础，结合《预算法》，通过PPP项目所涉资产的政策梳理，利用逻辑分析法，形成PPP项目资产确属条件基础。文章通过土地使用权与公共基础设施投资权一致性的判断，以及PPP模式的具体业务类型，详解为资产所有权分别由政府方确认和项目公司确认情况，分析了政府拥有资产所有权情况下，项目公司获取的资产类型，并给出了政府会计的贷方不确认政府负债的会计处理建议，研究结果可为利用PPP模式进行基础设施投资的会计处理提供一定的参考和借鉴。

【关键词】 PPP项目； 政府会计； 资产权属； 会计确认基础

【中图分类号】 F270 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）01-0002-08

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”，通过PPP模式吸引社会资本参与到公共基础设施领域进行投资和服务就成了社会关注的热点。PPP模式在我国称之为“政府和社会资本合作模式”（以下简称PPP模式）。何谓PPP？从目前已有的法律法规政策文件来看，层级较高的是国办发〔2015〕42号文[1]的定义：“政府和社会资本合作模式”是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。由我国PPP模式定义可知，通过PPP模式引入社会资本进行项目的投资运营，政府需要按照公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，那么，社会资本投资的公共基础设施权属归谁？政府如何对PPP项目中政府资源配置进行会计资产权属确认？在权责发生制的政府综合财务报告制度中，PPP的政府会计确属将是非常重要的一环。

一、PPP项目的政府会计确认基础

权责发生制的政府综合财务报告制度作为深化财税体制改革的重要举措，以及2014年修订的《中华人民共和国预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。为此，2014年，国务院发布了《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号），建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。PPP项目的政府资源需要在综合财务报告中反映，是因为PPP项目的支出需要通过预算列支①。PPP项目是政府公共服务供给机制的重大创新，其会计确认基础需要考虑政府资源配置方式和配置要求。

（一）PPP项目的政府资源配置方式

结合PPP项目全生命周期看，政府在PPP项目资源配置方式上主要体现在两个方面：一方面，政府参与到项目公司投资中，与社会资本共同提供公共产品或服务；另一方面，政府作为购买者身份以政府付费或差额补助方式为公众提供公共产品或服务。

1.项目资源投入的政府资源配置。从PPP项目政府资源投入的方式看，主要有两种形式②：一是土地使用权让渡。土地使用权是一种物权，有特定的使用权让渡期限，国办发〔2015〕42号文明确规定，“以多种方式保障项目建设用地，包括划拨、出让、租赁、作价出资等”，即以有偿或无偿的方式进行土地供应。在土地有偿出让方面，财金〔2016〕91号[2]规定，“除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入”，获取的土地有偿使用收入会增加当地政府的政府基金预算，这种情况下，表现为政府资产结构的变化，一项无形资产和一项货币资金间的转换。二是政府参股的出资方式。根据财金〔2014〕156号可知，PPP项目通常采用项目公司方式运作，政府在项目公司的出资比例范围为[0，50），即参股不控股。这里的项目参股出资通常体现为国有资本出资，按照项目合同约定的股权结构投资比例和注册资本金额度确定当地政府国有资本的出资额，这种出资额通常表现为两种形式：一是平台公司或当地国企的存量国有资本代表政府出资，二是政府的国有资本预算资金作为资本金支出由平台公司代表政府出资。不管是存量国有资本出资还是新增国有资本出资到项目公司，都是一种资本金的投入，按照国有资本保值增值的要求，在项目公司存续期间，社会资本方负责项目公司的管理和运营，政府参股的国有资本在项目公司存续期间循环使用，项目合作期满清算时可以收回。所以，政府参股资金的支出是属于资本金性质支出，纳入到国有资本预算支出中。

2.购买公共服务的政府资源配置。项目公司提供公共产品和服务后的回报方式有三种：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。通过解构回报方式的资金来源可以看出，公共产品或服务的直接使用者和政府是付費的两大主体。一是使用者付费主体。可能有人会认为，使用者付费与政府资源配置无关，实则不然，在公共物品和服务提供上，如供水、供暖等，使用者在获取公共物品时并没有可选择提供方的权利，提供方在某一用户不付费的情况下有时也无法停止为其提供物品或服务。公共物品和服务的这种公共特征，导致项目公司从使用者处收费的权利只能来自于政府的行政许可，也就是常说的特许经营权。二是政府付费主体。政府付费是政府通过预算列支作为购买项目公司提供公共服务的对价支出。对于非经营性和准经营性项目来讲，项目公司无法独自承担其需求风险，通常由政府独自承担其需求风险或政府和项目公司共同承担其需求风险，这种情况下政府存在着支付义务，这种支付义务通常需要纳入预算中。

3.PPP项目政府资源配置组合模式。结合项目资源投入的政府资源配置和购买公共服务的政府资源配置分析，主要有土地使用权、项目参股资本金、特许经营权、政府付费资金四种情况，其中土地使用权和特许经营权属于无形资产投入，项目参股资金和政府付费资金属于预算资金。预算资金的资源配置方式取决于合同约定的投融资结构设计和项目的回报机制，若是政府方在项目中不参股，则项目公司的设立完全取决于中标企业的意愿；若政府方参股，则必须成立项目公司，政府要在项目公司中出资。若项目公司的回报机制是使用者付费，则政府不存在直接的支付义务，否则，需要纳入公共预算通过政府付费或可行性缺口补助支付（简称为政府支付）。不考虑项目建设用地情况，根据政府方是否参股以及不同的付费机制③，可将PPP项目的政府资源配置方式划分为如下四种，如图1所示。endprint

从PPP项目预算支付的政府资源配置具体形式看，最复杂的是第①种，参股支付型。政府在项目公司中参股，并对项目公司提供的服务进行政府付费。但政府的参股资金和政府付费的资金进入政府预算④的口径不同，政府参股通常情况下是通过当地政府的平台公司⑤[3]或国有公司出资，属于国有资本经营预算⑥口径，而政府付费支出则需要通过一般公共预算⑦口径。这种方式下的资源配置要区分两种不同方式。最简单的是第③种，以权易权型。政府既不参与项目投资，也不承担使用预算资金直接支付公共服务的义务。这种情况下没有直接的资金流出，但通常政府是以非货币交易方式进行“以权易权”，具体表现为以“特许经营权换取公共服务提供”，也就是说，政府方通过特许经营权让渡获取社会资本方提供建造服务权利，社会资本方利用特许收费权向使用者收费获取未来经济利益的流入，来补偿资金建造公共基础设施以提供公共服务的成本和合理利润。第②种和第④种介于第①种和第③种之间，分别是参股易权型和直接支付型。参股易权型表现为政府参股、特许经营权让渡组合，直接支付型表现为对于公共服务的购买采用单纯的政府支付。

从土地供应的两种方式上来看，符合土地划拨目录的项目可以采用划拨方式，对于营利性项目通常采用土地有偿转让方式。结合项目建设的土地供应的不同方式，不同资源配置所涉及到的政府资源具体内容如表1。

（二）PPP项目的政府资源配置要求

2017年1月，中办国办印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。PPP作为创新政府资源配置的一种方式，虽然没有单独规定PPP项目的资源配置要求，但对于政府资源通过参股和（或）政府支付方式进行配置还是有相应规定的。

1.政府参股PPP项目的具体规定

按照财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）[4]中第一章（总则）第一节（PPP项目主要参与方）中对项目公司设立的規定，“社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。”由此看出，政府可以参股PPP项目公司，也可以不参股项目公司。若政府参股项目公司出资，其出资额取决于两个因素：项目资本金和参股比例。这两个因素分别受国家资本金制度的规定限制和投融资结构约束。

（1）项目资本金制度⑧。为建立投资风险约束机制，防范金融机构风险，国务院针对投资项目制定了项目资本金制度。1996年，国务院发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度》的通知（国发〔1996〕35号）[5]，通知中将投资项目分为两类：一类是经营性投资项目，一类是公益类投资项目。对于经营性投资项目，文中规定：“对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设⑨。”这里的经营性投资项目包括政府的经营类投资项目和企业的经营类投资项目。但项目资本金制度对于公益性投资项目未做要求：“公益性投资项目不实行资本金制度”⑩。由此看出，1996年出台的项目资本金的规定并非针对所有投资类项目，仅针对经营类投资项目。对于项目资本金的出资要求和使用规定是这样的：“投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。”“试行资本金制度的投资项目，在可行性研究报告中要就资本金筹措情况做出详细说明，包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有关内容。”对于经营类项目资本金的出资比例，给出了具体规定：“投资项目资本金占总投资的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定，如交通运输项目，资本金比例为35%及以上……”，并明确了具体投资项目资本金比例确定的依据：“投资项目资本金的具体比例，由项目审批单位根据投资项目的经济效益以及银行贷款意愿和评估意见等情况，在审批可行性研究报告时核定。”为通过资本金比例调整实现国家对投资项目有保有压的引导目的，2009年，国务院下发了《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）[6]，对投资项目资本金的出资比例进行了调整。如调整后要求铁路、公路、城市轨道交通项目，最低资本金比例为25%；机场、港口、沿海及内河航运项目，最低资本金比例为30%。可以看出，通过调低项目资本金比例，可以引导更多的资金投向交通领域。通知中特别提到了“保障性住房的最低资本金比例为20%”，体现了政府投资对低收入居民的民生保障。2015年，《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）[7]再一次调整了项目资本金比例，以促进投资结构的调整。如“城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。”同时增加了新投资项目的要求：“城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。”{11}凡采用PPP模式投资的项目属于企业投资项目，由此看出，PPP项目在政府参股情况下，政府出资额度受到项目资本金规定的制约。

（2）项目投融资结构。财金〔2014〕113号文[8]规定“项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。”所以，对于特定PPP项目，需要在实施方案的投融资结构编写中明确政府方是否需要参股、参股比例等问题。投融资结构设计通常会根据项目性质、风险分配、回报机制、融资等因素确定。政府方通过出资方式占用政府资源的程度取决于投融资方案设计的资本金来源结构，这种结构常见于实施方案的投融资结构设计。如河北涿州市南水北调地表水厂及配套管网项目PPP实施方案中约定了政府方的股权出资比例为12%，由涿州市城市投资发展公司作为政府的出资代表履行出资职能{12}，其投融资结构见图2。endprint

2.政府支付义务的具体规定

政府和社会资本合作是通过签署PPP项目合同形式体现的，社会资本在合作期内要按照产出说明要求提供公共产品和服务，政府方要按照绩效指标进行考核并支付对价。在政府支付义务下，需要按照财政部印发的财金〔2015〕21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，确定是否通过PPP模式进行基础设施建设和提供公共服务，以便确定该项投资政府方是否具有支付能力。只有通过财政承受能力论证的项目才能予以签约执行，此时，政府方便按照合同约定形成政府支付义务。PPP项下的公共产品和服务的政府支付义务需要纳入政府综合财务报告中。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）规定：项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

政府将PPP模式作为国家治理现代化的重要工具，在经济新常态背景下，为提高政府资源的配置效率，其推广和应用前提已经不再是过去采取BT或BOT形式进行单纯融资，而是一种创新投融资的方式，以期发挥市场对资源配置的主导地位。通过引入社会资本的方式，让其对项目进行投资、建设、运营维护，由社会资本提供公共产品和服务，政府将购买PPP服务的义务事项纳入政府综合财务报告。社会资本作为PPP项目的投资主体，是否按照“谁投资、谁拥有”的原则由社会资本拥有项目的所有权呢？这是会计处理的基础问题，首先要明确PPP项目的资产权属。

二、PPP项下公共基础设施所有权属的分析

党的十八大打破了社会资本投资的“玻璃门”，也就意味着公共基础设施领域可由社会资本来投资，社会资本投资的项目资产所有权属于项目公司还是政府？

（一）已有的认识——项目资产所有权归属于政府

项目资产所有权的归属问题，从已有的财政部《企业会计准则解释第2号》（財会〔2008〕11号）[9]中可知：“BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。”这意味着社会资本的资产确属并不是按照“谁投资、谁拥有”的原则来确定的。为何BOT业务建造的基础设施资产不是项目公司的固定资产？

财会〔2008〕11号中提到的BOT（Build-Operate-

Transfer）业务，是指PPP项目的一种建设—运营—移交方式。当时，在不允许社会资本投资于公共基础服务领域背景下，该方式的使用本质上是解决当地政府在基础设施投资方面的融资问题，通过政府授予社会资本特许经营权，由社会资本在约定期限内负责项目的经营管理并获取向使用者的收费权利，特许经营权到期后资产需要无偿地移交给政府。按照资产定义，“资产是企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”。PPP项目由社会资本投资后，在未来的政府会计中如何确认其资产权属？2017年财政部出台了《政府会计准则第5号——公共基础设施》（财会〔2017〕11号），明确了公共基础设施的确认和计量，但对于采用政府和社会资本合作模式形成的公共基础设施会在其他会计准则中另行规定。这里，基础和关键问题是PPP模式形成的公共基础设施如何在政府会计中确认其资产属性。

企业投资的PPP项目是由企业确认固定资产还是由政府确认公共基础设施？针对财会〔2008〕11号中提到的BOT项目形成的基础设施不作为项目公司的固定资产，张陶勇[10]解释为：“对项目公司而言，虽然企业负责BOT项目实物资产的运营和管理，但这种运营管理权力受到特许权合同的诸多限制，政府作为授权人在合同期内控制基础设施的使用且在期满时无偿取得其所有权，而项目公司并未实际拥有或控制该项实物资产。因此，BOT业务中的基础设施不应视为项目公司的固定资产。”既然这样，企业为何愿意投资运营BOT项目呢？其对等交换了什么？分析BOT业务的经济实质不难看出，项目公司投资运营的关键在于其能够获得特许权合同所约定的未来经济利益，而实物资产仅仅是合同利益的载体。因而，对于特许经营类PPP项目，项目公司获取的是BOT项目的用益物权而非实物资产。用益物权是物权的一种，是指直接支配他人之物而利用其使用价值的定限物权。BOT项目中的基础设施等实物资产为用益物，而特许权则为一种用益物权；BOT项目资产为用益物权，而不是用益物本身。这种定限物权在财会〔2008〕11号中体现为“特许经营权合同中对所建造基础设施的质量标准、工期、开始经营后提供服务的对象、收费标准及后续调整做出约定，同时在合同期满，合同投资方负有将有关基础设施移交给合同授予方的义务，并对基础设施在移交时的性能、状态等做出明确规定”。

财会〔2008〕11号仅仅对于特许经营性质的BOT项目资产确属问题进行了规定，并没有对其他形式的PPP项目涉猎。这是因为2013年之前的PPP项目，是政府借助PPP模式进行融资，表现为融资与融物为一体，在项目投资建设时就直接形成政府债务。BT（建设—移交）项目是项目公司将项目建造完工后移交给政府，形成政府的公共基础设施资产。TOT项目仅仅是一种特许经营权的转让，即无形资产转让过程，不涉及固定资产的转移。因而，我国已有的会计准则显示，不管采用何种形式的运作模式，企业都不能将PPP项目形成的资产作为项目公司的固定资产。

（二）重新认识——项目资产所有权属于政府还是企业

纵观PPP模式的发展来看，我国特许经营的PPP项目和其他国家的服务特许PPP项目，都是在政府财力比较紧张的情况下，借助市场力量，引入社会资金，进行公共基础设施建设和服务提供的过程，目的是实现政府融资。

PPP模式主要解决政府和市场关系不清，在政府资源配置效率较低的领域，借助市场力量，引入社会资本投资于公共基础设施并运营（或运维），实现政府投融资模式的转变，适用领域也由过去的特许经营领域扩展到公益性项目领域，由使用者付费扩展成政府付费、可行性缺口补助。具体运作模式的涵义发生改变，由原来的经营转变成了运营运维，增加了可用性付费内容。这种改变，使得由过去重视资产的拥有价值转变为重视资产的使用价值，此时，采用PPP模式由社会资本投资形成的公共基础设施如何进行资产确属？根据国际公共部门会计准则委员会发布的《国际公共部门会计准则——服务特许权安排：授予方》（IPSAS 32），政府方（即授予方）若对提供公共服务的资产通过了“双控测试”{13}，则由授予方确认该服务特许权资产，否则，项目资产的所有权归属于项目公司。在服务特许权安排中，不仅对BOT业务进行了规定，还对BOO、TOO、ROT等模式的资产确属分别进行了规定，强调了各种类型运作方式下的会计处理需要根据业务实质具体分析确定。由此看来，PPP项目的资产权属与PPP项目所采用的具体运作模式有关。endprint

结合我国具体情况分析，判断PPP项目公共基础设施投资的资产确属问题，除了考虑PPP不同运作模式外，还要考虑PPP用地的产权归属（这里的土地产权指的是产权的具体形态，而非土地的终极所有权），以及公共基础设施资产的控制权（这里的控制权主要考虑资产的管理权是否受限）等。

1.土地产权的获取是公共基础设施所有权的形成基础。我国作为土地公有制国家，国家是土地终极所有权的拥有者。公共基础设施所有权的判断基础不是土地的终极所有权，而是土地产权的具体形态，即土地产权具体形态的产权归属是制约PPP项目资产权属的基础条件。土地产权具体形态表现为土地的使用权、租赁权、经营权、转让权等。与PPP项目产权确属相关的土地产权具体形态只有土地使用权，土地使用权的获取方式体现在国办发〔2015〕42号文中，提出PPP项目的用地保障可以采用划拨、出讓、租赁、入股等方式。PPP项目到底采用何种方式获取土地，取决于国土资源部的用地政策、招投标规定、土地获取与施工许可的关系等。由于土地划拨和土地出让的具体要求和操作方式不同，实际操作中会出现土地使用权在政府方、投资平台方、项目公司方等不同情况。这样会因为土地使用权的归属问题，造成土地使用权和公共基础设施投资权一致或不一致两种情况，即政府方（包括实施机构和平台公司）拥有土地使用权、项目公司拥有公共基础设施投资权，造成土地使用权和地上（或地下）公共基础设施投资权不一致的情况，或项目公司拥有土地使用权、并拥有公共基础设施投资权两种情形。这种两权的一致性差异影响着项目的PPP运作模式安排，如BOOT（建设—拥有—运营—移交）或BOO（建设—拥有—运营）模式必须是在土地使用权和公共基础设施投资权一致的情况下才可行。根据常见的PPP模式运作方式，结合土地使用权和公共基础设施投资权是否分离的情况，确定两权关系与PPP运作模式的可行性安排，见表2。

根据表2分析，可区分为三种情况：（1）当土地使用权和公共基础设施投资权不一致时，公共基础设施所有权依据土地使用权的归属关系进行确认，不管PPP何种运作模式，公共基础设施所有权都归属于政府方。（2）当土地使用权和公共基础设施投资权一致时，需要依据PPP运作模式确定公共基础设施所有权的归属，BOO和BOOT情况下，通常项目公司（或社会资本）拥有公共基础设施所有权。（3）当土地使用权和公共基础设施投资权一致时，若采用BOT、ROT、TOT模式，则需要依据对公共基础设施的控制权来确定其所有权归属。

2.公共基础设施控制权。固定资产投资常见于“谁投资、谁拥有”，但对于PPP项目投资来讲，是否适合于这一规则呢？PPP项目是政府和社会资本合作提供公共产品，因而需要考虑政府方在公共基础设施的“控制”权限，即政府方对公共基础设施是否具有实质控制，这种实质控制表现为：政府方能够控制或监管项目公司利用公共基础设施提供服务的类型、对象和价格以及控制期末资产的所有重大剩余权益。若政府能够通过政策监管以及合同约定的方式对建造基础设施的质量标准、工期、开始经营后提供服务的对象、收费标准以及后续调整做出约定；同时对合同期满时基础设施在移交时性能、状态等做出明确规定，而项目公司负有将有关基础设施移交给政府方的义务，政府方具备“控制权”的情况下，项目公共基础设施所有权归属于政府，除此之外，项目的公共基础设施所有权归属于项目公司。当公共基础设施所有权归属于项目公司时，项目公司以公共基础设施投资成本确认为“固定资产”。政府方在未来的运营期间内发生支付责任时于当期确认为一项费用，并确认为“货币资金”的减少或（和）递延收益的实现。

3.公共基础设施所有权归为政府，同时要确认负债吗？我国还未出台PPP相关的政府会计准则，按照IPSAS 32规定，服务特许资产属于政府的同时，政府同时要确认为一项负债。但授予方确认为一项服务特许资产时，需要符合以下条件：一是授予方对经营方所使用基础设施必须提供的服务类型、提供服务的对象和服务价格实施控制或管制；二是在服务协议期末，授予方通过所有权、收益权或其他形式控制该基础设施的重大剩余收益。我国在确认为政府方的一项公共基础设施时，也同样需要确认为一项负债吗？当然不能确认为一项负债。此原因有二：一是《预算法》[11]的法律要求，政府部门除了发行政府债券之外，不允许通过其他方式举借债务；二是不符合负债概念，根据《政府会计准则——基本准则》第三十三条[12]，“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”，此处的现时义务是指“政府会计主体在现行条件下已承担的义务”。按照（国办发〔2015〕42号）规定的“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”以及财金〔2014〕76号文规定的“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，政府付费是依据项目公司未来提供公共服务的质量，以项目公司提供的公共服务满足政府绩效考核标准为前提，因而PPP项目提供服务的支付承诺，属于未来发生的经济业务或者事项形成的义务，不属于现实义务，不能确认负债。PPP项目的政府财政支出责任不确认负债的情况下，政府在发生未来支付责任时于当期确认为一项费用。

项目公司投资的公共基础设施建设完工通过验收后，政府方借方确认为一项公共基础设施资产，同时，建议政府方在贷方确认一项“递延收益”，作为尚待确认给予项目公司的未来收入，待未来收入实现时，冲减“递延收益”，增加政府方的净资产。在政府方确认资产时，项目公司获得了什么？项目公司获取了一项依据《PPP合同》按照绩效考核结果向政府或使用者收费的权利，在《PPP合同》项下，政府方不能按照金融资产模式确认政府负债，可以按照按照无形资产模式来确认为一项未来收费的权力，不管收费来源于使用者还是政府抑或是资源的开发权，即政府方以公共基础设施投资成本确认让渡给企业一项获取未来收益的权利。综上分析，对于PPP项目投资形成的资产确属，见表3。

三、结语endprint

我国的政府和社会资本合作模式不仅是一次投融资方式的创新，更是一次管理机制的创新。PPP项目核心强调引入社会资本实现高效运营，而非政府融资，因而，目前我国的PPP项目是针对社会资本提供的公共服务进行交易，而不再是过去针对基础设施资产的提供进行交易。对于这样一项交易活动，引入社会资本投资建设形成公共基础设施资产，这项资产作为提供基础服务的载体，在公共服务提供时其投资成本获得补偿，其补偿的资金来源于使用者付费、政府付费抑或是政府授予的资源开发权。本文主要从我国的实际情况出发，结合PPP项目所涉及相关资产的权属关系，探讨了PPP项目资产的确属规则以及会计确认的基础原则。由于篇幅所限，本文仅从政府资源配置角度探讨了PPP项目资产权属的确认问题，以此为基础的PPP会计确认和计量方法还需进一步探讨和研究。

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[12] 财政部.中华人民共和国财政部令第78号——《政府会计准则——基本准则》[A].endprint