张晓科

摘要： 长期以来，受城乡二元体制的制约，城市与乡村建设一直各自为政，村庄规划与管理均滞后于现实发展，缺乏城乡一体化统筹管理。本文将从精细化理念下的实施可操作层面入手，通过对沈阳市乡村规划编制与建设管理的现实问题及转型思路研究，尝试探寻适宜沈阳地域特色的乡村发展管理路径。

Abstract： For a long time， restricted by the urban-rural binary system， urban and rural construction have gone their own way； village planning and management lags behind the actual development， lacking of urban and rural integrated management. This article from the concept of fine management， through practical problems existing in Shenyang urban-rural planning and construction management and the transformation ideas， attempts to explore the rural development management path suitable for Shenyang regional characteristics.

关键词： 精细化管理；乡村规划编制；乡村建设管理；模式研究；沈阳市

Key words： fine management；rural planning；rural construction management；model research；Shenyang

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）29-0040-03

0 引言

近十年，“社会主义新农村”和“美丽乡村”建设逐步成为我国转型发展的核心主题，农村发展现已成为各省、市、地区重点推进的工作内容。自2014年辽宁及沈阳市按照国务院要求全面启动宜居乡村建设工作，标志着沈阳市城乡规划工作重心向乡村地区偏移，乡村规划工作全面展开。

为有效解决当前缺乏地方标准，编制无据可依、内容深浅不一、管理审批无序等现实问题，提升规划编制水平，提高规划管理实效，实现编制与管理的精细化管理，特展开沈阳地域特色的编制与管理创新模式探索，以期实现城乡规划编制与管理的全域覆盖和无缝衔接，为其他地区相关规划编制与管理提供参考借鉴。

1 村庄发展现状评估

截止2015年，沈阳市共有1533个行政村，自然屯2057个。全域农村人口约265万人，行政村平均人口1748人，村庄人口规模普遍偏大，多为大型、特大型村庄，但出现老龄化现象。人均居民点面积337.4平方米，土地利用较为粗放，人均建设用地面积严重超标。农民人均纯收入17423元，高出辽宁省及国家平均标准，具备一定的自主建设能力。但村庄养老设施和文化教育设施等比重偏低，景观风貌整体性差，村容村貌缺乏特色。

1.1 村庄规划建设评估

以往沈阳地区村庄规划大多强调形象工程，缺乏调研、超脱实际的现象比比皆是，规划编制与村庄发展与管治的阶段性严重脱节，造成了规划与发展需求之间的错位。如一、二轮村庄规划大体受城市规划思路的束缚，盲目仿效城市，沿用城市规划思维，采用整齐划一的形象工程整治村庄，完全忽略乡村地域特色。而三、四轮村庄尝试将村庄作为独立于城市体系进行规划，在较充足的资金技术支持下，通过宜居乡村示范打造带动全域村庄发展。

1.2 村庄实施管理评估

1.2.1 编制审批管理层面评估

以往规划主管部门缺乏具体技术标准进行相关审批，造成规范与规划之间的空档，使规划审批面临无据可依的局面。

1.2.2 规划实施管理层面评估

由于城乡二元管理体系的限定，城区部分基本实现控规全覆盖的管控格局，然而乡村地区缺乏与城市相似管理手段实施引导，尚未实现城乡一体化管理。

1.2.3 实施监督管理层面评估

以往乡村建设过程中村民自我建设、自我管理、自我监督的自治基础尚未建立，造就了公共设施维护难、公共卫生保洁难、公共秩序维护难等发展困境。如在公共设施维护机制方面，一些村级体育设施、广场等，容易受到人为破坏，影响景观效果；在公共卫生方面，垃圾、污水任意排放，影响村容村貌；而在公共秩序方面，乱摆乱卖、乱搭乱建等现状屡禁不止，严重影响了公共秩序。

2 村庄发展阶段判定与规划反思

2.1 阶段判定

根据波特的经济发展阶段论[1]，沈阳农村经济处于资源驱动的发展阶段后期，农业经济尚未实现资本替代劳动的集约化过程，农村生产水平低，农村土地城镇化快于人口城镇化，中心城区快速城市化进程扩张使大量城郊农村呈现双轨城镇化特征。追溯全球农村建设历程，基本划分三个阶段，第一阶段是农村生活基础设施建设阶段，第二阶段是农村环境治理阶段，第三阶段是乡村景观美化阶段。总体看沈阳村庄建设已基本进入环境治理阶段，部分发展较好的农村已进入美丽乡村建设阶段。

2.2 规划反思

2.2.1 明确当前阶段任务

目前，我国正处于快速城镇化发展时期，城市集聚效益与规模经济仍占主导地位，难以为村庄规划建设提供全面支持，因此改善人居环境、保障基础设施建设是现阶段沈阳市村庄规划面临的首要任务[2]。村庄规划应摒弃“大、综、全”的规划方式，以实际问题为导向，以具体可行的规划模式分阶段改造。

2.2.2 改进规划编制方法

以切实解决现实问题，注重规划时效为指引，推广市、区、镇、村一体化的工作编制方法，政府、村民、编制单位多角色联动协调编制，真正做到以人为本。政府由主导者转向引导者，村民参与由通知咨询型向实质参与型转变，编制单位从技术角度一方面落实政府的刚性规划要求，一方面与村民充分协商，补充弹性规划内容。

2.2.3 缺少地域问题研究

每个村庄的形成与发展都处在特定的自然环境和历史环境背景下，并面临不同的经济、社会发展条件，包括区位、人口、土地等，每个村庄的基本情况既有共性，又有特性。以往规划更多的是套用模板，缺少对村庄发展定位、建设整治、历史文化资源的特色化处理，规划应以地域特征为根本，逐步开展编制工作。

3 精细化理念下的乡村建设管理的发展思路与转型对策

3.1 发展思路

鉴于村庄规划管理技术力量薄弱等问题，立足村庄实际，制定统一的村庄编制技术标准与村庄规划管理导则，明确规划编制内容深度与导则单元划分、管控内容。通过实施涉农地区“管理单元”规划“全覆盖”，建立导则“一张图”系统，同时依据单元图则编制村庄规划，针对不同类型村庄采取相应管控深度，确保农村规划管理的规范性。

3.2 转型对策

3.2.1 建立“城乡分治”的空间管控体制

打破以往长期“偏向城市”的规划技术路径的惯性，建立“城乡分治”的空间管控体制，兼顾长、短期的空间增长目标，运用刚性、弹性双重管控手段，对村庄空间开发进行分区分类引导，引导城乡开发的精细化[3]。

3.2.2 细化全域开发的“分区分类”指引

快速城镇化发展导致不同村庄经济发展水平呈现巨大差异，其发展需求也各有不同，村庄规划的侧重点应该有所不同。因而村庄规划不能一刀切，而应根据村庄具体发展情况，进行村庄分类指引，有序推进村庄建设[4]。

3.2.3 构建以村庄为管理单元的规划体系

实施“村庄管理单元”规划全覆盖，针对不同开发条件采取相应的管控深度，既保证涉农地区空间的整体性、要素供应的连续性，又为村庄发展预留弹性。

4 以精细化实施为导向的乡村建设管理的路径探索

4.1 统一村庄编制标准

以有效解决当前无据可依的窘困局面，积极推进宜居乡村建设为目标，制定沈阳地方村庄规划编制导则。导则应充分结合当前形势，解读国家现行法律法规对村庄规划的规定，深入剖析当前村庄发展实际及判定发展阶段，横向类比总结借鉴国内同类地区省市村庄导则编制经验，在相关法律法规框架内，遵循“与时俱进、全面涵盖、均等共享、管理便捷”的编制思路，制定“3+1+1”的研究成果。即三大层面内容框架，包含村域规划、居民点规划和近期建设规划19项规划内容细则；一套村庄技术指引标准体系，即空间管制、用地分类与标准、村民住宅用地规划、村庄公共服务用地规划、村庄产业用地规划、道路交通规划、公用设施规划、防灾减灾规划、近期建设规划九项指引要求；一本成果构成形式，即一书、三表、七图的表现形式。

通过本导则的制定将有效统一地方标准，填补村庄规划编制领域的空白。并针对现今“蓝图式”乡村规划内容繁杂、缺乏实用性等编制问题，以及村民看不懂、参与度不高等操作问题，积极增强公众参与度，提升信息化水平，方便管理入库，实现统一管理。

自导则颁布实施以来，有效指导了沈阳市康平、法库、沈北、新民、辽中等百余个村庄规划的编制，确保全市村庄规划全覆盖工作顺利完成，使村庄基本完成道路硬化、亮化，村庄绿化、美化，饮用水普及率、垃圾处理率达100%，住宅、院落、文化墙等改造工程正逐步启动，特色村落入口标识、重要节点建设也陆续开展。

4.2 制定村庄管控图则

4.2.1 管控图则的要素构成

①控制内容。村庄管理单元规划采用自上而下和自下而上相结合的方法，在分析城市控详图则的基础上，确定管控图则内容主要包括总体定位、用地规划及规模、公共服务设施、道路交通设施、市政基础设施、乡村风貌、空间景观等七个方面，突出规模强度、完善配套设施及发展引导三个方面内容。

②控制要素。管控图则试图在技术层面构建统一载体，通过制定一系列公共标准，将乡村规划管理从自由裁量推向依法行政的轨道，因此制定控制与引导双重标准，形成“两大类五要素”的控制因子，构建“1+3”的控制指标体系，保证村庄规划“刚性”与“弹性”协调发展。

规划控制指标从用地规模、配套设施两方面控制要素，构建“1+3”的控制指标体系。“1”即用地规模控制指标，针对每个管理单元的城市建设用地种类和容量进行控制，主要是居住用地、产业用地、道路交通用地、设施用地的构成占比、用地兼容性。而对于作为乡村特色资源载体的农田、山林、水系等非建设用地则提出相应的控制引导措施，构建大地景观风貌，这是有别于城市控规最大的特征。“3”即配套服务设施及市政工程设施的建设要求，主要是控制13类公共服务设施项目、6类市政基础设施项目、停车场的布局位置及配置数量，以及乡村三级路网的道路红线宽度（图1）。

规划引导要求从发展类型、产业发展、特色风貌三方面，指引村庄发挥资源优势、产业优势、生态优势、文化优势、特色优势，形成错位发展。如对村庄环境整治、建筑风格和风貌、重要的滨水节点、景观节点、出入口广场等提出规划指引方向，供实施主体做进一步深化（图1）。

4.2.2 管控图则的实施效用

首创村庄“一张图管理”模式，促进规划管理范精细化。并采用“图则式”规划管控办法，创造性提出保留村庄“一张图管理”图则，积极引导规划落地，实现精细化编制与管理。

在实施操作层面，以沈北新区为试点，绘制76个保留村庄控制图则，明确村庄用地布局、用地规模、各项配套设施等控制性内容及村庄类型、产业发展、特色风貌等引导性内容，取得了新时期村庄实施的阶段性成果，为全市推广管控图则工作奠定行动基础。

5 结语

加强乡村规划工作，改进编制和建设管理方法，既是落实“统筹城乡”要求的重要内容，也是落实村民自治、规范管理程序的重要工作。本文主要研究了当前在精细化建设与管理思想引导下乡村规划编制和建设管理体系的重塑和整合，倡导“上下结合”的工作思路，提出标准引导、分类指导、要素控制、过程参与的编制和管理创新，因地制宜地确定编制内容，统一规划管理要件、优化管理程序，为改进乡村规划编制与实施管理工作提供了一些思路和探索。

参考文献：

[1]吉颖飞，古清，刘志强.美丽新农村规划建设技术导则[J].规划师，2014（10）：128-133.

[2]周源.基于新农村建设的村庄规划和村庄管理研究[D].华南理工大学，2012.

[3]肖志刚.基于“一站式”服务的乡村规划建设管理体系探索——以南宁市农村住宅审批管理改革实践为例[J].广西城镇建设，2015（10）：123-129.

[4]黄冬，周裕钧.淮南市潘集区美好乡村建设规划管理体系中的问题与思考[J].合肥工业大学学报（社会科学版），2014（4）：97-101.