加快河南省产业集聚区产城融合的思路与对策研究

2016-08-02白小明中共河南省委党校经济管理教研部河南郑州451400

行政科学论坛 2016年3期

白小明（中共河南省委党校经济管理教研部，河南郑州 451400）

白小明
（中共河南省委党校经济管理教研部，河南郑州 451400）

摘要：作为实现新型工业化与新型城镇化的核心平台，河南省众多的产业集聚区从建设之初，就秉着“以产促城、以城兴产、产城互动、融合发展”的原则，在推进产城融合方面取得了一定的成效，但依然存在着一些突出问题。针对这些问题，应坚持“以人为本”理念，做好统筹规划、强化产业支撑、优化城市空间布局、完善产业城互动发展机制、推动共享主城区公共服务资源、优化生态环境等工作，以加快产业集聚区产城融合的步伐。

关键词：产业集聚区；产城融合；以人为本

加快产业转型升级，促进新型城镇化健康有序发展，是“十三五”乃至更长时期河南省经济社会发展的重要内容之一。河南省众多的产业集聚区作为实现新型工业化与新型城镇化的核心平台，产城融合已有一定的基础，如何更好地顺应工业化、城镇化发展规律，加快产城融合发展，在壮大河南省经济力量的同时，提升河南省城镇化水平，是产业集聚区未来发展过程中所面临的重大课题。

一、河南省产业集聚区加快产城融合的重要意义

产城融合是针对我国快速城镇化过程中出现的一些开发区只有产业少有人居住而成为“产业孤岛”，或者一些新建城区由于缺乏产业支撑而成为“睡城”、“空城”等问题而提出的一种工业化与城镇化相互支撑、互促共进的发展思路［1］。

所谓“产城融合”，是指把产业和城市作为一个良性互动的有机整体，基于人本导向，一方面，以产业为保障，驱动城市不断更新和完善配套服务，促进城市升级，另一方面，以城市为基础，为产业发展提供空间和留住人才，促进产、城、人融合持续发展，最终实现城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一体化发展和社会人文生态的协调发展［2］。简单地说，就是“以产促城、以城兴产、产城互动、融合发展”。

自从2009年河南省正式开始建设产业集聚区以来，七年时间已经过去了，经过全省上下的不断探索，不断总结经验，产业集聚区不断发展与完善，成为河南省稳定经济增长的关键支撑与经济结构调整的重要平台。目前，河南省产业集聚区已经进入提质增效、转型发展的关键阶段，推进产城融合，对于河南省产业集聚区优化产业空间，创造和谐的产城空间关系，实现人与自然的和谐共生，加快河南省新型城镇化进程，促进河南省经济社会科学发展具有重大的现实意义。

睢县产业集聚区安踏鞋业生产车间

（一）符合城市化发展的一般规律

实践证明，产城相互融合，城镇与产业相互促进、协同发展，是世界城市化进程中的一个基本规律。从美国、日本、西欧等发达国家或地区的城市化发展历程看，凡是城市化发展水平较高的地区，产业集群的规模效应也较强。这是因为，产业发展的一系列乘数效应引发的外部规模经济效应会自然而然促进劳动力转移和人口的集中，并以此带动人口的非农化和第三产业的发展，推动城市化发展进程［3］。产业集聚区作为河南省科学发展的载体，是河南省实现新型工业化与新型城镇化的核心平台，促进产城融合，在推进产业集聚的同时，将其打造为宜业、宜商、宜居的产业新城，符合世界城市化发展的一般规律。

（二）推进河南省新型城镇化进程的必由之路

城镇化水平低、质量不高，一直是制约河南省经济社会发展的主要症结，而河南省人多地少，又缺少辐射带动能力强大的大城市，提高城镇化水平，无论是大城市化，还是小城镇遍地开花的就地城镇化，都不符合河南省的实际情况。而通过产业集聚促进人口集中、城镇发展，将产业集聚区建设成为“产业集聚、人口集中、资源集约、功能集合”的新型城区，一方面能提高资源利用效率，改善生态环境质量，有序推进农业转移人口市民化，另一方面能优化城镇化布局和形态，有效提升河南省城镇化水平与质量，加快河南省新型城镇化进程。

（三）推动河南省科学发展的强大动力

促进产业集聚区产城融合，就是在优化产业布局的过程中，同步完善城市功能，实现城市与产业共同升级发展，推动产业集聚区向宜居宜业的城市功能的发展。其实质是在推动产业发展的同时，确立人在产城关系中的主体性地位，优化生活环境以及生产环境，实现以人为本、协调发展，最终实现人民安居乐业、城市繁荣繁华、产业欣欣向荣，这也是河南省践行科学发展观所追求的目标。

二、河南省产业集聚区推进产城融合的实践与探索

2009年，为减轻国际金融危机的冲击，河南省结合省情，依托“一个载体、四个体系”，启动了产业集聚区发展战略，在发展产业的同时，积极探索“产城融合，均衡发展”的道路［4］，使产业从无到有、从有到多、从多到优，使城市从小到大、从弱到强，产城融合取得了一定成效。

（一）启动阶段：2008～2009年

2008年河南省委、省政府作出规划建设产业集聚区的重大战略决策，推动企业向园区集中、园区向城镇集中、劳动力向城镇转移，在全省各地市掀起了规划建设产业集聚区的热潮。有的集聚区选址在原有产业基础较好，有一定集聚效应的开发区；有的集聚区选址虽然缺乏产业基础，但交通便利、硬件基础较好。根据各地规划情况，2009年，全省确定了180个省级产业集聚区，并借国内国际产业转移的机遇，积极进行招商引资，承接产业转移。在这一阶段，由于是边规划边推进，又没有现成的经验可以借鉴，虽然省委、省政府出台意见强调产业集聚区要从产城互动角度出发来进行规划，但大部分产业集聚区在建设之初，并未真正考虑到产城融合问题。在很多产业集聚区内，只是企业的集中，只考虑尽可能多地引来投资、项目和企业，而很少考虑城市建设，生活服务设施较少。来自当地的产业工人，白天上班，晚上回城里的家休息；来自外地的产业工人，晚上则睡在简陋的宿舍。工人“职住分离”的情况居多，大多产业集聚区也只是一个“产业孤岛”。

（二）探索前行阶段：2010～2012年

2010年河南省产业集聚区开始全面推进。越来越多的企业入驻产业集聚区，产业工人数量增多。工业的发展与空间集聚，引致和带动人口向产业集聚区集中，产业集聚区的综合效应开始显现。人口集中加快了城镇发展的步伐，产业集聚区开始立足于产城互动、融合发展，加强基础设施和公共服务平台建设，提高产业集聚区的承载力、吸引力和竞争力，产业集聚区也开始向城市化方向发展。

（三）产城互动阶段：2013年以后

按照省委、省政府提出的“一个载体、四个体系”“四集一转”“产城互动、融合发展”等原则，尤其是按照河南省新型城镇化发展的战略思路，2013年后，产业集聚区在产城融合方面有了新的突破，迈入产城互动的良性轨道。一是产业集聚区从业人员明显增加。截至2014年，全省产业集聚区规模以上工业企业从业人员达到401万，占全省规模以上工业企业从业人员比重的59%［5］。二是城镇化水平有所提高。产业集聚区围绕就业人员的市民化，完善住房、学校、医院、市场等公共服务设施，为产业发展提供有力支撑，成为河南省推进新型城镇化的鲜明特色，河南省城镇化率由2008年的36%提高到2014年的45.2%。三是出现了一批现代新城。随着人口的集中，人们的生活方式的转变和消费水平的提高带动了产业集聚区第三产业的发展，同时也为工业提供了更大的市场需求，产业与城市形成了较好的互动局面，初步打造了一批产业功能、城市功能、生态功能较为完备的现代新城。

三、目前河南省产业集聚区产城融合方面存在的主要问题

产业集聚区在产城融合方面虽然取得了一定的成效，但毕竟只有几年的发展历程，不可避免地还存在着一些问题，主要表现如下。

（一）产业集聚度不高，第二、第三产业联动不足，尚未形成强大的产业支撑效应

一是某些产业集聚区缺乏明确的主导产业，未能形成特色鲜明的产业集群。尤其是县域集聚区，大部分以农副食品加工为主导产业，如食品制造，酒、饮料和精制茶制造，纺织，非金属矿物制品等相同类型的企业居多，生产工艺不高、技术含量较低，无法真正实现错位发展、特色发展。产业集聚区仅仅是企业的集中地而非产业的集聚地，企业结构单一，缺少带动性强、关联度高的新型制造企业，难以形成以产业链联结为基础的“产业链构建、集群化发展”格局，集聚效应不强，难以对城市发展形成强大的产业支撑。2015年5月，省发改委根据2014年度全省产业集聚区综合考核评价结果，将未达到门槛标准的七个产业集聚区调整为市级专业园区［6］，就有这方面的原因。二是“重制造、轻服务”现象比较严重。加强产业集聚区第二、第三产业融合发展，是提升产业层次、实现产业转型升级、加快人口集中的有力手段，因为服务业的就业带动效应远远大于制造业。但河南省产业集聚区大多制造企业较多，服务企业较少。尤其拥有高新技术和知识产权的生产性服务企业偏少，在招商引资中，产业集聚区多倾向于引进占地多、投资大的制造企业，而忽视占地少、吸纳就业人口多的生产性服务业。这就导致较为严重的产业雷同现象，既不利于第三产业的发展，也制约了制造业转型升级，同时降低了城市发展的人口集中效应。

（二）“重业轻城”：城市功能的配套跟不上产业集聚的需要

河南省的产业集聚区，大部分是政府主导建立的，虽然最初对城市功能制定了规划，但由于大多数产业集聚区布局在县域，是征集了农村的土地而建设起来的，起步基础较低，入驻企业也多是原来位于主城区的企业搬迁或承接产业转移的项目，为了更快地吸引企业入驻，多数集聚区实行“产业发展在先”的措施，主要围绕招商引资、项目推进和道路建设等方面展开工作，而对城市功能的配套服务设施建设方面缺乏足够的重视，没能很好地推进住房、金融、商贸、教育、文化、卫生、休闲、娱乐等城市功能性设施建设。另外，由于最初的急功近利，吸引的进驻企业多属于劳动密集型加工制造业，招收的产业工人也多是以农民工为主体的普通劳动力，劳动密集型企业与工人的集聚，仅仅实现了土地、产业和人口的城市化，却未能实现城市功能的优化。低水平的城市发展，对高素质人才与高科技企业未能形成强大的向心力，对城市应有的服务业（研发、设计、营销、售后、金融、商务等生产性服务业与商业、休闲、娱乐等生活性服务业等）及城市配套设施也无法形成强大的吸引力。由于没有同步建设配套公共服务，集聚区员工“职住分离”，既增加了企业运行负担，也不利于引进与集聚高端人才。

（三）产业集聚区与主城区功能难以互补融合

河南省多数产业集聚区分布在城市的郊区和城乡接合地带，虽然经过七年的发展，产业功能及用地规模不断扩大，但与主城区及周边城市功能协调不畅，或交通不便，或通道单一，无法很好地利用和共享主城区公共服务资源，有时不得不重复建设公共设施，造成与主城区产业结构雷同，使区域之间的产业竞争更加激烈。由于主城区公共服务明显优越于产业集聚区，产业集聚区就业人员往往在主城区居住，加剧了主城区“膨胀病”效应，交通拥堵、读书难、就医挤等问题更为严重。

（四）产业集聚区在城市发展方面没有很好地遵循“以人为本”理念

“产城融合”虽然强调城市与产业互动发展，但其核心却是围绕“人”展开的，其所面临的最重要的问题是如何实现“人要住进去”，因为“人”是催生产业升级和推动城市嬗变的主体。然而河南省产业集聚区在城市建设方面，却没有很好地体现“以人为本”理念。主要表现在三个方面：一是对以农民工为主体的产业工人的住房需求关注不够。产业集聚区多以劳动密集型产业为主的产业结构，决定了就业人群主要以农民工为主，而且多是流动的农民工。他们收入较低，他们希望有低廉价格的住房供给，而近些年房地产价格大幅上涨，商品房房价高。产业集聚区住房供给以商品房为主，产业工人因买不起住房而大多租住厂区附近的民房或住在简易的职工宿舍，造成就业结构与居住结构的矛盾，这也是阻碍产城融合的主要原因之一。二是对失地农民有住房而就业技能较差的问题关注不够。产业集聚区建设之初，征地使当地农民失去了赖以生存的土地，他们大多缺乏第二、第三产业必要的就业技能，虽然居住在原来的村庄或产业集聚区的安置小区，但较难到区内企业就业。他们还保留着农村户口，却因土地被征用既不能从事农业生产，也因缺乏就业技能找不到适合自己的工作。三是对高素质人才所期望的居住环境关注不够。高素质人群的集中，是产业集聚区产业升级的重要条件。目前河南省产业集聚区高素质人群缺乏的原因之一，是这里的居住环境难以满足其需求。例如，这部分人群对子女教育非常重视，但产业集聚区优质教学资源缺乏，因此他们不愿到产业集聚区就业，即便在此就业，也会把家安置在中心城区，宁愿自己忍受长距离通勤的不便，也要让子女在中心城区接受良好的学校教育。

（五）环保问题比较突出，影响人居环境

产业集聚区“重经济、轻环保”的做法比较普遍。有的产业集聚区对环保基础设施建设重视不够、投入不足，环保基础设施落后，如某市13个产业集聚区集中式污水处理设施曾经无一正常运行，该市有关部门负责人被环保部约谈，并责令其整改；有的产业集聚区的支撑性产业排污比较严重，而基层环保工作却不够细致，环保部门不作为、不到位现象时有发生，导致产业集聚区污染严重；有的产业集聚区由于企业排放量较大，加之因货运频繁带来的道路扬尘问题没有解决，不仅影响产业集聚区内部的环境，而且也造成了周边区域性的环境污染；等等。这些问题的存在，对产业集聚区的居住环境造成严重的影响，不利于吸引人们到产业集聚区安家落户，阻碍产城融合进程。

四、加快河南省产业集聚区产城融合的思路与对策建议

加快产业集聚区产城融合，需要科学地处理好生产与生活、经济发展与城市建设、经济发展与生态环境、城市建设与统筹城乡等方面的关系，因此，加快产业集聚区产城融合的总体思路，就是要以“产、城、人”互动为基点来推动产城融合发展，即：以人的发展为目标，重点关注就业问题；以城市功能为载体，重点关公共服务的供给；以产业高级化为动力，重点关注协调创新和产业转型升级。如此才能最终实现产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的城镇化模式。

（一）统筹规划，“五规合一”，使产业集聚区向产业新城转型

所谓“五规合一”，是指在巩固产业集聚区总体发展规划与土地利用总体规划、城市总体规划三规合一成果的基础上，进一步加强与生态环境保护规划、区域公共服务基础设施规划的对接，实现上述规划的无缝衔接、精准套合。要想真正做到“五规合一”，就必须以“一张图”为支撑，统筹考虑城市建设与产业发展，高起点、高标准制定产业集聚区产城融合发展总体规划，进行多规有效协调和充分衔接，避免规划之间的重复调整和反复修改，合理布局发展空间和资源要素，统筹规划区域内土地利用、人口分布、城镇特色、生态环境、产业发展、内部路网、基础设施建设等，提高产业集聚区与城镇建设用地的利用效率，促使产业集聚区向产业新城转型。

（二）强化产业支撑，加快产业集聚区传统产业升级改造和服务业发展步伐

实现产城融合需要优质的产业基础作支撑。针对河南省产业集聚区产业层次不高、集聚效应不强等现状，需要建立起产业增长发展的内在更新机制。要以动态、发展的眼光，认清国际产业发展的趋势，在充分考虑当地经济发展的客观实际和资源禀赋约束基础上，结合我国供给侧改革，加快淘汰产业集聚区的落后产能，促进传统产业升级改造，并立足于发挥现有产业链优势，积极引进和培育发展先进制造业。特别是一些发展条件较好的产业集聚区，要把服务业的发展放到更加突出的位置。一方面，加快发展现代金融、工业设计、品牌推广、售后服务等生产性服务业，支持制造企业做大做强，努力形成以先进制造业和生产性服务业特别是产业链联动发展格局，推动产业集聚区向拥有完整的产业链和配套服务体系的现代产业集群生态体系转变，并以此吸引更多的人口尤其高素质人口的集中；另一方面，大力发展现代商贸、娱乐、休闲、餐饮等生活性服务业，完善基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系，以增加产业集聚区人气，吸引更多的人到产业集聚区安居乐业。

（三）根据产业集聚区的不同类型，优化城市空间布局

对于不同类型的产业集聚区，产城空间布局应有所不同，并不是所有的产业集聚区都适合产城互动模式。这是因为产业集聚区主导产业类型不同，生产过程中的“外部不经济性”对生态环境和人居环境的影响也不同。有些以传统工业为主导的产业集聚区，如化学工业、冶金工业、印染工业、制革工业等，耗能较高，排污也较多，这类产业容易对城市生活带来污染和诸多麻烦，不适合产城融合发展。因此，应按照河流流向、盛行风向、居住组团的相对位置，对居住空间进行外围布局，产业集中区域与生活居住空间之间应预留足够的生态防护空间。另外，应加强产业区的环境治理，并对其道路交通、设施配套等方面的建设统一进行考虑，最终达到产城互不影响、协调发展的目的。

而对于污染少的制造业与服务业集聚区，则可以采取产城融合的模式。也就是将产业集聚区的不同片区与城市的各项功能相联系，根据产业集聚区建设发展的不同阶段和企业集中的不同区位，适度调整存量用地和新增用地布局，除为产业发展提供的足够空间外，应保障足够的支撑城市运行的居住、交通、游憩、生态等空间用地，合理配套不同规模和等级的居住区、生活服务区和综合服务中心，最大限度地提高居民就业与居住的融合度，构成一个产业复合、设施配套、职住平衡且生态环境优良的宜居空间形式，以达到使居民在各自不同的居住空间实现就近就业、游憩休闲的目的。

（四）以人为本，建立完善产城互动发展机制

按照省委、省政府提出的“一基本两牵动三保障”（产业为基、就业为本，住房和就学牵动，社会保障、农民权益保障、基本公共服务保障）原则，以农业转移人口市民化为核心，形成产业集聚与人口集中良性互动、工业化与城镇化互促互进的机制。一是要有效降低农民工融入城市的成本。解决农民工的市民化问题，核心是户籍制度改革，就是通过创新户籍制度，使农民工转化为城镇户口，并建立农民工市民化的成本分担机制，企业负担起农民工的社会保险和培训费用，政府负担起农民工的社会保障和公共服务的成本，解除农民工后顾之忧。结合当前房地产去库存的现状，推动开发商对农民工实施优惠的购房政策，使农民工拥有自己的住房。对于确实买不起住房的农民工，政府应为其提供保障性住房，使农民工能安家落户，同时也有利于稳定产业工人队伍。二是要切实维护失地农民的利益。因地制宜地实施产业集聚区内城中村改造方案，推动村民由农村户口转为城镇户口，平等享有城镇居民的基本公共服务。同时，加强农业转移人口就业培训和权益维护，为其创造创业机会和就业岗位，使市民化后的农业转移人口具备获取长期工作机会和提升收入水平的能力，真正让农民住下来、留得住、能发展。三是为高素质人群提供高品质的生活环境。高品质的生活能够吸引高层次人才的聚集，为城市产业发展提供人才服务。为此，应抓住一切机遇，尽早发展高科技产业，以产业为基础和平台吸引高素质人才，并加强科教文卫、游养娱等设施的建设，辅之以一定的政策支持，加大吸引人才的力度，促进高素质人才的本地化生活发展，以此来逐渐优化和改进产业集聚区的人口结构，推动新型城镇化的进程和城市文明的进步。

（五）推动共享机制，使产业集聚区能共享中心城区的公共服务资源

一是完善综合交通体系。综合交通体系的形成与完善，不仅能使产业集聚区与中心城区之间加强联系，而且能使产业集聚区内部各个职能空间成为一个有机的整体，使产业集聚区能比较便利地共享中心城区的公共服务资源。二是对于优质的教育、医疗等需要长期积累的公共资源，产业集聚区在短期内难以完善，政府可推动共享机制，由政府推动中心城区与产业集聚区结对，由中心城区帮助产业集聚区改善公共服务供给水平。例如，利用产业集聚区的中小学或医院的基础，在产业集聚区设立分校或分院，教师、医生建立交流制度，既可以解决中心城区读书难、看病挤的问题，也可以提升产业集聚区教师、医生的技能，达到短时期较大幅度提高产业集聚区公共服务能力，为就业人员及家属提供上学、就医的方便，使他们能安心在产业集聚区居住。

（六）优化产业集聚区生态环境，提升城市生活品质

按照科学发展观的要求，切实把生态建设纳入产业集聚区建设的总体框架中，产业发展要在充分满足城市需求的基础上，积极倡导循环经济、环保产业等生态理念，注重节能减排，减少产业发展对生态和环境的压力。为此，产业集聚区管理部门尤其是环保部门，要加强污染防治管理，突出抓好污水处理、大气污染等重点问题，促进企业加快淘汰落后产能，坚持绿色、循环、低碳发展。此外，还要推进生态城市建设，增加生态环境容量，加强环境监管，同时要充分保护原有树林和绿地，推进园林绿化建设，提高城市绿化面积，让市民在良好的生态环境中生产生活，实现生产、生活与生态良性互动。

参考文献

［1］卢为民.产城融合发展中的治理困境与突破：以上海为例［J］.浙江学刊，2015（2）：151-154.

［2］马野池，祝滨滨.产城融合发展中存在的问题与对策研究［J］.经济纵横，2015（5）：31-34.

［3］林善浪，姜冲.产城融合是新型城镇化的重要路径［J］.中国国情国力，2014（11）：50-52.

［4］徐代明.基于产城融合理念的高新区发展思路调整与路径优化［J］.改革与战略，2013（9）：31-34.

［5］郭嫱.产城融合发展模式及规模策略研究：以天津市东丽区为例［J］.天津经济，2015（9）：21-24.

［6］彭俊杰.以产业集聚区推进河南城镇化均衡发展的对策建议［J］.中共郑州市委党校学报，2014（6）：93-97.

责任编辑刘旭

中图分类号：D601

文献标志码：A

文章编号：2095-7017（2016）03-0047-07

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（2014BJJ009）；河南省政府决策研究招标课题（2015B121）