樊祥胜 梁玉翰



创新体制机制 保障产业集聚发展
———河南省机构编制系统服务产业集聚区创新发展纪实

樊祥胜 梁玉翰

2009年，河南省规划的180个产业集聚区经过紧锣密鼓的筹备，拉开基础建设和招商引资的大幕。随之而来是向机构编制部门要机构、要编制。如何科学地进行机构设置、合理地划转编制？面对新的任务和省委、省政府的要求，河南省各级机构编制部门不等不靠，主动破解体制机制保障难题，积极寻找服务产业集聚区发展建设的突破口。编办走进了产业集聚建设的主战场、第一线，这既是机遇，更是挑战和考验。

几年来，河南省机构编制系统围绕产业集聚区发展大局，科学统筹谋划，理顺管理体制，统一机构规格，下放管理权限，按照有利于优化要素资源配置、有利于释放发展活力、有利于推动集聚集约发展的原则，明确管理职责，保障职能发挥，突破现有体制，发挥资源优势，为产业集聚区从规划建设到提质转型创新发展提供了良好的体制机制保障。

建立健全组织架构完善产业集聚区管理体制

180个产业集聚区是河南应对金融危机，适时决策引领河南经济发展的重要载体。省编办正确认识到这一科学决策的重要意义，立即组织力量深入经济功能区和乡镇，对产业集聚区采取何种管理体制，如何合理进行机构设置、核定人员编制等进行深入调研，力争通过对产业集聚区管理体制的确定、机构优化组合，推动产业集聚区与所在乡镇经济社会健康持续发展。河南省编办先后印发《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见（试行）》、《关于加快推进全省产业集聚区与乡镇行政区域管理套合工作的通知》等10多个文件，召开专题座谈会20余次，对加强和创新产业集聚区管理体制进行集中研讨。

自2009年起，河南省编办每年都要组织两到三次创新产业集聚区管理体制机制座谈会或专题研讨会，随时掌握产业集聚区的发展态势，并对发展过程中遇到的体制机制问题，广泛征求意见和建议，对产业集聚区的管理体制、主要职责及时进行调整，使之有能力承担招商、规划、建设等方面的职责。对产业集聚区管理体制改革，省编办主任马新华等领导倾注了大量心血，每逢到市县编办调研，必到当地的产业集聚区看一看，调研管理体制上存在的问题，把企业的困难时刻放在心上，尽力帮助解决。

——创新管理体制，整合优势资源。为充分保障产业集聚区承担起促进经济发展的主要责任，全省各地编办借鉴各类经济功能区管理经验，创新管理体制，加强机构建设，秉承“大部制”理念，将传统行政部门的职能在产业集聚区“兼并重组”，按照“整合统一、集中管理、集约开发、精简效能”的原则，分别成立了高规格的党工委、管委会等管理机构，下设党政办、经济发展局等部门。按照小政府、大社会和精简、统一、高效的原则，赋予产业集聚区相应权限，与上级职能部门“直通”，形成精干高效的新型管理体系，为产业集聚区发展提供了科学的机构支撑。以政务、商务、法制等环境的不断优化，实现“一优带百通”，产业集聚区的自我积累、自我发展能力不断提升。民权县积极推行大科室制，围绕招商引资、服务企业发展等方面，在产业集聚区管委会内设综合办、招商服务局、国土规划局、科技统计局、经济发展局共“四局一办”，不再设群团组织、社会管理等机构，其职责交由所在区域办事处同类机构承担。在派出机构管理方面，设置了财政服务中心和国土资源所，在区域内办事处设置了公安派出所和食品药品监督管理所，分别承担产业集聚区和街道办事处财政、国土资源、社会治安和食药监管工作。同时，电力、住建、环保等相关职能部门在产业集聚区也设立相应派出机构，把行政职能转变为服务职能，确保了工作开展高效、便捷。

安阳县产业集聚区坚持“走出去”战略，鼓励企业开拓国外市场。图为安阳宝毅科技有限公司拿到日本太阳能支架订单

——统一机构规格，下放管理权限。根据各市县产业集聚区发展规模、经济效益等指标，2012年，河南省编委先后对全省部分产业集聚区的规格进行了明确，其中正处级50个、副处级68个。同时，依据国家政策法规，赋予产业集聚区代表同级政府在区内行使部分经济和行政管理职能。按照事权统一原则，减少管理层次，落实管理权限，营造促进企业创业、成长的良好发展环境，使得企业从事生产、投资、经营等各项审批事项均能在产业集聚区集中办理，提高办事效率；进一步简化行政审批环节，将县级审批权限内事项交由产业集聚区办理预审，报县级投资主管部门“见章盖章”，予以备案，需上报国家、省、市审批、核准或备案的项目，由产业集聚区办理预审，县级主管部门“见文行文”，予以转报，提高行政效率。

——明确管理职责，保障职能发挥。为确保产业集聚区充分发挥主要职能，既能为企业发展提供良好经济环境，又能履行好社会管理职能，将产业集聚区内经济建设和社会事务管理职能进行适当分离。对于街区合一、镇区合一的产业集聚区，机构规格高于本地区政府工作部门的规格，可以协调政府部门负责管理本行政区域的社会事务，管委会主要负责产业集聚区的经济发展。去年年底，河南省各地在完成产业集聚区的区镇管理套合实施方案后，各市县编办及时向党委、政府和编办领导作了汇报，按照从严从紧、适应发展的原则，拟定了产业集聚区管理机构的“三定”规定，明确人员编制，核定领导职数，设置内设机构。

——创新编制管理，强化作用发挥。河南省各级编办严格按照精简、统一、效能的原则，合理确定管委会人员编制总数和领导职数，并报上一级编办备案。创新机构编制和人事管理方式方法，对发展实力强大的产业集聚区赋予其内部机构调整及人事管理权，科学设置岗位，在保持机构精简，提高行政效率的原则下，管委会的领导和内部机构领导可以根据工作需要适当配备。2010年，民权县在政府机构改革中，对部分职能弱化的事业单位进行整合，将原桑烟办13名编制和人员一并划入原县产业集聚区管委会；建设启用了全国第四家国家级冷冻冷藏设备质量检验中心，成立了河南省葡萄酒质量监督检验中心，“两中心”核定全供事业编制15名，一次引进13名高学历制冷、葡萄酒专业的人才，并设立了中科院制冷专业院士工作站、国家出入境检验检疫总局民权办事处。

——健全制度体系，确保高效运转。一是建立工作制度。各市县分别确立了领导分包项目责任制，每个项目都由对口市县级责任领导、责任单位分工负责，分包市县级领导解决不了的、需要统筹协调的问题上会研究。信阳市建立了产业集聚区重点项目攻坚督导协调例会制度，有什么问题解决什么问题，采取更加有力的措施，以最快的速度推动项目建设。新安县产业集聚区印发《党工委会议议事规则》、《主任办公会会议和常务会议议事规则》、《考勤制度》等内部制度，逐步建立了以制度管人、管事的运行机制。周口市注重机制创新，实行了市委常委分包县市区和产业集聚区制度，建立了项目部门会商和联审联批机制，完善了封闭式管理、一条龙服务等管理办法。二是突出督查指导。郑州市狠抓各项政策制度落实的督查指导工作，健全“周简报、月台账、季观摩、年考评”等工作推进机制，综合运用要素配置、税收分成、统一考核等手段，加大对产业集聚区发展的扶持和激励力度。新乡县产业集聚区按照“签约项目抓开工、在建项目抓进度、竣工项目抓投产、投产项目抓增效”的要求，强化项目分级跟踪负责制，制定出台《重点项目分包制》、《推进服务制》等规章制度，建立一系列行之有效的跟踪落实机制，加快项目“落地生金”。三是健全考核体系。省委提出产业集聚区不是“铁帽子”，不是说只要戴上就完了、干不干都一样，而是要优胜劣汰、奖先策后、相应问责。对降级的产业集聚区，不仅取消全部政策优惠，所在地的党委、政府还要实事求是承担相应责任。河南省政府制定了目标考核办法和星级评定标准等一系列激励约束和奖惩机制，对产业集聚区管委会机构规格按相应星级标准实施动态管理。在2015年考核评比中，河南有5个专业园区晋升为产业集聚区，享受有关政策；7个产业集聚区被降级为专业园区，其中郑州金岱、平顶山化工等2个产业集聚区的处级机构规格被取消。

优化行政服务环境增强产业集聚区发展活力

产业集聚是人才、资本与服务的集聚，在实践中，各地不断创新完善管理体制机制，强化服务功能，真正让产业集聚区成为全面深化改革的“试验田”、检验改革成效的“试金石”。

一是大力简政放权，催生发展活力。全省各级编办按照“一跟进、两聚焦”的要求，不断推进机构改革和职能转变，处理好管理和服务的关系，一方面积极主动地放掉该放的权，另一方面认真负责管好该管的事，从“越位点”退出，把“缺位点”补上，优化政府组织机构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致，最大限度地激发市场和社会活力，为贯彻落实“四个全面”战略布局提供强劲的动力。

大刀阔斧简政放权，提高审批效率，加快建设速度，是河南省各地推进产业集聚区提质转型的举措之一，始终坚持在公共服务上下功夫，软硬服务一起做，以优质服务创造良好环境条件。自2014年起，焦作市按照省政府统一部署，在认真清理审定行政审批事项的基础上，将市级项目审批时限由300个工作日压缩到40个，为项目落地和产业集聚区建设创造了更好的环境。郑州市全力推进“五单一网”制度改革，进一步提升行政审批效率，构建产业集聚区配套服务体系，强化土地、资金和人力资源等要素保障。

在汤阴流传着这样一句话，就是“进一扇门，找一个人，办所有事”。2014年9月，他们成立了企业服务中心，采取“三个一”运行机制，即一个窗口受理、一个领导审批、一枚公章办结，确保不出中心，就能办结所有的行政审批事项。汤阴县产业集聚区之所以搞得好，就在于他们用好这块全面深化改革的“试验田”，把建设的过程化为政府转变职能、提升行政效率、提供优质公共服务的实践，推行联审、联批、联办制度，主要为企业全程代办行政审批手续。2014 年6月，今麦郎系列饮品项目在汤阴产业集聚区签约，8月初就开工了，23项行政审批手续在40天内全部办结，在今麦郎21年的发展历程中是不多见的。

二是推行权责清单，提高服务效能。党的十八届三中全会以来，中央陆续出台了一系重大改革举措，激发了微观市场活力，为产业集聚区民营经济和中小企业发展提供了良好的市场环境。为进一步推进简政放权、优化政务环境，河南省编办先后组织3个批次考察组到安徽省、上海自贸区学习权责清单和负面清单制度建设的做法，积极寻找服务产业集聚区发展的简政放权、运营管理、监管服务的新途径进一步激发了政府主体活力和创造力。

推行产业集聚区权责清单和服务清单，是一项创新工作，河南省各地在完成政府工作部门和承担行政职能事业单位权责清单编制公布工作的基础上，积极探索推进产业集聚区权责清单工作。民权县在深入调研，广泛听取企业法人代表意见建议的基础上，科学制定了编制权责清单方法步骤、时间节点。对照省市县下发的高新区（原产业集聚区）发展的有关文件和“三定”规定确定的职责范围，参照有关政府职能部门职责和国家法律法规，对高新区的行政职能职权和社会性事务进行了梳理，共取消、下放和转移了7项，保留了10项高新区能够自主行使、牵头负责或与相关职能部门共同行使的职权，分别划入5个内设科室。结合具体实施过程，分别编制职权运行流程图，公开办理过程和办理环节，使企业明白办什么事，找什么部门，什么人，到哪里办，什么时间能够办结等，让权力在阳光下运行，有效杜绝了“中梗阻”，提高了办事效率。

产业集聚区作为经济功能区不同于一般的行政区，其行政职权并不多，更多的是为投资项目和入驻企业提供服务。滑县、长垣县、民权县等地结合权责清单的编制，对产业集聚区的公共服务事项进行全面梳理，编制服务清单。睢县编办围绕“大众创业、万众创新”，在自查的9项服务清单的基础上，参照外地产业集聚区的做法，将服务清单项目增加到15项，涵盖了基础设施保障服务、公共服务平台建设、融资担保服务、落实优惠政策服务、安全生产监管服务、电子商务服务、人力资源保障服务等每个环节，按类别细化分解到产业集聚区管委会4个职能科室。将编制的每个服务清单项目全部绘制出服务流程图，按照事前服务、事中服务、事后服务分类，细化到每个服务环节，明确到牵头领导、服务联络人、服务方案等，并在公开场所进行公示，制成服务手册发放到每个需要服务的企业手中，真正做到为企业办好事，让企业好办事。

三是创新服务手段，优化发展环境。企业想要的，千方百计做好服务；企业没有想到的，同样千方百计做好服务。进一步简政放权、建立透明稳定可预期的政策支持体系、保护投资者合法权益、加快诚信体系建设……河南省对提高政府服务水平不断提出新要求。

原阳县委、县政府注重强化对产业集聚区的帮办服务，对落地企业实行“三个一”跟踪服务，即一个项目一名县级领导，一个帮办单位，一个服务团队，努力做到“墙内的事情公司老板干，墙外的事情帮办干”的保姆式帮办服务，确保了所有项目的无障碍顺利建设和投产运营。设立企业服务110指挥中心，为园区企业实行“一键式”服务；设立企业服务大厅，为企业办理手续提供“一站式”服务；设立金融服务中心，实现银企常态化无障碍对接。建立企业发布需求、政府分类培训、定向输送上岗的服务机制，引导企业吸纳当地就业人员1.2万人，为企业输送高层次和专业技术人才4700多人次。建立联动保障制度，纪检、监察、组织、公安、督察等部门形成了既分工明确又高效运转的优化发展环境联动机制。

从“拼政策”向“拼服务”转变，已成为新乡产业集聚区快速发展、赶超发展的“重要法宝”。2014年3月，新乡电池研究所正式成立，该所除完成科研开发任务之外，还肩负着为电池生产相关企业提供商务会展、技术信息查询和中介，为创业者提供“孵化”等服务。这是新乡市创新服务平台建设的一个缩影。此外，还建立了公共技术服务平台、商贸物流平台、国家电池质量检测中心、公共资源交易管理中心、综合服务中心、行政服务中心和外商投诉中心等，积极为投资者排扰解难，确保投资者“留得住、站得稳、能赢利”。

突出创新驱动理念深化产业集聚区体制改革

功能区与行政区不协调，管理机构与乡镇机构职能交叉，曾一度影响产业集聚区发展。

2015年，省委、省政府先后印发了《关于推进产业集聚区与乡镇行政区域管理套合的指导意见》、《关于加快产业集聚区提质转型创新发展的若干意见》，再次把编办推到改革发展新的历史起点上。

河南省编办主任马新华说：“加快推进区镇管理套合，目的是构建‘统一领导、以区为主、两套人马、分线负责’的区镇管理套合体制，加快建立条块结合、精干高效、充满活力的产业集聚区新型管理体制和运行机制，推动产业集聚区的可持续发展。”省委、省政府在推进产业集聚区管理套合的指导意见中，确定了实行区镇统一领导、合理界定管理职能、完善财政管理体制、建立协调推动工作机制、实行干部人员交流、明确管理机构规格和加快调整行政区划等七个方面的任务，体现了改革创新的精神。省编办下发通知，明确产业集聚区镇管理套合工作的目标任务、时间节点，工作步骤和有关要求，同时，通过现场督导、电话督促等形式指导各地开展行政管理套合和提高行政服务效率。截至去年年底，全省产业集聚区所在编办均向省产业集聚区发展联席会议办公室上报了推进产业集聚区与乡镇行政区镇管理套合实施方案。

首先，实行管理套合，优化编制资源配置。为确保产业集聚区与乡镇行政区域管理套合工作顺利推进，省级层面建立了由省产业集聚区发展联席会议统筹协调，省编办、省民政厅、省发展改革委、省工业信息化委、省财政厅、省国土厅、省住房城乡建设厅、省统计局等部门分工负责的联动推进工作机制，指导推动各省辖市、省直管县（市）制定区镇管理套合的实施方案。原阳县将产业集聚规划区内的村庄整合为街道办事处，形成了县长任职、分管县长兼职、常务副主任专职的产业集聚区组织领导构架，实行四大班子领导和县直单位分包项目制度，形成举全县之力推动集聚区建设的合力。民权县建立“以区为主统筹管理、主要领导交叉任职”的领导体制，先将城关镇5个建制村与花园乡9个建制村整体交换归属，调整后的城关镇，对其所辖行政区域实行城市管理体制，一分为二，分别设绿洲街道办事处、南华街道办事处，将高新区（原产业集聚区）开发空间整体纳入南华街道办事处的行政区划范围，在此基础上，进行高新区与南华街道办事处套合设置，实施“高新区+街道办”管理模式。一名高新区党工委委员、管委会副主任兼任南华街道办事处党工委书记，形成一个整体、两套班子的领导体制，实现了“全方位套合、一体化办公”，降低了行政成本，提高了工作效率。截至2015年年底，全省基本完成县（市、区）产业集聚区的区镇管理套合工作。

其次，明确职能分工，合理界定管理职责。坚持把产业集聚区的经济发展职能与乡镇（街道）的社会管理职责有机结合起来，集聚区、乡镇（街道）各司其职、各负其责、共谋发展。新安县将产业集聚区规划范围涉及的9个社区，通过区划调整到与产业集聚区实行套合的铁门镇，归铁门镇管理。产业集聚区管委会主要负责规划实施、招商引资、项目建设、企业服务等工作，乡镇（街道）主要负责村庄管理、项目征地、村庄城乡一体化改造、矛盾调解、安全稳定等社会性事务管理工作。区镇两套机构在区领导班子的统一领导下，人员统筹使用，工作各有侧重，运作高效顺畅，避免了工作上的扯皮现象。管委会享受县级经济社会管理权限，拥有重要生产要素审批权，能够与上一级行政机关开“直通车”。郏县产业集聚区按照省政府“人员派驻制、流程内部化”的要求，成立了产业集聚区综合服务大厅，由县发改、人防、消防、国土、住建、税务等12个职能部门派驻人员在大厅集中办公，负责为区内企业代办行政审批手续，派驻人员受派驻单位和管委会双重管理。鹤壁市公安、环保、国土资源、城乡规划管理等部门分别在宝山循环经济产业集聚区设立派出机构，依法行使本部门所有行政审批权，较好地解决了职能缺位和无人事问题，加快了项目前期审批手续办理进程，提高了行政效率和管理效能。

再次，创新管理方式，形成科学运行机制。区镇管理套合后，通过领导体制、财税体制的统一，机构的综合设置，人员的统一调配使用，实现了强乡镇与强园区的有机结合，理顺了项目用地关系，管理与服务关系，以及新型城镇化和城乡示范区一体化建设与项目发展、产业布局的关系，形成“以区带镇、以镇促区、融合发展”的格局。安阳县由县委书记任政委、县长任指挥长，定期研究产业集聚区发展的重大问题，建立了总联席会议制度和七个分联席会议制度，实行周例会、月调度、季观摩的考评推进工作机制，建立县直部门派驻机制，强化建设职能，县住建、交通、水务、投资公司等部门在产业集聚区成立办公室，牵头负责做好管委会交办事项。平顶山市实施管理体制机制提升工程，完善市级领导分包联系、观摩点评、考核奖惩等工作措施和月度现场办公推进会制度，进一步深化“两转两提”，强化企业服务，为转型升级创造良好环境。

河南省产业集聚区犹如一颗颗承载梦想的种子，播种在16万平方公里的中原大地上。7年来，全省各级机构编制系统以时不我待的精神，主动跟进服务产业集聚区发展建设，积极破解体制机制上的矛盾和困难，科学统筹、优化配置有限的执政资源，较好地服务和保障了各产业集聚区的健康发展，为河南省的改革和经济社会发展做出了积极贡献。

责任编辑罗文