周红霞

摘 要：美国联邦政府的高等教育资助政策实施较早并且不断完善和改进，已经取得了一些非常具有成效的经验。为顺利实现到2020年美国大学毕业生人数占总人口比例重新回到世界首位的远景目标，奥巴马政府自执政以来，不仅显著增加了对大学生的资助力度，还积极推行“机会税收抵免”政策，对贷款发放形式以及偿付办法等进行了调整。诸多方面的改革提高了财政资助经费的使用效益，帮助更多学生接受高等教育。

关键词：美国；高等教育；资助政策；奥巴马政府

通过提高担负能力增加高等教育入学机会，是从起点保障民众受教育权利、推动高等教育大众化的重要手段，也是实现教育过程和教育结果公平的前提条件。未来10年，超过一半以上的新就业机会将需要高中后教育文凭，并且与高中毕业生相比，大学毕业生将获得更高的薪酬，也将面临更小的失业风险。更为深远的意义是，确保更多的学生从大学毕业对维持美国强有力的中产阶级的地位至关重要。

但美国白宫的官方统计数据显示，过去30年，美国公立四年制大学的学费涨幅超过250%，这使得美国适龄学生接受高等教育面临巨大压力和挑战。美国总统奥巴马指出，近年来，受到经济危机的影响，美国很多州政府都倾向于减少对高等教育的资助，阻碍了美国年轻人走向中产阶级的路径。美国副总统拜登也指出，美国当前的教育体系更像是一个漏斗，而政府希望其成为一个通道。政府有责任帮助年轻人进入大学，并帮助他们顺利从大学毕业。为此，奥巴马政府承诺，将积极改革财政拨款政策，加大资助力度，切实提高高等教育的可支付性，确保人人享有高等教育机会，从而巩固美国中产阶级的地位，扩大其队伍。

一、美国联邦政府

高等教育资助政策的发展历程

美国高等教育资助始于20世纪50年代初，为帮助数量庞大且对国家有功的大量退伍军人接受高等教育和培训以便获得职业技能，1944 年6月22日，时任美国总统富兰克林·罗斯福签署了《退伍军人权利法》，揭开了联邦政府高等教育资助政策的序幕。[1]

1957 年，苏联人造卫星的成功发射成为美国联邦政府以国防安全为目的进行高等教育资助的契机。1958年9月2日，时任总统艾森豪威尔签署了《国防教育法》，标志着美国联邦高等教育资助政策迈出了关键一步，该法要求联邦政府确保所有具有潜质的学生拥有接受高等教育的机会，通过资助大学生，培养尖端科技人才、加强国家安全。[2]

1965年，美国颁布了《高等教育法》，该法后经1968年、1972年、1978年、1980年、1986 年、1992 年、1998 年等多次修订，对美国高等教育的发展产生了深远影响。学生资助是该法的核心，国会每年拨款6.5亿美元资助落后的高校及学生，以向全民提供平等的受教育机会。该法创建了两种新的资助模式，即“教育机会助学金”（Educational Opportunity Grants）和“担保学生贷款”（Guaranteed Student Loan），并对原有的“国防学生贷款”“工读项目”等资助方式进一步加以确认。该法使大学生的资助体系更加丰富完整，促进了大学生资助及高等教育发展的法制化。[3]

1993 年，时任总统克林顿签署了《学生贷款改革法》，规定从1994年开始实施联邦直接学生贷款计划（Federal Direct Student Loan），改变了传统学生贷款主要由商业银行负责经营的做法。联邦教育部直接将贷款资金划拨给高校，由高校向签订协议的学生发放，学生毕业后直接向联邦教育部还款。除此之外，该法还改革了学生的还款方式，增加了按其收入比例还款的方案。[4]

2008年8月14 日，时任总统布什签署的《高等教育机会法》正式生效，该法对1965 年颁布的《高等教育法》进行了全面的重新授权。[5]

二、奥巴马政府

加大高等教育资助力度的原因

（一）高等教育的国际竞争水平深刻影响美国在全世界的领先地位

20世纪50～60年代，美国高等教育入学率曾居世界首位。但到2009年，美国年轻人进入大学的比例在全球排名中已经下滑至第9位，特别是25～34岁年轻人中拥有大学文凭和学位的比例在全球的排名已下滑至第16位，远远落后于韩国、加拿大、日本等国。经济合作与发展组织（OECD）发布的《2011年教育概览》显示，随着中国、韩国等国家中获得大学学历的成人数量快速增长，美国正逐渐失去在全球人才储备竞争中的优势。此外，美国的相关研究数据也显示，当前没有大学学位的工人最先被解聘，在美国增长最快的30个职业中有一半需要学士及学士以上学位；到2016年，40%的新就业机会都将需要具备一定程度的高等教育或培训经历。

为了应对日益激烈的全球化竞争，加强美国高等教育的全球引领地位，奥巴马在其第一次国会讲话中明确提出，到2020年实现美国大学毕业生人数占总人口比例重新回到世界首位。

（二）2020目标的实现面临教育费用高和学生毕业率低的巨大挑战

美国高等教育实现2020年目标面临两大突出挑战。一方面，教育费用太高。1982年至2007年，美国公立高等教育成本不断增加，高校学杂费上涨了4.39倍，涨幅远远超过了通货膨胀，学生债务也较10年前增加了一倍以上。高昂费用将许多学生挡在大学校门之外，而美国各州预算缩减普遍导致公立高等教育的经费投入减少[6]。根据2010年3月出台的《医保和教育协调法》，当时美国大约2/3的学生不得不申请学生贷款，毕业生人均负债超过2.3万美元。另一方面，学业完成率太低。2015年，70%的美国学生高中毕业后选择继续接受高等教育，但近一半大学生不能完成学业，其中贫困家庭的学生完成比例不足10%，只有少于一半的学生能够在6年内拿到学位或相关证书，而贫困家庭大学生的毕业率仅为25%左右。

（三）经济危机导致更多中低收入家庭对高等教育资助产生迫切需求

通货膨胀和经济危机导致很多中低收入家庭已不能承担高昂的大学学费，一些原本不需要依靠资助的学生也不得不寻求更多的资助。由于申请人数的激增和金融机构贷款的紧缩，很多学生不得不中断或者延迟自己的求学计划。2008年，加州大学洛杉矶分校进行了第43届“美国新生”年度调查，对全美340所本科学院和大学的24.058万名首次入学的全日制学生的调查结果显示，由于申请资助的难度加大，很多新生一入学便开始寻找兼职工作、经济资助以补贴他们上大学的花销，更有甚者因为经济问题而放弃他们梦想的大学。43%的学生认为，经济资助对他们选择大学而言是非常重要的，这一比例是此项调查实施36 年来最高的一年，而在2007年这一数据则为 39.7%。这项调查还发现，49%的学生需要一份工作以支付大学费用，2007 年这一比例为 47%。 [7]

三、奥巴马政府高等教育资助的改革举措

（一）奥巴马政府颁布的高等教育资助重要法律

1.《美国复苏与再投资法》

2009年2月17日，美国总统奥巴马签署了《美国复苏与再投资法》。在当时充满挑战的经济形势下，这一具有深远历史意义的立法，旨在通过未来两年的减税以及对能源、卫生保健、基础设施和教育等关键领域数千亿美元的投资，尽快创造出大量就业机会。该法明确提出，投入308亿美元用于大学费用担负，其中，170亿美元用于弥补佩尔助学金（Pell Grant）的缺口，补助金提高500美元，第一年增至5350美元，第二年在此基础上继续增加，此项拨款预计将资助700万中低收入青年人和成年人；138亿美元用于将学费税收抵免额从1800美元提高至2500美元。[8]

2.《学生资助和财政责任法》

2009 年9月17日，美国众议院通过《学生资助和财政责任法》，规定从2010年7月1日起由联邦直接学生贷款取代联邦家庭教育贷款（Federal Family Education Loan）。

3.《医保与教育协调法》

为增加学生接受高等教育机会，2010年3月30日，美国总统奥巴马在位于华盛顿特区的北弗吉尼亚社区学院签署《医保与教育协调法》，明确指出将对高等教育进行历史性投资，增加美国学生接受高等教育的机会。

（二）奥巴马政府完善高等教育资助的主要举措

1.将佩尔助学金由自由裁量项目转变为强制性项目

《学生资助和财政责任法》规定，在此之后的佩尔助学金全部转为强制性支出。而在此之前，佩尔助学金既有财政的裁量性支出，也有强制性支出，因此，佩尔助学金的预算常常面临资金短缺。特别是在金融危机的影响下，申请资助的学生不断增多，其中包括大批重返学校的社会人员，导致资金不足的问题更加突出。改革力图使佩尔助学金不再受政治因素或市场波动的影响，以此增加学生及其家庭申请助学资助的确定性。同时，《学生资助和财政责任法》中明确规定，从2010年开始，将每年资助上限随着消费价格指数的变化进行调整，佩尔助学金最大值为“消费价格指数+1%”，即保证佩尔助学金的数额高于通货膨胀的速度逐年增长以保证其购买力，从而应对大学学费的上涨。

奥巴马执政之前，佩尔助学金每年大约帮助800多万名美国学生支付大学学费，但其购买力随着物价指数的变化和学费的增长在迅速减弱。《医保与教育协调法》明确指出投资400多亿美元用于佩尔助学金，以确保所有符合条件的学生都能获得资助，且资助额度随学费增长而增长。这笔投资与2009年《美国复苏与再投资法》以及美国政府年度财政预算的经费加在一起，将使佩尔助学金总额增加到原来的两倍。美国国会预算局透露，到2017年，学生所获得的佩尔助学金最高额度将被提高到5975美元。

2.取消联邦家庭教育贷款项目，联邦政府直接发放贷款

《学生资助和财政责任法》中最有建设性意义的项目就是从2010年7月1 日起由联邦直接贷款取代联邦家庭教育贷款项目，这就意味着在此之前由私人金融机构出资、联邦政府补贴的贷款项目全部被联邦政府接管，联邦学生贷款将全部由联邦直接贷款项目进行。终止联邦家庭教育贷款项目所节约的资金将被用于佩尔助学金及其他教育项目。

联邦家庭教育贷款项目是由私人贷款机构向学生提供贷款，放贷者获得联邦政府担保。为使政府资金得到更加充分的利用，将停止原来由政府所担保的银行和其他金融机构对学生提供贷款业务，从而结束对银行和其他金融机构提供高额学生贷款补贴，节省下来的资金将用于扩大对学生的资助规模。这意味着，联邦家庭教育贷款将以更加可靠和更加经济的方式，向那些准大学生及其家长提供贷款，以支付不断增长的大学教育所需费用。美国国会预算局透露，这种贷款方式的转变在未来的10年中将节省大约940亿美元。这一改革将降低贷款成本，并使政府资金得到更加充分的利用。

3.增加帕金斯贷款的贷款总额，扩大资助范围

帕金斯贷款（Federal Perkins Loans）由联邦政府提供贷款资金，学校通常也配给部分资金，由学校向最需要低息贷款的学生发放，贷款回收也由学校负责。美国联邦政府从2009年起将贷款总额从10亿美元提高到60亿美元，资助的学生数量从50万增加到270万，而参与该项贷款的学校数量从1800所提高到4400所。为保证所有学生都能够支付得起大学费用，联邦政府在向学校分配帕金斯贷款资金时将着重考虑该校在降低学费以及提供贷款给最需要的学生方面所取得的成效，这一考虑将有助于政府有效监督那些收费较高或者过高的大学。

4.推行“机会税收抵免”政策

为实现更多人享有高等教育机会，奥巴马政府从2009年起推行大学四年高达1万美元的“美国机会税收抵免”（American Opportunity Tax Credit）政策。此政策主要着眼于帮助大学生降低学费负担，但不提供无偿补助，要求受资助的大学生每年从事100小时无偿的社区服务，达到此要求的学生家庭可享受4000美元的退税优惠。这笔钱足以支付公立大学2/3的学费或大多数社区学院的全部学费。该政策旨在阻止学费过高上涨，取消对那些学费过高上涨但并未能提供更高教育质量的高校的联邦援助；呼吁国会阻止学生贷款利率的增长，最大可能地减少年轻人的债务；增加勤工助学岗位，为那些愿意勤工助学的学生提供双倍的勤工助学岗位；永久延长学费减免税政策，使“美国机会税收抵免”政策永久化保持。

5.扩大现行的以收入为基础的学生贷款还款计划

近年来，高昂的学费使得美国大约2/3学生不得不申请学生贷款，大学生偿还助学贷款的压力亦逐年增大。数据显示，2009财年，大学生贷款拖欠率从2008财年的7.0%上涨到了8.8%。实际上，所有教育机构的拖欠率都提高了，公立大学从6.0%增加到了7.2%，私立大学从4.0%增加到了4.6%，营利性大学从11.6%增加到了15%。这些债务对于那些选择进入收入不高的公共服务行业、遭受失业或疾病困扰，以及未能完成学业的学生而言，无疑更是一个巨大的难题。

为减轻学生的还贷压力，奥巴马政府提出扩大现行的以收入为基础的学生贷款还款计划。自2014年7月1日起，该项计划允许学生只偿还其可支配收入的10%，如果学生能持续偿还，20年后即可免除尚未偿还的债务（原来规定为25年之后豁免）。对于从事公共服务行业的学生，如教师、护士以及参军，持续还款10年即可免除尚未还清的债务。白宫表示，大约160万正在就读的大学生和已经毕业工作的美国人将从中受益。

6.以强制性资金保障少数族裔学生的受教育机会

《医保与教育协调法》提出，将为传统黑人院校（Historically Black Colleges and Universities，HBCUs）以及少数族裔教育服务机构（Minority Serving Institutions，MSIs）提供25.5亿美元强制性资金，用于更新、改革、扩充规划，确保为学生提供充分的机会，全面激发其潜能。

传统黑人院校是美国历史上专门为黑人接受高等教育而开办的两年制初级学院或提供学士学位教育的场所。绝大多数黑人院校创立于1964年之前。当时由于种族主义的存在，黑人院校成为美国黑人接受高等教育的唯一场所，在相当长一段时间里代表了黑人高等教育的发展状况。直到种族隔离制度被废除，黑人高等教育才突破了“黑人院校”的局限。然而，不少黑人院校仍然承担着为少数族裔学生提供高等教育机会的重任，有60%的少数族裔大学生仍然就读于传统黑人学院和大学以及其他少数族裔教育服务机构，这类院校招收中低收入家庭学生的比例比较高，并且拥有较高的办学效率，占美国所有学位授予机构的1/3左右。

因美国许多高校面临捐赠基金减少、设备老化、成本增加等一系列挑战，传统黑人院校和少数民族教育服务机构遭受的打击尤为严重。为更好地保障美国黑人学生和其他少数族裔学生接受高等教育的权利，立法做出了上述拨款决定。

参考文献：

[1]沈琦.后金融危机时期美国联邦大学生资助政策研究[D]，江西师范大学，2014.

[2]李志杰.美国联邦大学生资助政策分析[D].华东师范大学，2012.

[3]杨克瑞.美国《高等教育法》的历史演变分析[J].比较教育研究，2005（4）.

[4]霍洪波.美国学生贷款研究[J].教育评论，2011（3）.

[5]U.S.Department of Education.Higher Education Opportunity Act[EB/OL]. http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED524343.pdf，2008-08-14.

[6]李庆.“2020年目标”：奥巴马政府高等教育改革政策解读[J].教育学术月刊，2013（9）.

[7]黄海刚.冲击与回应：经济危机中的美国高等教育[J].全球教育展望，2009（3）.

[8]U.S.Department of Education.The American Recovery and Reinvestment Act of 2009： Education Jobs and Reform[EB/OL].http：//www2.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/overview.html，2009-02-18.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅