王世宏，刘维理(甘肃省会宁县教师进修学校，甘肃会宁　730799;甘肃广播电视大学会宁县电大工作站，甘肃会宁　730799)



创建适应开放大学建设需要的新型制度文化
——关于基层电大制度文化重建的思考

王世宏，刘维理
(甘肃省会宁县教师进修学校，甘肃会宁730799;甘肃广播电视大学会宁县电大工作站，甘肃会宁730799)

［摘要］制度文化建设是学校文化建设的重要组成部分。随着基层电大转型升级改革实践的不断推进，基层电大现行的制度文化面临着前所未有的挑战，迫切要求基层电大立足于开放大学建设的新形势、新任务和新要求，以解决基层电大制度文化存在的实际问题为导向，树立正确的制度文化价值取向，创新制度文化建设策略，创建适应开放大学建设需要的新型基层电大制度文化，为基层电大转型升级提供强有力的制度文化保障。

［关键词］基层电大;制度文化重建;思考

一、重建基层电大制度文化刻不容缓

目前，在全国电大系统向国家开放大学战略转型的进程中，关注基层电大转型升级，聚焦“终端制胜”，已经成为当前国家开放大学建设的一项战略性任务和基础性工程。随着基层电大转型升级工作的不断推进，电大人愈来愈清晰地意识到，开放大学建设“不是广播电视大学的简单更名或翻牌”，而是一次全方位的“转型升级”过程。首先，开放大学建设标志着电大教育正走向开放学习的时代。以教育观念开放、办学方式开放、学习对象开放、培养模式开放、管理方式开放和教育资源开放，为全社会每一个角落想学习、能学习者提供教育机会和教育服务，成为开放大学新的办学价值取向。其次，开放大学建设标志着电大教育正走向“全民学习”和“终身学习”时代。把终身学习作为一种生活方式的理念，为全民学习构筑平台，为终身教育提供服务，成为开放大学建设新的办学愿景和崇高使命。第三，开放大学建设标志着电大教育正走向“按需选学”的自主学习时代。课程自己定、时间自己挑、学法自己选。以学习者为中心，充分尊重学习者作为学习主体的权利，让学习最大程度地成为学习者的责任，成为开放大学新的人才培养模式。第四，开放大学建设标志着电大教育正走向信息化学习时代。信息化时代的学习，以云平台、移动通讯网、移动智能终端和云教室等先进的信息技术手段作为新的教育技术支撑，这使开放大学成为“建在云端的大学”。由此可见，从广播电视大学转型升级为开放大学，意味着电大办学的愿景、使命、核心价值观、人才培养模式以及教育技术手段等各个层面和领域都发生了历史性的深刻变化。而电大制度文化，作为用文本形式承载和固化电大办学使命、愿景、价值观和人才培养模式的行为规范体系，势必面临着前所未有的挑战。

电大教育创建30多年来，特别是自1999年启动实施“人才培养模式改革和开放教育试点”项目以来，基层电大认真贯彻落实项目实施要求，进一步建立健全各项规章制度，逐步形成了相对完善的制度文化系统，为规范基层电大办学行为，完成试点项目任务提供了制度保障。但是，从总体上来看，基层电大的制度文化建设，依然存在许多问题，其中特别突出的有:一是制度订立的价值取向存在严重的误区。许多基层电大制定和出台各项规章制度的价值取向还停留在经验管理的水平上，制度建设的着眼点并不是为学校核心价值的落地生根服务，而是为了“管住”师生、防止师生行为出错服务，从而导致基层电大制度文化的强制规范功能凸显，而培育塑造行为文化的功能严重缺失。二是制度订立程序的科学性和民主性缺失。多数基层电大习惯于“制定政策是领导的事，执行政策是师生的事”的思维定势，在制度订立过程中，既无深入细致的调查研究，也无严谨的专家论证，更无广大师生的酝酿讨论程序，完全依靠领导者的管理经验订立制度，从而导致规章制度缺乏广泛的群众基础，完全变成了学校领导一厢情愿的强加。三是制度的执行力疲软。许多基层电大的学校领导，在制定各项制度时，一味强调制度的先进性，生搬硬套先进学校的规章制度，完全脱离本校实际，以至于制度可操作性不强，完全变成了学校的“装饰品”。表面上制度文本体系相对完备，实际上只是“墙上挂挂，纸上画画，到时候还是领导的一句话”。诸如此类的问题表明，基层电大现行的制度文化，即便文本体系相对完备，但功能定位却很守旧，远远不能适应电大转型升级的新形势、新任务和新要求。开放大学建设迫切要求我们重建电大制度文化，为基层电大转型升级提供坚强有力的制度文化保障。

二、创建基层电大新型制度文化

学校制度文化是学校文化的重要组成部分。在本质上，制度文化并不等于制度本身。真正具有生命力的制度文化，一定是学校精神文化的产物。具体来说，制度文化是在生成和执行各项规章制度过程中折射出来的价值取向和行为准则。从这个意义上来说，学校制度文化是有形的规章制度与无形的价值理念的有机结合，制度是硬文化，文化是软制度［1］。基于这种认识，我们认为，在电大转型升级新的历史起点上，重建基层电大制度文化，应当在全面系统地梳理和审视传统电大制度文化建设实践的基础上，以贯彻落实开放大学的新核心价值为宗旨，以解决基层电大制度文化存在的现实问题为切入点，以构建新型制度文化生成机制、重建基层电大文本制度体系和培育基层电大新型制度文化意识为重点内容，全面推进基层电大新型制度文化创建工作。

1.构建新型制度文化生成机制

长期以来，基层电大制度生成机制方面存在着突出问题:一是制度生成的价值取向还停留在经验管理的水平上，过分强调制度“管、卡、压”的强制性功能，忽视用制度塑造文化，引领人们行为的育人功能;二是制度生成的主体从来都是“以学校领导为本位”，过分强调学校领导在制度生成过程中的主体地位，忽视学校师生的能动作用，从而导致广大师生员工对制度的认同感不强，以至于制度难于贯彻落实，甚至使制度流于形式，变成一纸空文。实践证明，只有严谨科学合理的制度生成流程，才能生成科学合理的制度。任何一项科学合理制度的生成，都不可能依靠少数人闭门造车来完成。为此，在建设开放大学的新历史起点上，重建基层电大制度文化，首先要重建基层电大制度文化生成机制，构建适应开放大学建设需要的新型基层电大制度文化生成机制。总结多年来电大制度文化建设的实践经验，学习借鉴国内外学校制度文化研究的先进成果，我们认为，构建基层电大新型制度文化生成机制，其关键点在于，秉持开放的态度，广开言路，大幅提升制度生成的民主性、科学性和实效性。其一是通过对外开放，学习借鉴国内外众多学校在制度生成机制建设上的先进经验，吸收专家学者的论证意见和建议;其二是通过对内开放，鼓励全校师生积极主动地建言献策，让他们从学校制度的执行者和服从者，变成制度的设计者和参与者，从而在制度生成的过程中最大限度地提升广大师生对文本制度的认同感和接受度。

2.重建基层电大文本制度体系

长期以来，基层电大制度文化建设，如果说取得了一些显著成绩，那么其标志性的成果就是几乎所有的基层电大都制定出了相对完备的文本制度体系。事实上，清晰界定学校组织结构各要素的岗位职责，同时根据各个岗位的职责特点，制定明确具体的行为规范体系，使学校所有工作有章可循，规范运行，本来就是所有学校制度文化建设的一项基础性工作。问题在于传统基层电大的文本制度体系建设，由于在制度生成的价值取向和生成机制等方面还停留在粗放式的管理水平上，导致基层电大的文本制度体系从表面上看似乎很完备，但实际上学校师生对这个文本制度体系的认同感和接受度却很低。随着基层电大转型升级改革实践的不断推进，基层电大文本制度体系所存在的一系列突出问题日益显现出来，迫切要求我们根据开放大学建设的新形势、新要求和新任务，重建基层电大新型文本制度系统。首先要从构建现代学校制度的高度，适时制定出台学校章程。学校章程作为学校的“基本法”，是学校文本制度建设的核心所在。2012年11月，教育部在其官方网站公布的《全面推进依法治校实施纲要》中指出，要依法制定具有自身特色的学校章程，到2015年，全面形成一校一章程的格局。经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据［2］。为此，基层电大要依据开放大学建设提出新的办学使命、愿景和价值观，立足于本校实际，集中力量，适时制定出台学校章程，为基层电大转型升级订立一部“根本大法”。其次，以学校章程为基本依据，重新审视现行文本制度体系，明确哪些制度需要继承，哪些制度需要改良，哪些制度需要废止，哪些制度需要创新，通过深入细致的立、改、废工作，全面系统地清理基层电大文本制度体系，逐步形成学校章程统领下的新型文本制度体系，从而确保基层电大转型升级的各项改革行为“有法可依，有章可循”。

3.培育基层电大新型制度文化意识

有关研究表明，任何学校的文化建设，即便拥有良好的文化元素，也并不等于一定拥有良好的文化力。只有创造性地运作学校文化元素，使其形成良好的文化力之后，才能充分发挥出“文化力量”的威力［3］。事实上，基层电大制度文化建设也是一样，建立科学有效的制度生成机制，构建完备的文本制度体系，仅仅使基层电大拥有了良好的制度文化元素，它们不会自然而然地生成“依法治校”的信念、敬畏制度的态度以及“制度面前人人平等”的文化意识。而基层电大的制度文化建设最突出的问题就是，把制度文化建设简单地理解为制度本身的建设，以为有了完备的制度体系，就会自动生成相应的制度文化意识。为此，重建基层电大制度文化，还有一项更重要的任务就是，创造性地运作制度文化元素，有效培育制度文化意识。一是通过建立民主、科学、规范的制度生成机制，在广大师生中培育新的制度态度:有事找制度，而不是找校长，并以此来淡化“校长本位”意识，增强“依法治校”的信念;二是通过严格公正的制度执行，树立制度权威。在制度执行过程中，必须以事实为依据，以制度为准绳，处置准确，宽严适度，而且要公开透明，确保所有学校成员在规章制度面前人人平等。只有这样，才能树立制度的权威，才能使广大师生尊重制度、敬畏制度，进而形成“制度面前人人平等”的思想意识和自觉执行制度的行为习惯。

三、创新基层电大制度文化建设策略

创新基层电大制度文化建设策略的问题，实际上就是一个“制度文化落地”的问题。由于基层电大制度文化建设的历史传统、发展现状以及存在的问题与其他学校相比，既有共同之处，更有不同的特点。因此，解决基层电大“制度文化落地”的问题，可以学习借鉴其他学校制度文化建设的成功经验，但绝不能生搬硬套其他学校的文化建设路径，而应当立足于基层电大制度文化建设现实水平，以解决基层电大制度文化建设存在的实际问题为导向，走出一条有自己特色的“制度文化落地”之路。

1.树立正确的制度文化价值理念，是重建基层电大制度文化的先决条件

目前基层电大制度文化建设存在的种种问题，究其原因，都源于基层电大人对制度文化价值理念的把握和理解存在严重的误区。许多基层电大人认为，所谓制度文化建设，就是规章制度建设。制度体系越健全，制度文化建设就越先进。事实上，如前所述，制度文化不等于制度文本。从发生学的角度来看，价值观是“源”，制度是“流”，制度文化形成的过程实际上就是价值观之“源”转化为制度之“流”的过程［4］。由此可见，在本质上，制度文化是学校精神文化的产物。学校制度文化是学校精神文化的转化器、孵化器和推进器。践行学校精神文化是学校制度文化建设的逻辑起点，也是学校制度文化建设唯一正确的价值取向。因此，重建基层电大制度文化，首先要根除对学校制度文化的片面理解，树立正确的制度文化价值理念，为构建基层电大新型制度文化提供坚实可靠的价值理念基础。

2.充分调动学校师生参与制度文化建设的积极性、主动性和创造性，是重建基层电大制度文化的关键所在

长期以来，在基层电大制度文化建设实践中普遍存在的一个突出问题就是:学校的规章制度缺乏广泛的群众基础，进而在制度执行过程中，上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止等现象时有发生，使规章制度如同一纸空文。为此，在电大转型升级新的历史条件下，重建基层电大制度文化必须汲取这一教训，采取有效策略，在学校规章制度的制定出台过程中，通过增设广泛征求师生意见，提交教职工代表大会审议讨论通过后方可实施等关键性环节，充分调动学校师生参与制度文化建设的积极性、主动性和创造性，以求学校制定出台的规章制度具有广泛的群众基础，最大限度地提升广大师生对制度的认同感和接受度，减少制度执行的障碍和阻力，进而真正确保制度文化建设的科学性、权威性和可操作性。

3.打造强劲有力的制度执行力，是基层电大制度文化重建的根本保障

实践证明，制度执行力严重缺失，制度体系再完善，制度文本再精美，终究不过是装潢学校门面而已。为此，重建基层电大制度文化，必须要走出制度执行严重乏力的困境，进一步改进和完善制度执行有效机制，聚集整合学校一切相关资源力量，着力打造强劲有力的制度执行力。首先，要进一步加强制度专题培训，宣传造势，营造氛围，全面提升全体师生乃至社会各界对学校制度文化的认同感和接受度，为打造强劲有力的制度执行力营造良好的舆论环境。其次，要进一步建立健全制度执行督查评估机制和约束激励机制。通过对制度执行过程及成效开展严格公正、公开透明的督查活动，引导广大师生自觉清除制度执行过程中的应付心理和抵触情绪，形成尊重制度、敬畏制度、自觉践行制度的思想意识和行为习惯。再次，需要特别强调的是领导要带头执行制度。常言说，“喊破嗓子，不如做出样子”。学校领导班子率先垂范，身体力行，带头执行学校各项规章制度，不仅能够更好地维护制度的权威性，而且会对学校制度的执行力起到引领作用。总之，打造强劲有力的制度执行力，是基层电大制度文化重建的难点所在，我们只有集中力量，多措并举，联合攻关，全力突破这个难点，才能为新型的基层电大制度文化的落地生根提供可靠的保障。

［参考文献］

［1］朱永新.用文化为学校立魂［EB/OL］.(2011－12－05) ［2015－05－19］.http: / /education.news.cn/2011－12/05/ c_122377032.htm.

［2］教育部.全面推进依法治校实施纲要［EB/OL］.(20130117)［2015－05－15］.http: / /www.edu.cn/zong_ he_870/20130117/t20130117_894608.shtml.

［3］俞国良.学校精神与学校文化力［N/OL］.中国教育报(2008－05－06)［2015－05－16］.http: / /www.jyb.cn/ cm/jycm/beijing/zgjyb/6b/t20080506_159757.htm.

［4］叶天莲，罗良针.学校组织文化建设中的问题、成因及策略［J］.教学与管理，2004(11) : 25－27.

［责任编辑龚勋］

作者简介:王世宏(1964－)，男，甘肃会宁人，中学高级教师，主要从事成人教育管理与研究。

基金项目:甘肃广播电视大学科研项目《国家开放大学建设背景下基层电大文化重建实践研究》(2014－YB－02)。

收稿日期:2015-06-23

［中图分类号］G728.8

［文献标志码］A

［文章编号］1008－4630(2016) 01－0069－04