胡月星 丁少华

〔摘要〕 疏通领导干部出口，推进领导干部能上能下必须健全完善制度机制，重点把握好四个方面：一是以群众公认为前提，依据群众公认度把好入口关，实行动态管理和诫勉；二是以业绩表现看高低，讲业绩但不唯业绩，业绩考核讲科学，结果运用要及时；三是以监督管理作保证，加强党内监督、群众监督和舆论监督；四是以素质品质为根本，在广大党员干部中扎实深入地开展践行“三严三实”教育和宗旨作风宣传教育，使其形成坚韧不拔、奋发有为的良好精神状态。

〔关键词〕 领导干部，能上能下，群众公认，业绩表现，监督管理，素质品质

〔中图分类号〕D630.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）01-0044-05

2015年6月26日，中共中央政治局审议通过了《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》（以下简称《规定》） 〔1 〕。《规定》强调指出，推进干部能上能下，最根本的是健全完善制度机制，要通过一系列激励、奖惩、问责等制度体系，以保证能者上、庸者下、劣者汰，打造出良好的用人导向和制度环境。通过调查分析，笔者认为，实现能上能下，需要在以下四个方面下工夫：

一、以群众公认为前提

能上能下既要依靠党委领导班子的正确决定，更需要广泛听取百姓群众的意见呼声。实践表明，群众呼声高的优秀干部上不来，就无法体现干部制度的生机与活力，而群众评价差的干部下不去，干部制度改革的一系列成果就会日渐消蚀，最终会付之东流。为此，实现能上能下，必须重视发挥群众的积极作用。《规定》中多次提到“群众意见”“群众反映”“群众口碑”，突出强调了群众百姓的话语权。现实中我们不难发现，有的领导干部只担心得罪了上级，根本不担心得罪了群众，即使得罪了一大片群众，也比不上得罪了领导重要。在这些人眼里，群众影响不了自己的仕途命运，也决定不了自己的升降去留。为此，能上能下要取得突破性进展，就必须紧紧依靠群众，把群众公认作为能上能下的重要前提。

（一）依据群众公认度把好入口关。一个干部的“上”既是工作和事业需要，更应当是人民群众的真诚愿望。此二者是统一的，是缺一不可的。为此，要认真把好入口关必须注意以下几个方面：其一，领导干部在德、能、勤、绩方面得不到多数群众认可的，不能作为考察提拔的对象，也不能调整交流使用。须知人民群众不仅是一面镜子，更是一杆秤，领导干部的分量只有依靠这杆秤才能够比较准确、客观地衡量判定。因此，必须把群众公认原则贯穿于干部工作的始终。要把对干部的德、能、勤、绩方面的要求摆在群众面前，由人民群众评说。简言之，干部的选任一定要体现和尊重人民群众的意愿。其二，对于一些可以明确量化的考核指标采取测评的办法，对于难以量化的指标，应加大群众谈话的分量。从德的方面来讲，领导干部的德既是明确的，同时，也是模糊的 〔2 〕353。所谓明确的，是因为德对其素质品质具有本质的规定性。是否具有道德责任感、是否勤政为民清正廉洁、是否具有社会同情心，直接影响着领导干部的从政行为。领导干部在德面前绝不能有丝毫马虎。只有思想品质好，坐得端、行得正，才能对群众有号召力和影响力，才能和群众同心同德共赴难关，群众才会发自内心地维护领导干部的形象。《规定》第八条明确指出，“品行不端，违背社会公德、职业道德、家庭伦理道德，造成不良影响的干部必须及时调整”。但是，德却是最难评定、衡量的一个方面，只有充分依靠群众，才能使一个领导干部的形象更加真实、完整。因此，在谈话中，考察上一级领导干部不应当在中层干部中确定谈话对象，一定要包括领导干部周围的一般干部和群众，坚决防止和克服考察工作草率、简单表面化的倾向。其三，对于意见相背、大抵相当的测评结果，可先交由群众讨论，集中大多数人的意见重新加以确认，绝不能草率认定，更不能仓促作出结论，要进行深入细致的分析，形成准确意见反馈给群众，以增加群众公认度。其四，扩大民主、引入竞争机制。要突出以下几点：一要坚持和完善领导干部民主评议制度，规范评议程序，扩大群众参与的范围。调查当中反映的一个突出问题是群众评议领导干部的功能弱化，一些领导干部的权威意识较强，这种与时代发展不协调的权威思想意识必然妨碍群众公认的程度。因此，必须加大群众评议领导干部的力度，群众的意见或建议要高于领导干部的分量，切忌以狭隘的眼光、怀疑的态度对待群众。在评议当中，领导干部要以一个普通成员的身份参与到群众中来，绝不容许有任何特殊之处，只是一个被测评的对象而已。除了考察组成员以外，评议最好由有一定威望的群众代表主持，使测评的气氛宽松、顺畅。必要时领导干部可以回避，以免引起群众顾忌。二要把群众推荐与组织考察、把坚持党管干部的原则与充分走群众路线结合起来。要建立群众推荐制度，疏通举贤用人渠道。对于荐贤有功者，要表彰奖励，对于压制人才、妒贤嫉能者要坚决予以组织处理，恶劣者进行媒体曝光。在组织考察中，对于群众举荐者要特别予以重视，进行深入调查，若发现实属优秀干部，重点提拔，让优秀干部能够随时进入党组织的选人视野之中。只有把群众的积极性和主动性充分调动起来，德才兼备的优秀干部大量被推荐出来，党管干部的原则才能运用得最顺畅、最有力。三要积极引入竞争评鉴机制，真正让能者上、平者让、庸者下。干部工作，离开了竞争激励机制，就会失去生机与活力。要采取述职公示、群众举荐、业绩评鉴相结合的办法，按评鉴高低，择优选用，淘汰相形见绌者。

（二）依据群众公认实行动态管理。长期以来干部能上不能下、能进不能出的问题之所以解决不了，其根源在于群众参与的主动性、积极性调动不起来。一些领导干部公仆意识愈来愈淡薄，害怕群众、疏远群众，对群众的疾苦不管不问，致使领导与群众的感情淡化，严重挫伤了群众参与管理的积极性。群众对领导感到陌生因而对其不信任。考察干部过程中，尽管也有一些群众参加，但多是轻描淡写地讲几句，不愿意说心里话，不愿意表达自己的真实愿望，无形中增加了党委和组织人事部门对干部进行动态管理的难度。因此，要使干部工作客观、公正，达到能上能下的目的，就必须充分调动群众参与的积极性和主动性。党委组织人事部门要始终“目中有人”，这个“人”就是干部周围的百姓群众。为此，要认真做好以下工作：其一，干部的能上能下要和群众公认度挂钩。要搞好群众满意度测评工作，把群众相信、认可、支持、拥护的程度纳入到满意度考核指标体系当中。既要看业绩，还要看群众公论，不能以表现的“业绩”代替群众公论，凡是不符合群众意愿、违背民意的事既使干得再多、多有说头，也绝不能认定为业绩。也就是说新花样搞得再多，群众求温饱、奔发展的问题没有解决，就只能算是败绩，对这种好大喜功、不干实事的干部要严肃处理。其二，干部履行职责的情况要向群众公布。干部分管的工作、承担的责任、制定的目标、签订的责任书不仅要向上级汇报，也要向群众公布，接受群众监督。坚决杜绝欺上瞒下、弄虚作假行为的产生，使其失去生存的条件和环境。同时，要定期向本单位、本部门的群众汇报个人履行职责的情况，既要讲取得的成绩，也要讲存在的问题与原因，以求得群众的支持和理解，增加群众满意度。其三，加大干部交流调整力度。经过群众民主评议，认为需要调整交流的，要依据其所长所能进行调整交流。量才使用，开发干部的潜能。同时，要求所要调整交流的干部对自己正在从事的工作，要保证其正常运转，不能断线，并且要把这一条视为干部履行岗位职责考核的重要内容；对于不负责任、闹情绪不服从组织安排的干部要予以免职。

（三）依据群众公认实行诫勉，疏通干部出口。对那些群众反映责任心差、能力平庸、闹不团结的干部亮出黄牌；对那些不适应担任现职的领导干部及时调整下来，使各级干部普遍感到外有压力，内有动力。一要坚持定性与定量相结合的原则，根据对领导干部的基本要求和群众公认的状况，制定诫勉原则，认定诫勉对象。二要坚持惩前毖后、治病救人的方针，适当选用诫勉方式。一般可选用警示性诫勉和惩诫性诫勉两种方式。根据诫勉对象所存在问题的不同程度，先实行警示性诫勉，效果不明显的，施之以惩诫性诫勉。总之，只有以群众公认为依据，及时补任德才素质优异者，才能有利于工作和事业继续向前发展，才能真正达到能上能下的目的，我们的干部工作才能充满生机与活力。

二、以业绩表现看高低

能上能下，既要看群众公认，还要看业绩表现。干部能否胜任工作岗位，对本地区本部门作出积极贡献，归根到底还是业绩贡献说了算。以业绩论高低要把握好以下方面：

（一）讲业绩，但不唯业绩。重在把握如下几个关系：其一，正确认识德才条件与工作业绩的关系。干部的德才素质或政治业务素质是取得业绩的前提，是决定业绩的根本要求。《规定》指出，“严格遵守党的政治纪律和政治规矩”是干部不可触碰的红线，否则就必须“下”。业绩是干部德才素质与客观现实相互作用产生的结果，是德才素质的集中反映。因此，看待业绩，应充分认识到，干部的业绩与德才表现是一致的。对于那些作出一定成绩但政治思想品质差的干部，决不能不加识别，把业绩主观化、片面化。其二，正确把握和处理好“显绩”与“潜绩”的关系。领导干部的业绩表现应当是以已见成效的业绩即“显绩”为目标的。但一项业绩的获取过程有周期性，也可能有反复性，有的是在前任基础上搞起来的，有的是在履行岗位职责中近期产生的。因此，考核干部业绩，要把握现实性与历史性原则 〔3 〕412，对那些效益长远，虽经努力但一时难以实现的“潜绩”，要充分予以肯定；对那些已经拥有的“显绩”，也要分清哪些是在前人基础上取得的，哪些是自己积极努力的成果，不能只看成果不讲过程、只管现在不管将来，否则会导致考核的欠客观、不公正。其三，把业绩考核与提高干部队伍素质、加强党同人民群众的密切联系结合起来。业绩考核与加强干部队伍的整体素质是紧密关联的，要始终站在政治高度看待这项工作，不能有丝毫松懈马虎。

（二）业绩考核讲科学。业绩考核中出现的欠客观、不准确现象与考核办法不合理、不严谨有关。为此，应根据考核工作的特殊要求，客观、公正、准确地划分档次，采取详细分解、综合分析、纵横比较等各种行之有效的办法。首先，要做到定性和定量分析相结合。定性分析即是对领导干部的业绩予以质的确定，定量分析则是对业绩的程度予以描述定位。在业绩考核中，仅仅进行定性分析，易造成千人一面，影响业绩评定；若只求定量分析，又会失之以绝对化、简单化。排除主观、客观方面不良因素的干扰，就要把定量与定性结合起来。定量分析中，必须严格注意数据的采集工作，收集各方面的数据信息，进行真伪核查，来防止弄虚作假。其次，要做到静态考核与动态考核相结合。静态考核指结果考核，动态考核即过程考核。通过看结果，看过程，一则可以将主观努力程度与客观结果结合起来，对于那些因种种客观因素影响，虽辛勤努力而没有结果者，与那种不干实事没有业绩者严格区分开来。二则便于分清集体业绩与个人业绩的关系，防止贪功诿过现象，杜绝“好人主义” 〔4 〕、重复占用业绩的不公正现象。最后，要做到组织领导与群众监督相结合。通过设立机构、加强领导、强化管理的办法，使业绩考核纳入经常化、规范化、制度化渠道。同时，要注意广泛发动群众，强化舆论和群众监督，使业绩考核的结果让广大干部群众心服口服，进而产生出良好的社会效应。

（三）结果运用要及时。对领导干部履行岗位职责的工作业绩和德才表现结论，应及时准确反映到对干部的使用上来，作为决定干部升降去留的依据。其一，对业绩突出的领导干部及时予以各种形式的奖励，包括晋级、嘉奖、表彰、记功等，使工作热情和开拓进取精神得到充分肯定；对于业绩差者，则予以戒免、降级、调整等人事处分，使之受到鞭策和振动。其二，经常灵活使用考核结果。业绩突出者及时奖励是一个方面，也要为那些奋起直追、后起赶上的领导干部留有余地，使之经过重新努力，得到业绩或有重大成果，更要注意奖励。对在岗在职者，若一味满足于现状，不思进取，业绩平平者，则予以诫勉，形成机动灵活的干部动态管理机制。其三，建立业绩档案，作为干部晋级、升职及调整、免职的参考依据，并为后备干部的培养选拔提供第一手材料。

三、以监督管理作保证

建立完善的监督机制是能上能下制度得以落实的基本保证。建立完善的监督机制，重点要在进一步加强党内监督、群众监督和舆论监督方面狠下工夫。

（一）加强党内监督。一是要加强党的上级组织对下级组织的监督。上级党组织在审批下级党委组织部门上报的干部任免请示时，首先要检查开展民主测评的情况，对没有进行民主测评或民主测评搞得不好的，不仅不能批准，而且要进行认真查处，并追究主要责任者的责任。二是要加强党员个人的监督。任何共产党员都要自觉加强对党的干部方针、政策和各项法规的学习，提高对能上能下重要性的认识，积极主动地担负起监督职责。各级党组织要采取切实有效措施，调动和保护党员行使监督权利的积极性。三是要发挥纪检、监察部门的监督职能。纪检监察部门要把各级党组织在干部工作中能否认真履行职责，重视贯彻“三严三实”作为自己监督、查处的重要内容，认真履行好自己的监督职责。要认真执行组织部门与纪检、监察部门的联席会议制度，及时沟通情况，协商对策，坚决查处违反群众公认原则的人和事。

（二）加强群众监督。一要加强对人民群众进行党的政策、法规教育及民主法制教育，增强人民群众对干部工作的参与意识，提高参与和监督的水平 〔5 〕。二要增强干部工作的透明度，为人民群众参与监督创造必要的条件。在确保党的干部路线、方针、政策得到认真贯彻执行的前提下，尽可能地增强干部工作的透明度，扩大群众的参与程度，不仅是确保群众行使监督权力的需要，也是贯彻群众公认原则的实际步骤。三要确保群众监督渠道的畅通。群众监督具有其他监督形式所不具备的广泛性、直接性特点，其他监督形式无法替代。重视群众的意见和呼声，做到件件有着落，对及时发现和纠正各种违纪、违规现象，确保群众公认原则的贯彻落实具有重要意义。

（三）加强舆论监督。当前，要高度重视媒体尤其是新媒体的重要影响，力争在以下方面实现新的突破：一要在指导思想上有新突破。从一定意义上说，一切舆论媒体的社会功能应具有宣传引导与监督教育两个方面。但由于种种僵化思想和保守观念的束缚，舆论媒体的第二种功能在现阶段并没有充分发挥作用，有些人甚至误认为任何反面的报道、批评都是消极的，只希望舆论媒体永远以一种腔调高唱赞歌，这实际上是限制了舆论媒体行使监督的权利。如果这种观念不转变，加强舆论监督只能是一句空话。二要在监督范围上有新突破。在开展民主测评、业绩考核、选举等基本环节，除个别需要保密的部分外，都应该允许舆论媒体介入。三要在监督的力度上有新突破。“沉疴当下猛药医”，在现阶段干部工作还存在信息闭塞、反应滞后等许多问题，舆论监督只有加大力度，真正做到揭丑挖短，触及矛盾根源，才能对深化干部人事制度改革，推进干部能上能下起到积极作用。

四、以素质品质为根本

素质品质是影响能上能下制度实施不可忽视的核心因素。能上能下之所以举步为艰，与部分干部只能上不能下的“官本位”思想意识有关。有的干部视野狭窄，思想境界不高，多考虑个人升降去留，纠结自己的利益得失，忘记了共产党人的政治使命和责任担当。进一步提高政治素质品质，当前要突出抓好以下关键环节：

（一）在广大党员干部中扎实深入地开展践行“三严三实”教育和宗旨作风宣传教育。在调查中，当问及“领导干部与群众过分亲密，事必躬亲，会影响自己在群众中的权威，会妨碍行政命令的执行。对此您怎么看”时，有49.98%的人回答：“当干部就是运用权力约束人的，管理是第一位的。”还有3.64%的人选择“群众越不了解，越有神秘感，才越有权威”。对这种思想倾向，绝不能掉以轻心。要在党员和各级领导干部当中针对联系群众、为群众解决实际困难和问题方面作出一些具体规定，把扶贫解困、托孤助残、为民谋利与干部的从政行为结合起来，在实践中认真履行忠诚、责任、担当的宗旨要求。一要牢固树立态度上尊重群众、感情上贴近群众、一心为民、公而忘私的公仆意识，想问题、办事情、作决策都要以维护人民群众根本利益、解决民生问题作为根本出发点和落脚点。二要正确对待个人政绩表现与人民群众根本利益之间的关系。衡量一个干部政治思想上成熟不成熟、合格不合格的一个重要标准，是要看其行为表现中是否能够清楚地界定个人政绩表现与人民群众根本利益之间的关系。如果不是从人民群众的长远利益和根本利益出发，而是做表面文章，为个人升迁捞取政治资本，对这样的干部决不能选拔重用。三要彻底转变各级领导干部的工作作风。尤其是在深化改革，着力推进社会治理和治理能力现代化过程当中，各级领导干部肩负的责任更大，要求也更高，仅仅依靠个人的智慧是远远不够的，必须集中群众的智慧和力量，紧紧依靠人民群众才能取得各项工作的胜利。只有彻底转变思想观念、作风，才能充分调动群众的积极性，这是决定我们各项工作和事业成败的关键。

（二）躬身实践，尊重实践，在实践中学习，在实践中提高。尊重实践是实事求是、虚心学习的表现。干部成长规律表明，凡是积极投身于实践并且同基层百姓保持密切联系的干部，大都成长进步比较快。经常深入实际、深入群众，有助于干部吃透上情，了解下情，进一部做好各方面的工作。习近平总书记要求的“好干部”标准，就是要讲信念坚定，讲勤政为民。勤政为民首先要向人民群众学习，就是坚持尊重实践、尊重群众这个辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点。为此，一要坚持干部基层锻炼形成一项制度。从制度上规定各级领导干部每年都要抽出专门时间下基层进行锻炼，帮助基层解决实际问题。尤其是对中青年干部，更要加强这方面的工作。要倡导和鼓励干部到基层去，到艰苦地区和困难多的地方去，到党和人民群众最需要的地方去。干部只有到实践当中经过一番扎实的锻炼，才能够不断提高自身政治业务素质。要彻底改变现在有些干部缺少实践锻炼、同群众感情疏远、不懂得党的群众路线、不会做群众工作，甚至侵害群众利益的严重不良倾向。二要提倡深入实际，搞好调查研究。深入实际搞好调查研究，是领导干部的一项基本功。农村调查要到村到户，企业调查要深入到车间班组，真正了解群众在想什么，盼什么，欢迎什么，反对什么。要抽出时间直接深入基层了解情况，从基层和群众的实践当中汲取营养，透过纷繁复杂的现象抓住深层次问题，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的加工制作，形成高质量的调查报告，提出解决实际问题的思路和对策。

（三）采取有效措施抓好理论学习，提高理论素养。对于理论学习，中央虽然抓得很紧，但迄今仍然是干部素质教育中的一个薄弱环节。这次调查当中就理论学习反映出的一个突出问题是干部理论学习的表面化倾向十分严重，有28.43%的人认为目前的理论学习“效果一般”，42.54%的人认为“从学习方式到学习内容，都需要进一步细化、深化” 。为此，根据中央要求，结合目前理论学习当中的实际情况，要突出抓好以下环节：一是要进一步完善理论学习制度 〔6 〕。按照中央要求，抓紧制定理论学习细则，对各级领导干部的读书学习作出规划，提出要求，明确学习职责，使理论学习成为新形势下的一项重要任务，在思想头脑中牢牢扎下根。二是要提高干部理论学习的自觉性和主动性。要在干部中大力提倡理论学习的风气，使其带着问题去学，怀着事业心和紧迫感去学，学不好理论就跟不上形势发展的需要，学不好理论就谈不上素质过硬。要比谁学得好，谁学得精，谁学得管用，把理论学习看成是事关个人事业发展的大事，是国家民族振兴强盛的客观需要。三是要抓好理论学习情况的检查考核工作。要求党员和各级领导干部述职时要报告理论学习情况，尤其要报告学习的实际收获、心得体会、问题症结所在；民主评议干部时要评议学习的效果，切忌空泛和不切实际的表面化倾向。看一个干部是否真学、苦学、有效果地学，就要评议其学的态度和水平。四是做好领导干部理论教育培训工作。采取多种形式抓好培训，把学习体会与专家讲授结合起来；集中学习与问题研讨结合起来；理论学习与调查研究解决问题结合起来。对培训工作要进行测评、公布成绩、划分档次、奖勤罚懒，并与干部的升降奖惩联系起来，与年中考评考核结合起来，坚决克服不求实效、浮光掠影做表面文章的形式主义，形成上上下下讲理论、用理论的浓厚氛围。

（四）形成坚韧不拔、奋发有为的良好精神状态。一个人的世界观、人生观、价值观与精神状态是融为一体的。只有先天下之忧而忧，后天下之乐而乐，才能与民同甘苦、共患难，才能真正体察民情，为民解忧，当好人民的公仆，得到人民群众的公认。一要有高尚的情操和远大的理想。调查中，在所列的得到群众公认的9项素质品质当中，群众把为政清廉（45.09%）、坦诚务实（24.24%）、扎实进取（9.98%）排在前三位，占调查总人数的79.31%，远远高于其他六项选择的总和。这充分说明，此三项是衡量干部能力素质的核心因素。而滋润维护此三项品质的营养基础是一个人完美的情操和远大的理想抱负。加强官德修养，提高素质归根到底要看一个人的思想和具体行为表现，思想和行为之所以得到升华，是因为有情感和道德的力量。因此，必须在党员干部中提倡公正廉洁的奉献精神、坦诚务实的实干精神、扎实进取的拚搏精神。只有在这种强大的人生精神力量感召下，才会激发出高尚的行为动机。二要有清醒的政治头脑和从政意识。要清楚地认识到自己所肩负的政治使命和历史责任。党的形象是千千万万党员干部共同塑造的结果。要增强党性观念，加强党性修养，严格要求自己，明辨是非，坚持党性原则，遵守党的组织纪律，做遵纪守法的表率。要干一行，爱一行，钻一行，不但政治上合格，业务上也要过硬，努力提高自己履行职责的能力，使自己有信心、有能力当好人民公仆。三要有无私奉献、坚韧不拔的奋斗精神。干部取得人民群众的公认，是靠自己的躬身实践得来的。只有勇于探索，大胆实践，立足本职，脚踏实地，埋头苦干，创造性地开展工作，才能取得更大的成效。

参考文献：

〔1〕中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》〔EB/OL〕. http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201507/t20150728_59909.html.

〔2〕胡月星，梁 康.现代领导人才测评〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2004.

〔3〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔4〕范正伟.能上能下，先要克服“好人主义”〔N〕.人民日报，2015-07-30.

〔5〕蒯正明.以党内法规促进领导干部能上能下〔N〕.组织人事报，2015-09-01.

〔6〕周玉生.从制度建设着力推进干部“能上能下”〔N〕.人民日报，2015-06-27.

责任编辑 周 荣