基于行政伦理的政府公信力构建

2016-01-16唐土红

理论探索 2016年1期

〔摘要〕政府公信力本身就是个政治伦理范畴，它与行政伦理有着天然的联系：行政伦理是遏制腐败、规范权力、增进民众信任的重要力量，也是优化政府形象、塑造政府精神信仰、夯实政府公信力的重要条件，更是凝聚民心、激发民智、汇集民力的决定性因素。当前，在我国政府公信力构建中，行政伦理存在行政主体价值失衡、行政伦理规范滞后和行政伦理行为失范等问题。从行政伦理视域提升政府公信力，就要科学解决制度伦理设计、行政伦理法制化和行政伦理评估问题。

〔关键词〕行政伦理，政府公信力，行政伦理设计，行政伦理评估

〔中图分类号〕B822 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）01-0032-06

政府公信力是一个综合性概念，系指政府凭借自身信用赢得公众信任的能力，它是公众对政府理念、行为和绩效的一种价值评判和心里认同程度。一般而言，政府公信力由政府理念、行为与绩效三部分构成，政府理念倾向于政府的价值取向，政府行为侧重于在政府理念指导下的行政过程，政府绩效则是政府行政的结果。政府公信力也是一个政治伦理范畴，政府的理念、行为与绩效是否一致，是否符合社会正义，均需接受伦理道德的检验。但在以往的研究中，学界往往倾注于政府公信力的政治学和管理学探讨，忽视了行政伦理在政府公信力中的地位与价值。

一、行政伦理对政府公信力的驱动价值

现代社会，政府公信力已经成为社会凝聚的基础，也是政府采取一切手段获得民众认同与信任的动因。对政府而言，良好官民信任关系的构建是政府获得合法性的前提，也是维护自身利益，促进国家长治久安的保障。就我国目前而言，影响政府公信力的因素很多，如国家经济状况、权力腐败、公众期待、突发性事件等，都会不同程度地冲击民众视线，影响民众对政府的信任。但在这些“显性”因素背后，还有一个容易被人忽视的“隐性”因素，即行政伦理因素，而这一重要因素长期未能引起我们的重视。

行政伦理是公共行政领域的道德规范体系，是政府机关在行政活动中逐渐形成的，用于指导行政活动价值导向的道德规范和伦理精神。政府公共行政的有序开展均离不开行政伦理的牵引。事实上，政府公信力与行政伦理有着天然的联系：一方面，行政伦理作为一种内在的柔性元素，渗透于政府公信力的各个元件，并通过善恶等伦理观念对政府理念、行为及其绩效进行伦理考评；另一方面，在构筑政府公信力的众多因素中，行政伦理是其中不可或缺的重要因素，政府公信力本身蕴含了公众的道德评价、民众的情感认同，蕴含着非同凡响的政治实践意义。在现代化进程中，行政伦理作为政府的一种“软实力”涉及我国政府及其行政活动的根本问题。行政伦理其价值在于为我国行政人员的道德认知提供价值准则和价值目标，为政府及其工作人员的决策和行动辨明方向。

（一）行政伦理是遏制腐败、规范权力、增进民众信任的重要力量。腐败其实质是权力私有化，在影响我国政府公信力的众多因素中，腐败对政府公信力造成的影响最恶劣。法律与伦理均为遏制腐败的重要力量。如果说法律是规范权力运行的“刚性”因素，那么，伦理则是促进权力健康运行的“柔性”力量，政府一旦“缺乏责任机制可能意味着政府和官僚制组织可以为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生” 〔1 〕269。政府公信力的构筑也将大打折扣。行政伦理通过对人之内心信仰、意志和信念的浸润，将刚性的“他律”转化为柔性的“自律”，赋予政府内在的自觉动力，催促政府善行的产生并最终赢得民众信任。

行政伦理作为整个社会伦理的主体性力量，在防范腐败、提升政府公信力方面至关重要。特别是在我国社会转型过程中，行政伦理可以唤醒政府职员的良心，使他们抵御形色各样的诱惑。我们知道，一方面政府公职人员作为权力执行者，理应以公众利益为行为准则，但另一方面，他们又是现实的“经济个体”，有着自身的利益驱动。“我们的个人利益与我们作为官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会。” 〔2 〕105-106政府公职人员只有通过内心道德“自律”，才能铲除腐败滋生的土壤，确保权力的“公共性”，以赢得公众信任。行政伦理本身所内含的价值观也是对权力进行有效制约的武器。行政伦理在建构我国行政激励与监督机制方面也有着不可替代的价值，它不仅是政府行政正确与否的价值标准，更是监督和约束权力合法化使用、增进民众信任的重要条件。它强化了政府职员行政伦理意识，为政府行政活动提供新的补充性监督机制，即行政伦理监督机制，以弥补事后监督的不足。现代行政管理认为：“要对管理全过程实行有效的控制，仅有技术手段是不全面的，还必须同时具有内在道德的运行机制。” 〔3 〕在这一问题上，李克强同志也强调了行政伦理作为社会监督的重要性，认为政府一定要接受社会评议和监督，并要用立行立改的实际行动提升政府公信力。

（二）行政伦理是优化政府形象、塑造政府精神信仰、夯实政府公信力的重要条件。在我国，政府形象抑或执政党形象是政治生活中最宝贵的无形资产，它直接影响着我国政府的威信，蕴含着我国民众对政府的期望与信心，更为重要的是良好的政府形象是推动官民互动，提高民众向心力和凝聚力，维系政治信任的关键。行政伦理在优化我国政府形象，塑造政府精神中的指导性地位不可忽视。行政伦理意味着对政府公职人员的价值观、人生观、道德观等的引导和调整，它对于做好政府工作，培养一支公正、依法、廉洁、高效的政府团队，培育并推动政府的服务精神、法治精神、公益精神和清廉精神等伦理准则共同发展，至关重要。没有行政伦理作基础，政府永远不可能拥有真正的现代服务意识和公共理念，也不可能构筑与之相应的公信力。

我们知道，行政伦理是构成政府公信力的“软”因素。国家兴衰，民心背向，很大程度上取决于政府公职人员的思想道德素质和精神信仰。在当代中国，政府公职人员没有共同的理想信念，没有良好的道德规范，是无法赢得民众信赖的。有人甚至认为，“信仰的作用从理论的高度可以概括为‘凝聚力三个字。正是这种凝聚力规范约束着人们的选择，使人们在多元的人生道路面前毫不犹豫地走向正确之路，而且确信这种选择是最佳选择。而这一点恰恰是一个国家、一个民族所不可缺少的精神支柱” 〔4 〕。要确立政府公职人员的精神信仰，优化政府形象，增进民众对政府的信任，首先需要良好的行政伦理支撑。倘若执政道德严重失范，人们的价值认同便难以达成，社会的内聚力也会锐减，从而影响执政合法性。行政伦理可以有效规范行政行为，理顺政府权力与公民权利间的伦理关系，在整个社会形成共同的价值观念与精神追求，为政府公信力的构筑营造良好的“软环境”。同时，行政伦理也有助于我国现代公共精神的塑造，政府公职人员的行为及其道德境界，直接影响社会的伦理风貌，成为人们规范自身行为的方向标，这对整个社会达成谅解、形成共识、协调行动、增进民众信任，具有现实意义。

（三）行政伦理是凝聚民心、激发民智、汇集民力的决定性因素。行政伦理问题内含了政府权力与公民权利关系的问题，即执政者与公众关系的问题。行政伦理是公民评判现有权力系统是否具有合法性的基础。作为执政党，能否在政治舞台上站稳脚跟，关键要取信于民。执政党行政伦理状况的每一次变化，都会引起民众的信念、心理、精神状态甚至政治态度的转向。

党的领导干部，既是公共政策的执行者，亦是公共利益的维护者，他们在运用权力的过程中，其道德意识、道德情感、道德意志和道德行为等行政伦理要素都会在政策执行过程中展现出来。一旦行政伦理生态失衡，政府信任危机就难以避免，社会不和谐的因素便会急剧上升。所以孔子在《论语》中强调，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”，“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。”习近平同志也指出，人心是最大的政治，“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。如果自诩高明、脱离了人民，或者凌驾于人民之上，就必将被人民所抛弃” 〔5 〕。此可谓“得民心者得天下，失民心者失天下。”一般而言，党风正则干群和，干群和则凝聚民心，其执政基础就会坚如磐石。政府如果在行政伦理和执政道德上出了问题，权力与权利的平衡便会打破，长此以往，政府公信力的构筑自然就是一句空话。

行政伦理还是实现社会公平正义、营造政治和谐的重要因素。行政伦理其目的也即是厘清权力道德边界，强调权力与权利共融、权利与义务对等。在执政过程中，如果整个政治系统政风清明，领导干部极富道德责任感，公共权力的权威性与至善性也会得以凸显，执政合法性也会得到构筑。

二、政府公信力下降凸显的行政伦理问题

今天，公民对政府的信任度与满意度日趋下降已成为世界性问题，在影响政府公信力的诸多因素中，行政伦理因素尤应引起世人的关注。事实上，政府公信力的流失都是与行政伦理的缺失同时出现的，甚至毫不夸张地说，政府信任危机说到底也是政府道德危机。在我国政府公信力流失的诸多因素中，行政伦理因素依然不可忽视，行政伦理的缺失无疑是对我国政府公信力的致命打击。

（一）行政主体价值失衡影响民众对政府的信任。一般而言，行政主体的道德对整个社会风尚均具有引导、示范与扩散效应，对政府行政人员而言，他们肩负着维护公共利益的责任，这一公共行政的精髓，注定了政府行政人员其道德境界理应有更高的追求。然而，随着国民经济的快速发展，国家行政人员中也出现了价值选择困惑和危机，直接影响到民众对政府的信任。具体表现在：一是个人价值湮没职业价值。诚然，政府行政人员有提高自身生活质量、追求个人利益的正当诉求，但因其与公共权力相连，公共利益观念、服务意识就是他们的核心价值。但现代社会，主导价值消解，新的价值尚未形成，部分行政人员难以赋予自身某些行为的意义，也很难找到工作的价值感，这都影响到民众对政府的信任与认可。据调查，有39.6%的行政人员并未体验到工作的归属感，28.2%的人认为付出与工资回报不公平。因自身工作未按时完成，不乐意加班的比例达48.1%。〔6 〕194现实表明，部分政府行政人员的职业价值与职业归属湮没于个体价值之中，缺乏为人民服务的宗旨意识和服务观念。二是工具价值吞噬目的价值。国家利益至上是政府行政人员的道德责任，但由于部分公职人员过度凸显个人价值，淡漠国家和集体利益，有的甚至为了追逐个人利益而放弃自己的信仰，为一己私利不择手段损害公共利益，严重削弱了政府公信力。据调查，政府行政人员世俗化倾向相当严重，不少人把目光聚焦在工具理性与经济理性上，失去了职业本身的目的价值。调查显示，绝大多数政府行政人员认为，活着是为了家人和自己，为了国家和社会的比例仅为3.7%。〔6 〕194诚然，爱家、为家、顾家也是一种美德。但行政人员把主要精力均置于“家”中，过分淡化“国家”观念，对政府公信力也是一种致命的打击。三是经济价值胜过政治价值。伴随现代化的推进，经济与效率成为评估政策标准尺度，事实上，经济与效率并非是政府唯一的价值追求，在许多政府机构的管理中，公平比效率更重要。倘若因为经济主义忽略了公共行政对公平价值的捍卫，公共行政与公职人员也将偏离正义的轨道，民众对政府的信任也将削弱。伴随经济价值的凸显，行政人员的政治使命则有所淡化。行政人员选择在政府机关工作，源于工作稳定、待遇优厚的比重已达73.1%，而为了实现理想抱负和人生价值的比重只有14.0%。〔6 〕194

（二）行政伦理规范滞后引发政府信任问题。近年来，我们在社会建设和国家治理方面取得了不少成就，也积累了诸多经验，与政府行政人员相关的各种规章制度和伦理规范建设取得了显著成效，各类权力监督与制约机制也相继建立并逐步完善。但与时代发展的要求相比，行政伦理规范仍显滞后，导致政府与公民沟通不畅，行政人员的积极性并未充分发挥，引发了诸多政府信任问题。具体表现在两方面：一是行政伦理规范零散。当前，有关行政人员的伦理规范文件不少，但大都比较零散和模糊。《中华人民共和国公务员法》应该是相对完整的行政伦理规范性文件，它对公务员考核录用和培训、任免、奖惩、权利与义务等均作了较为全面的阐释，但所述内容大多是指导性的，缺乏明确而具体的量化指标，在实际操作中随意性较大，存在着执行偏差和执行乏力现象。目前，我国行政伦理规范并不系统、在操作中仍存在主观色彩太浓、职务升降机制尚未真正落实、行政人员考核流于形式化和表面化、奖惩机制不健全及行政伦理规范监控不严等问题，这些难免会冲击民众对政府的信任。特别是政府在应对现代危机管理中，由于长期缺乏可操作性的统一的行政伦理规范指导，政府行政人员往往怠慢公众的知情权、参与权和监督权，抱着“大事化小，小事化了”的心理，贻误最佳处理时机，影响危机管理工作的顺利开展，使民众对政府失去信心。二是行政规则政出多门，随意多变。现代社会，政府决策应广泛征集民意，让公众了解其施政理念，才能赢得公众的理解和信任。但遗憾的是，部分政府部门并未考虑到政策的稳定性、连续性和统一性，“政出多门、互相矛盾”。有的地方政府只偏好短期行为，制定政策时既不从实际出发，又不考虑政策的持续性与预见性，仅仅满足于本届政府的任期。在实际工作中，出现“新官不理旧事”“一届政府一套政策”等怪象；有的地方政府则随意承诺，出尔反尔，前后矛盾，政策多变，根本不按协议、政策办事，而是因个人偏好行事，违背了政策的“合约”性与严肃性，民众无所适从，人们对政府履约必然缺乏信心。

（三）行政伦理行为的失范挫伤政府公信力。行政伦理行为失范是对政府公信力的致命打击。随着经济社会发展，市场交换原则深入人心，部分政府行政人员个人私欲也逐渐膨胀，混淆“官场”与“市场”的界限，利用制度漏洞，置行政伦理的规范与原则不顾，将“官场”变“市场”，把市场规则引入公共行政领域，公共权力蜕变为满足私欲的工具，失范行为和腐败现象频繁发生，严重挫伤了政府公信力。当前，我国行政伦理失范行为名目繁多，形式多样，主要表现在以下几个方面：一是权力寻租抑或“权力设租”。政府行政人员利用手中的公共权力窃取公共资源，为自身谋取私利，以损害民众和国家利益换取个人利益最大化，如以权谋私、权钱交易、索贿受贿、卖官鬻爵、贪污腐败等。当前我国反腐败过程中出现的家族式腐败、塌方式腐败、区域性腐败、系统性腐败及小官巨贪现象，如不彻底根治，将直接导致政府公信力的丧失。二是虚报浮夸，弄虚作假。部分行政人员做事不切实际，不关心民众疾苦，夸夸其谈，整天潜心于所谓的“官场之道”“升官之道”。有的政府行政人员为完成上级确定的工作任务，应付检查，玩弄“数字游戏”，虚报政绩，而对关键要害问题却遮遮掩掩，闪烁其辞，采用回避态度甚至封锁、控制真实消息。有的政府行政人员为了套取国家资金，虚报项目，夸大实情，虚列开支，用浑水摸鱼手段巧夺公共资源，造成国有资产和政府公信力的双重流失。三是逃避责任，相互推诿。在现实中有的行政人员热衷于形式主义，不思进取，没有担当精神。为了个人私利或“功名”，全然忘记了自己的使命与担当，对自己有利的事争着干，对自身不利的事则互相推诿，踢皮球，不敢承担自身应有的责任，官僚主义十足，导致工作效果和效率非常低下。有的领导干部违反社会公德，借考察之名和工作之需，游山玩水、吃喝玩乐，有的整天沉迷于灯红酒绿之中，引起群众严重不满。行政伦理失范行为，挑战了公共行政的正义性，使政府丧失群众的支持，最终导致政府公信力的丧失。

三、基于行政伦理的政府公信力构建路径

在行政伦理建设和政府公信力提升方面，学界从理性化、制度化、技术化等方面提出了诸多独到的建议，这对深入研究政府公信力有着极为重要的价值。笔者认为，从行政伦理视域提升公信力视角看，当前我们特别要重视解决制度伦理设计、行政伦理法制化和行政伦理评估等问题。

（一）制度伦理设计：提升政府公信力的必然选择。在行政伦理和信任政府建设中，制度设计的伦理导向极为重要。邓小平就此也曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 〔7 〕333

受传统人伦关系影响，国人一旦谈及人性，就会有意无意想到“人性之善”，人为抬高政府公职人员的道德境界，并以“最佳情形”或“道德圣贤”理论进行制度设计。这种将主观先验与美好愿景作为“事实前提”的制度安排，如水中月、雾中花，不仅其本身缺乏“强抗体”与应变力，还在官场上造就了大批道貌岸然、具有双重人格的伪君子，他们连起码的道德底线都难以维系，又何谈行政伦理水平。其结果无疑极大地影响了政府形象，挫伤了政府公信力。对政府公职人员人性的理解，我们虽不否定其“道德人”的一面，但也应承认“经济人”的一面。当前，国内诸多学者也均接受公共选择理论针对行政官员“经济人”的设定。公共选择理论认为，作为代理人的政府及其官员并非天然地、永恒地代表公共利益，它有可能只是其组成成员实现偏好的工具，会在宪法实际准许的任何约束之内，行走在公民控制的“波涛”之间，追求它的收入最大化。〔8 〕331可见，在行政伦理建构中，制度与体制的伦理导向问题至关重要，而制度创新是提高行政伦理功效实效性和提升政府公信度的必然选择。

休谟认为，任何政府制度的设计和出台，均应把每个人都视为无赖，并以消极的防御观作为基本依归。波普也针对政府之恶衍生的危险性提出“最小痛苦原则”，主张设计合理有效的制度，防止“利维坦”对公民权利的侵蚀，为此他设计出“自由主义剃刀”。认为政府只是一种危险的“必要的罪恶：如无必要，它的权力不应增加。可以把这一原则称为‘自由主义剃刀（类似奥卡姆剃刀，即那条著名的原则：如无必要，实体或本质不应增加）” 〔9 〕499。只有完善的制度伦理才能破解我国因行政伦理问题而导致的政府信任问题。

在我国，制度伦理规范作为一种外在约束力是集体理性的升华，它能最普遍地约束各级行政官员。我们在给予制度顶层设计时，必须坚持公平公正原则，一视同仁地对待所涉及的人和事，既要给政府公职人员注入内在动力，又要防止其违法乱纪。在制度构造中，还应充分体现伦理之精神，为政府公职人员伦理品质成长和道德境界提升开创条件，也使民众在行政伦理的感召和感化中增长对政府信任的力量。

（二）行政伦理法制化：构筑政府公信力的有效举措。行政伦理法制化也是制度伦理建设的一个重要方面。作为一种制度安排，行政伦理法制化系指在立法、执法以及法律监督体系中渗透伦理因素，将部分行政伦理上升到国家意志高度，制定专门的行政伦理法典，使政府公职人员行政伦理行为具有法律效力。关于行政伦理立法问题，我国学界分歧比较大。赞成者认为，行政伦理法制化可以发挥法律以“刚”济“柔”的品性，以强化道德的制约功能；反对者则认为，伦理和立法有明显界限，行政伦理法制化模糊了伦理与法律的界限，其结果就是将伦理问题变为法律问题了。

诚然，法律和伦理有着不同的发展逻辑，如道德涉及的领域和范围比法律广，法律的调控力度比伦理强。然而，二者又是相互联结的，在某种程度上说，法律是道德规则的外化，在依法治国的过程中，法律可以成为强制的道德，道德则是自觉的法律。因而，切不可将行政伦理法制化误读为“道德无用论”抑或“法律万能论”。我们强调行政伦理法制化仅限于以法济德，强化行政伦理对政府的约束功能，遏制政府不作为或乱作为，以拯救政府信任问题。

事实上，行政伦理立法并非将所有道德问题法制化，其范围仅限于极少部分底线伦理的立法，它“实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准” 〔2 〕130。从实践看，现代国家日益关注行政伦理的立法问题，通过行政伦理立法所释放的强制力来维护道德的崇高性和敬畏心已成为世界各国的发展趋势。早在上个世纪80年代初，瑞典就出台了《国家公务员行为条例》《违法违规处分条例》《贪污贿赂行政处分实施专款》等专门法令，将部分行政伦理问题法制化，通过法律来强化伦理对权力的制约，有效遏制了权力腐败的滋生，提升了政府的公信度。这一做法得到了世界各国的效仿，如美国有《公务员道德法》，加拿大有《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，日本有《国家公务员道德法》，韩国有《韩国公职人员道德法》，新加坡有《公务员惩戒规则》，英、法、德、荷等诸多国家也都先后颁布了类似的行政伦理法典并取得了良好成效。为了提高伦理立法的时效性，确保相关法律得以实施，有些国家还设立了专门的行政伦理机构，对政府官员进行监督与评价。如意大利设立了“审议庭”，日本设有由各界著名人士组成的“行政监理委员会”，美国设有“政府道德办公室” 〔10 〕。这些做法对提升政府公职人员的道德素养，构建信任政府具有借鉴意义。

在现实生活中，由于人性之缺陷和认识水平的制约，政府公职人员很难通过道德自律确保权力的正确行使，道德自律这种软约束必须通过法律“硬性”的救济才能切实高效地发挥其应有功效。因而，行政伦理立法是我国行政伦理建设不可忽视的方面，也是提升我国政府公信力的一大举措。它为政府公职人员行政活动提供了道德准绳，为惩罚破坏底线伦理的行政行为提供了法律依据，通过这种制度化的伦理准则，不断增进民众对党和政府的信任。当然，行政伦理法制化也并非是一劳永逸的举措，它为人们仅提供原则性指导，在具体实践操作中仍有难度，这些均还需进一步研究并完善。

（三）行政活动伦理评估：提升政府公信力的“突破口”。政府行政活动评估是构建行政伦理、提升政府公信力的“突破口”和“利器”，其实践意义与理论价值得到理论界的普遍认可。行政伦理评估就是在政策执行与反馈中，让公众参与其中，使政府与公众在协调、管理和信息互动中处于良性合作状态，以此塑造政府优良的道德形象。

政府信任不仅需要行政官员的伦理自觉，它还需要民众的理解、支持与合作，行政活动评估反映了民意的价值诉求。民意系民众集体意愿的总称，是我们政府信任的试金石和政府与民众沟通的纽带。当前，民众对政府的信任不仅取决于政府为民众做了多少事，完成了多少具体任务，而且还取决于政府与民众沟通的程度。现实生活中，诸多对政府的误解与质疑因政府与民众沟通不畅抑或缺乏民意基础引起。行政活动评估通过民意测评了解民众对政府及其公共政策的评价，为信任政府的构建提供了新的动力。它既提升了政府声望，巩固其执政合法性；又可将民众的价值诉求迅速反馈给政府，推进政府创新；还可在民众的监督下完善失信惩罚机制，规避失信行为和减少政府失信的“道德风险”。

行政伦理评估也是民意评估，是关于行政伦理状况和政府信任度的评估，深受政府重视。在国外，英国、美国、新西兰、韩国、日本等西方国家均将政府行政评估作为推动政府改革、强化行政伦理、获取民众信任的重要举措。有的国家还引入道德赏罚机制，设立了行政伦理咨询评议机构，把行政伦理状况也纳入行政评估中，作为公职人员任免、升降的重要依据。如美国众议院就设有众议院伦理委员会，并将行政伦理评议和伦理鉴定与公务员的职位升降挂钩，赏善罚恶，形成良好的行政伦理导向，为政府公信力的构筑奠定民众基础。

在当代中国，实行政府行政活动伦理评估也应成为政府改革的新常态。在政治生活实践中，通过行政活动伦理评估夯实政府与公民信任的基础，一是要敢于“问计于民”。不论是行政伦理构建还是政府公信力的提升，说到底均是如何处理和改善政府与民众间的关系，以赢得民众信任和支持。诚如福山所言：“信任是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行动的期待，基础是社团成员共同拥有的规范以及个体隶属那个社团的角色。” 〔11 〕30格拉诺维特也提出用“共享式思维”构建“内嵌式”的理论模型，强调政府只有将自己嵌入到公众的关系网络中，政府与公众的信任关系才可奠定坚实的基础。国务院总理李克强也曾谈到了当前我国行政活动评估的必要性，认为各地区、各部门要构建常态化督查机制，加强上下联动和工作协调，建立“第三方评估制度”。党和政府代表的是公众的共同利益，在我们政策制定和执行过程中就应征询民众意见，听证于民，问计于民。二是要完善行政伦理评价机制。行政人员的行政活动与社会对其行为的评价有着密切关系。在当代中国，行政活动的评估要避免两种倾向，即用经济评价取代伦理评价和用心理评价取代伦理评价。前者是将利润最大化错位于伦理评价所致，后者是把情感掺杂于伦理评价所致。在当前，尤其重要的是要建立健全行政伦理监督机制，完善行政伦理监督的各项制度，加强行政伦理的监督机制建设。充分发挥舆论监督、群众监督的积极作用，尤其要推动和健全新媒体时代的网络舆情监督。不给行政官员留下不道德行径的间隙，使伦理自律在行政活动中持续发酵，促进行政人员行政道德人格的养成。三是要处理好政绩评价与政德评价的关系。在我国行政活动评价和行政官员选拔时，既要看政绩，更要看政德〔10 〕。因为政绩的取得和评价本身就是个复杂的过程，任何政绩均应与社会整体利益、长远利益耦合，均应以维护社会公平正义为前提，否则便会制造诸如“数字政绩”“形象政绩”等虚假政绩，影响民众关系，挫伤行政伦理与政府公信力。因此，在政绩考评中，为防止政绩的虚假性和非道德性，对政绩取得过程中的动机和手段进行评判和监视显得尤为重要。

当然，政府公信力的改善和提升，是一项复杂的系统工程，并非单凭行政伦理就能够破解。在此，只是提醒学界在热衷于政府公信力的管理学、政治学、社会学探讨的同时，也应对其进行伦理观照，不要忽视行政伦理在提升政府公信力中的价值。

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