潘峰

〔摘要〕 党的“十三五”规划建议的创新亮点，主要集中在目标新内涵、发展新理念和行动新举措。目标新内涵包括新设定的硬性指标、新概括的大指标和新拓展的具体指标，发展新理念就是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，行动新举措包括政策导向新举措、战略工程新举措、计划项目新举措和制度机制新举措。

〔关键词〕 “十三五”规划建议，新内涵，新理念，新举措

〔中图分类号〕F211 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）01-0005-09

党的“十三五”规划建议立足于我国经济发展新常态，驾驭经济社会发展新趋势、新要求，对我国今后五年发展方向、指导原则、发展理念、重大任务、重大举措和坚强保证作出了科学论断和阐明。建议的创新程度高、成果丰硕、亮点多多，主要集中在目标新内涵、发展新理念和行动新举措，这也是我们学习贯彻建议精神时要重点理解把握的。

一、目标新内涵

我们知道，全面建设小康社会目标是党的十六大提出、十七大丰富阐述的，党的十八大首提全面建成小康社会目标并提五方面新要求；在此基础上，党的“十三五”规划建议进一步深化、丰富和充实，从新的制高点和角度概括出全面建成小康社会目标五方面新要求，这就是经济保持中高速增长、人民生活水平和质量普遍提高、国民素质和社会文明程度显著提高、生态环境质量总体改善、各方面制度更加成熟更加定型。这一新的概括和丰富展开，是适应新常态、把握新常态、引领新常态的需要，是追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的需要，是突出“十三五”期间重大任务的需要，是保质保量全面建成小康社会的需要。准确理解把握目标新内涵，应注意三个层次：

一是新设定的硬性指标。这是建议阐明的新的目标要求的显著特点，包含两个硬性指标：一个是经济保持中高速增长即平均7%左右，底线为6.5%。把增长速度作为头条，反映了经济发展新常态的速度换挡尺度和要求，同时回应了国际国内的集中关切。其中的底线依据在于结构调整、动力转换、民生就业、生态文明等等，同时也是从2020年目标倒推的结果。保持这一速度，即可保证实现国内经济生产总值和城乡居民人均收入“两个翻番”目标。7%左右的速度既不高也不低，坚持了从实际出发，按发展规律办事，有基础、有条件做到；同时难度、“硬度”也不小，需要发挥制度优势和干部群众主观能动性，积极应对各种不确定因素和风险挑战，包括集中化解当前经济下行压力，才能保证目标实现。另一个硬性指标就是农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽和解决区域性整体贫困，特别是农村7000万贫困人口脱贫，这是硬碰硬的任务。改革开放以来，我国每年平均减少贫困人口是800万，今后五年将要每年平均减少1200万，这的确是最后冲刺的脱贫攻坚战。但只要保持国民经济中高速增长，加之脱贫政策力度加大和脱贫责任制落实，这一指标实现不应有什么悬念。可以说，两个硬性指标的设定和宣告，反映了我党的历史责任担当和毫不含糊的执政承诺，显示的是持续健康发展的意志、理性和自信。

二是新概括的大指标。建议坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，对新的目标要求作出新概括，使五方面大指标更加鲜明和重点突出。第一方面，把经济保持中高速增长放置于主话题，由此分析、展开和敲定各项指标和任务，这在过去是没有过的。建议聚焦了眼下我国经济发展的速度换挡热点，依据持续健康发展的客观基础和可预见前景，点明针对经济下行压力和各种突出问题的对策，回应各种疑虑、担忧和“唱衰”，显示确保2020年目标实现的信心。可以说，这表明了我党对经济发展趋势的洞察、对发展规律的驾驭和对发展主动权的掌控。第二方面，在人民生活水平上加上质量的尺度，由此统摄民生建设的各方面指标，这是个重要强调和补充。建议延展和丰富了人民生活水平新内涵，集中反映人民新需求、新期待、新愿望，明确必须关注和落实好的任务。尤其是注重补足民生短板，保证让人民群众有更多更真实的获得感，体现共同富裕和成果共享的社会主义要求。第三方面，把国民素质和社会文明程度突出出来，由此设定文化建设的核心指标和任务，抓住了社会建设根本。建议深入反映近40年改革开放和发展的经验，也集中反映实现“两个百年”中国梦所必须重视和加强的软实力建设，顺应了文化强国的时代要求。尤其是对国民思想道德素质、科学文化素质、健康素质的充分重视，显示出走向世界大国强国的民本依据和国家软实力基础。第四方面，聚焦于生态环境质量总体改善，由此展开问题导向突出的各项指标和任务，明确脚踏实地和求实务实的行动取向。建议顺应了新常态下我国经济速度换挡、结构优化、动力转换的总体要求，明确了生态文明建设最直接、最重要和最该做好的事情，同时回应了国内国际各种关切之声。这方面指标的设定，建立在我党的科学认识之上，即绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。第五方面，明确提出各方面制度更加成熟更加定型，综合了社会、民主政治、法治、军事、党的建设等各方面制度内容，系统规制了制度完善的指标尺度，这是第一次在目标要求中出现。建议提升了制度建设的重要地位和作用，揭示出制度建设与发展的深层内在关系，注重了制度建设对于持续健康发展的动力保障。尤其是党的建设制度化水平显著提高一条，完全内在于发展而非外在于发展，2020年全面建成小康社会之时，这一重要指标应当高质量兑现。

三是新拓展的具体指标。与以往关于全面小康社会目标及新要求相比，建议对于具体指标的新拓展非常充分，全面触及和反映我国发展的最前沿领域，作出了科学判断和设定。比如提出投资效率和企业效率明显上升、产业迈上中高端水平，这与当前化解产能过剩和推进供给侧改革直接相关，预示着下一步改革的聚焦点；提出服务业比重进一步上升、消费对经济增长贡献明显加大，这与产业结构升级、发展动力转换密切相关，在当前服务业占比超50%和对经济增长贡献率超50%的状况下，仍要再大力提高；提出户籍人口城镇化率加快提高，这是以人为中心的城镇化发展指向，既可加快破除城乡二元体制，又可扩大内需和消化房地产过剩等，在目前犹为必要；提出劳动年龄人口受教育年限明显增加，这首先是义务教育的明确任务，普及高中阶段义务教育势在必行；提出全社会法治意识不断增强，体现了全面依法治国所要求的法治信念、法治理性、法治自觉，应为国民素质和社会文明程度的重要标志；提出生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，这与全社会直接相关，表明生态文明、保护环境政府责任重大，制度和法治很重要，同时公民环境意识和绿色消费自觉也很重要，要协同推进、整体行动；提出能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，对象和尺度非常鲜明，针对性和操作性很强，与单位国内生产总值资源消耗控制相结合，就是总量和强度“双控”规制，这将在我国已促成《巴黎协定》签署条件下发挥重大作用；提出产权得到有效保护，显示出全面深化改革中的基本制度稳定和完善，这为改革和发展增添着活力和动力；提出开放性经济新体制基本形成，表明近40年对外开放经验的体制化提升和适应开放新形势的体制化创新，将有力推动对外开放，提高开放的质量水平，增强开放的主导权和话语权；提出中国特色现代军事体系更加完善，理所当然地把军事变革、提高军力作为发展的必要内容，作为制度成熟和定型的一个重要事项，正在推动着军队的大力度改革。

以上的目标新内涵，都具备已有条件基础、科学判断依据、指导思想引领和实践操作导向，实际上成为持续健康发展的目标牵引和行动追求。在此新的目标要求引导下，发展新理念、行动新举措就会系统确立和出台，由此展开系列创新之举和创新亮点。

二、发展新理念

建议阐发的五大发展新理念，是建议的最重要成果和创新内容。五大发展新理念丰富和发展了科学发展观，把科学发展的内涵、要求和方法提升到新层次，成为当前和今后破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势的重要指导。

（一）关于创新发展。建议围绕着力提高发展质量和效益，以五大发展的最大篇幅来阐明创新发展，揭示创新的地位、创新的作用、创新的领域、创新的体制和创新的主体，提出创新发展的七大思路。整体理解把握这一理念，应注意四点重要内容：

第一，创新的引领性和紧迫性。科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力，这都是历史唯物论的立场，也为人类社会发展尤其是近代以来科技进步和社会变革所证实。一个国家民族如果不站到创新的高峰，就不可能真正进入世界大国强国行列。为此，我国必须在2020年迈入创新型国家和人才强国行列，这关系到持续健康发展的内在动力，关系到全面建成小康社会目标的实现，更关系到国民素质的整体提升和中华振兴的远大前途。创新的紧迫性，目前来自多方面的压力：资源和环境问题的压力，这要靠创新来强力解决；“三驾马车”乏力的压力，这要靠创新来有效转换；科技瓶颈制约的压力，这要靠创新来突破突围；各种体制机制弊端的压力，这要靠创新来改革破除；国际发展竞争激烈的压力，这要靠创新来自强搏击等等。可以说，“十三五”期间面对的每一个发展困境、问题、瓶颈和短板，都要靠创新来突破、来化解，这是发展的基点和“牛鼻子”。

第二，创新的多重重大作用。马克思说过，复杂劳动等于倍加的简单劳动 〔1 〕58。创新是复杂劳动的最高形式，其价值更是倍加甚至无法估量，在现代经济社会发展中的地位、作用更显突出。创新创造着新内需。它以技术的创新、材料的创新、工艺的创新、劳动生产率的创新以及产品的创新、管理的创新，激活、放大和引领新的需求以及这种新需求的新期待，推动着内需的升级和扩张。如我国目前瞄准的服务消费、信息消费、绿色消费、时尚消费、农村消费和品质提升型消费等六大消费领域，都需要以创新驱动来实现。据有关资料显示，2014年中国出境游客超过1亿人次，境外消费超过1万亿元人民币，包括在日本抢购马桶盖；而这些消费本来可留在国内，但因为国内企业创新问题及产品质量差距失去了，这是一种强烈的反面启示。我国发展动力的转换以及持续后劲的增强，只能靠创新，除此别无它途。创新创造着投资质量和效益。当前投资存在的问题，并不在于投与不投、投了多少、生产率如何，而在于往哪里投、投什么项目、出什么产品、科技含量怎样、适不适应新需求。投资决策越是排除对适应新需求创新驱动的干扰影响，投资的质量和效益就会越好，产能过剩和僵尸企业问题就越可能减少。创新创造出口竞争力。在国际贸易总体疲软情况下，创新对增强出口竞争力更加凸显。我国能拿得出手的如高铁、核电以及小米手机等，都是创新创造的竞争力。现在讲对外开放要提高质量水平，要“高出高进”“优出优进”，这都要以科技创新做支撑。此外，创新对国家综合国力包括软实力和国民素质的打造塑造，也绝不可忽视。

第三，创新的重点和广阔领域。以往说到创新和创新驱动，主要是指科技创新。建议中坚持了这一点，并强调科技创新在全面创新中的引领作用，强调原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新；提出我国科技创新在已步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段后，应采取的战略思路和重大举措，比如实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室。与此同时，建议又把创新内涵或领域大为扩展，扩展到理论创新、制度创新、文化创新等等。从制度创新看，过去提得较少，现在非常强调，成为创新发展的重要内容，应当深入理解把握。实际上，建议提出的七方面创新思路，哪一方面也离不开制度创新；尤其是创新发展体制和宏观调控方式方面，就更是制度创新的课题，也是持续健康发展的体制机制要求。如构建金融监管框架，这是明显的短板或弱项，必须加紧创新和变革，全面加强和健全起来，以有效防止和抵御金融风险，这对于持续健康发展太重要、太紧迫。制度及体制、机制创新应当走在各项创新的前面，以大力度的改革排除创新的束缚和障碍，让创新在全社会蔚然成风，这就是全面深化改革的重要而艰巨的任务。

第四，创新的多元宏大主体。建议强调大众创业、万众创新，这是指全社会。建议又提出强化企业创新主体地位和主导作用，这应是重点或落脚点。而高校和科研院所人才队伍是创新骨干力量，是全面创新的先导，也应是主体。此外，政府在创新中的作用也很重要，应是创新的引导、服务和保障者。为此，有的研究者就认为，在中国推进创新，就要抓住企业、人才队伍和各级干部，这很有道理。有数据表明，我国技术专利的数量已连续4年居全球之首，2014年专利申报达92.8万件，得到的专利授权16.3万件；然而专利转化率却平均不足20%，产业化率不到5%，技术转化始终是科技创新的瓶颈障碍和难点。为何这么难？这是个综合问题：可能新技术不对路，不适合转化；企业运用新技术、新工艺积极性不高、能力不强、条件也不够，不能转化；政府的决策机制和干部素质也有问题，不好转化。要从根本上得以转变，还应“多管齐下”、协同推动，技术创新要力求对路，企业内在热情和动力要激发，政府要尽责引导，各方面都要顺应市场趋势和要求，发挥好市场在配置资源中的决定性作用。尤其在战略性领域和关键技术创新上，如新一代信息通讯、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等，各方力量更要最佳结合与协同，聚集最强队伍，实现重大突破。我国要在2020年迈入创新型国家和人才强国行列，靠的就是宏大的创新主体。

（二）关于协调发展。建议围绕着力形成平衡发展结构，阐明协调发展的内在实质、重大关系、推进重点和整体性取向，展开了协调发展的四大思路。深入理解把握这一理念，应注意四点深层次要求：

第一，牢牢立足大国国情实际。中国块头很大、人口很多、情况差别很大，既有问题、压力和负担的一面，也有潜力、张力和优势的一面，这是必须时时整体面对的国情实际，也是必须坚持协调发展的客观前提。张维为在《中国震撼》中对我国大国国情作过较为透彻分析，以一个大型的“准发达国家”板块和一个超大型的“新兴经济体”板块来概括解读，并以“1+1大于2”的“良性互动机制”阐释“文明型国家”崛起的客观缘由 〔2 〕33-56。此前，人们谈论大国国情多是分析“人口多、底子薄”，现在则看到得天独厚的优长了。到东部沿海走一走，再到中西部看一看，前者让人增信长志，中国怎么能失去动力、陷入停滞？后者让人紧迫奋进，中国怎么能内需饱和、增长封顶？国家大有大的负担和困难，也有回旋空间大、发展潜力大、内部互补强的独特优势，加之“文明型国家”特质，这是不可能被“唱衰”的根据。推进协调发展，就是要完善和强化这种“1+1大于2”的“良性互动机制”，形成平衡发展结构，使各种潜力、张力和优势充分释放，把各种问题、压力和负担转化为发展的要素、条件和动力，在整体化解内部问题和整体应对外部挑战中，开创持续健康和中高速发展的新局面。这就是大国国情实际的要求，也是协调发展的必然性和舞台。

第二，坚决跨越“中等收入陷阱”。建议全面阐述地区间、城乡间、两个文明间、军民间的协调发展，强调发展的均衡性、整体性。那么，不均衡或失调发展会怎样呢？当前一些国家的现实和中国近代史说明，只能是无休止的冲突、内耗、自毁和分离分裂，犹如进入不能自主的湍流，甚至“中等收入”也不是底线，很可能回到贫穷落后、任人宰割的起点。其中，贫富分化、两极对立是重要尺度，“中等收入陷阱”的诱因和标志即在于此。建议中还第一次把军民间融合发展作为一条完整思路，提出发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，这一条十分必要和重要。集历史经验与和平发展主题要求，我们既不能重回冷战对抗老路、陷入“修昔底德陷阱”，也不能无视国防军力、无力维护国家安全与核心利益，而要在军民融合发展中走出新路，以协调发展强势跨越“中等收入陷阱”并赢得和平崛起。从已有的事实看，二战后的70年来，全球100多个中低收入发展水平的经济体，只有13个越过了“中等收入陷阱”，也就是人均收入从4000多美元上升到12000美元，进入高收入国家行列。非洲、中东、拉美地区的国家没有一个成功，而成功的国家也没有一个社会主义国家。当2020年来临时，13亿人口、960万平方公里的社会主义中国实现了自己的目标，那就是世界历史的一个奇迹，协调发展之路正在保证我们走向这个奇迹。

第三，驾驭宏观经济规律。宏观经济的发展，就是大时空、大方位、大手笔配置资源，配置人力物力精神力，以战略眼光、战略定力和战略规划来引领经济发展。据记载，美国二战后大量退伍军人失业无着，国家采取非常手段吸引他们到西部大修高速公路，这为美国以后的腾飞打下了基础。在当前我国发展速度换挡、结构调整、动力转换情况下，更需要有全国一盘棋的战略思维，要以科学理念和战略赢得这一变革的成功，绝不能手足无措、听天由命、走到哪里算哪里。这一点，煤炭行业上世纪90年代以来的两次大起大落，已经有了深刻教训，现在到了脱胎换骨、浴火重生时刻，应拿出大思路、大魄力、大举措。近几年有一种说法，说与西方国家相比，我国政府手里的钱过多，社会积累过少，似乎是很大弊端。实际上，问题的关键不在于政府的钱多钱少，而在于能不能用对用好、用出成效。我国的制度优势之一就是集中力量办大事，花好手中钱，有效实施宏观经济调控，推进持续健康发展，这是对社会和人民的最大福音。比如2015年股市动荡中的救市，没有国家强大的金融资本后盾根本不行，很可能导致系统性严重后果，甚至重演西方的金融危机，这不是危言耸听。建议中所强调的“三协调一融合”，只有在中国才能做到做好，这就是制度的力量。国外有过这么一个评价，认为目前印度与中国都是“金砖五国”，增长速度也接近，但是印度要赶上中国还得60年。为什么？因为印度没有中国的制度优势。现在，我们驾驭宏观经济规律越来越自觉，政策越来越高明，并引起国外羡慕，党的“十三五”规划建议影响力就是如此。尤其在世界经济不稳定、变数较大情况下，选择正确的宏观政策和驾驭好第二大经济体，就更是引人注目。

第四，“两手抓、两手都要硬”。经过改革开放近40年的实践，现在这句话的内涵大不一样了，已经更加丰富深刻了。综合国力包括硬实力和软实力，从长远和后劲上看，软实力、巧实力更为重要。建议指明“两个文明”的协调发展，强调文化自信和文化自觉，强调思想道德建设和社会诚信建设，强调国家意识、法治意识、社会责任意识，这完全合乎发展趋势和必然性，对于持续健康发展非常重要。历史和现实都已证明，没有过硬的精神文明建设，文化软实力上不去，不可能实现国家强大和民族振兴。前一段流传的美国兰德公司的中国问题研究报告，当中分析“中国综合症的病因”，认为中国人缺乏诚信、只看重人脉、“不关心真理”，“缺乏勇气把真理化为实践”，这是中国到2020年“是一个非常穷的国家”的深层依据；还说这种“人脉”文化“可以毫无保留地接受资本主义的阴暗面”“成为障碍中国社会向前发展的最关键因素”。这不能不给我们以强烈刺激和警醒，“十三五”期间究竟该怎么发展、为什么“两手都要硬”，应该一目了然。

（三）关于绿色发展。建议围绕着力改善生态环境，阐明绿色发展的本质要求、基本国策、发展道路、目标任务和推进方式，展示出六大思路。全面理解把握这一理念，应深入体会四点主要内容：

第一，突出的问题导向。改革开放近40年来，我国的环境治理走过了辩证曲折过程。最初，资源型地区局部污染首当其冲，主要始于上世纪90年代初至新世纪初，曾经出现世界排名前列的污染城市，同时也开始了控制和治理，有的地方力度较大，直至摘掉世界排名前列的帽子。再靠后一些就是中西部地区更大范围的生产污染，比如化工企业和河流的严重污染，严重的环境事件也不断发生，甚至发展到民众抗议，与此同时也采取了硬举措，强制治理，不能说没有效果。到现在，突出的问题倒是东部地区的大气污染和京津冀等地雾霾预警的频繁发出。客观求实地看，这些地区污染的大方面原因应该有：当地生产生活污染，这是产业结构调整滞后、城市过度膨胀、环境治理慢半拍的结果；中西部地区过去生态系统退化的影响，如“三北”地区的生态问题；特殊地理环境的限定，如太行山南北走向与欧洲阿尔卑斯山东西走向大为不同，隔断海洋气流把京津冀限制在太行山东侧狭窄地域。但无论如何，环境问题已成为阻碍永续发展和人民对美好生活追求的突出问题，国内呼声高，国际也有压力，当然促进作用也大。绿色发展作为五大发展理念之一，就集中体现了这一问题导向，反映人民呼声和发展的趋势要求。

第二，“基本国策”和制度强度。基本国策即“坚持节约资源和保护环境”，这是坚定的和一贯的，国内和国外不应有怀疑，我们应当坚信和坚定。改革开放以来，我国资源型和中西部地区污染早、治理也早，曾经污染严重的城市现在有了明显改善，这是客观的事实。在中西部生态环境治理的重要工程上，付出了超常努力，荒漠化治理和“绿色长城”构筑受到国外赞扬和肯定。党的十八大以来，我们采取一系列更加严厉的制度措施，推进美丽中国建设。2015年初，被称为“史上最严”的环保法出台实施，环境治理行动加重加大。对于中国的国策和制度作为，联合国副秘书长阿奇姆·施泰纳如此评价：“中国在生态文明这个领域中，不仅给自己，而且也给世界一个机会，让我们更好地了解朝着绿色经济的转型。”在“十三五”规划建议中，制度的硬性规制更有力度，这贯穿在六大思路和17项举措中。可以肯定，相比于西方工业化过程的污染历史和程度，我国的绿色发展将更大发挥基本国策和制度强度的作用，彰显出后发优势，越过当前环境问题的节点，实现“美丽中国”“健康中国”目标。我国积极促成《巴黎协定》的签署，就展示了这一决心和信心。

第三，“文明发展道路”和“两个方式”。“文明发展道路”就是建议中的“三生”尺度，即“生产发展、生活富裕、生态良好”，作为科学发展道路，就是把环境保护与生产发展、生活富裕统一起来，不是在“饿死还是呛死”的假命题、怪悖论中左冲右撞、搞极端、走弯路，既不是只要增长不要生态，也不是只要生态不要增长，而是在掌握环境与增长的平衡点中协调推进绿色发展。“两个方式”即绿色发展方式和绿色生活方式。发展涉及生产方式、生活方式以及消费方式、思维方式、价值观念，既有执政党理念、政府职能、政策、法律法规的指导和严格规范，也有社会、企业和民众的自觉尺度和行动。即是说党和政府要担负起重要历史责任，生态文明制度要硬上加硬；每个社会团体和成员也要担负责任与义务，在全社会形成绿色生产和绿色消费自觉。从这方面看，绿色发展意味着观念、制度和行为习惯的深刻变革，我们必须认识到这一变革的必然性和艰巨性。其中，提升环境科学理性很重要：即对于环境问题既不能轻视漠视、回避躲让、缓慢作为，也不能太过矫情、见风是雨、情绪应对，前些年的PX群体性事件有过教训。环境科学理性的高低，实际决定着绿色发展的有效进程和质量。

第四，治理“增量”和治理“存量”并重。建议提出主体功能区建设、低碳循环发展、节约利用资源的三大思路，设定能源、水资源、建设用地等总量和强度“双控”规制，主要是出于治理污染增量，使当地生产生活污染不再增加，把源头的问题解决好。其中集中的，就是扎实有效地推进节能减耗和清洁生产。据有关统计，我国单位GDP能耗2014年下降4.8%，但比起德国、日本等发达国家还有不小差距，甚至仍高出世界平均值，这就是治理增量的巨大空间。如果“十三五”期间单位能耗降至世界平均值并向发达国家靠近，就是巨大成就，将节省巨量能源，对世界环境也是巨大贡献。只有首先啃下增量的硬骨头，解决存量才好顺势推进、扩大成果。建议由此又提出加大环境治理力度、构筑生态安全屏障两大思路，并展开强力举措。比如治理京津冀和东部沿海地区的雾霾，就要关注更广大的中西部的环境问题，并持之以恒地推进整体性治理。治理环境污染存量，涉及面大且跨地域、跨行政区域，政府的宏观政策和体制机制应发挥更大作用，有效整合区域、行业、单位的资源，协同采取行动，这就是制度的优势。

（四）关于开放发展。建议站在我国对外开放近40年的制高点，围绕着力实现合作共赢，阐明开放发展的必然趋势、丰富内涵、质量水平、新的格局和制度性话语权，提出开放发展的六大思路。准确理解把握这一理念，应在以往经验基础上注重四点新要求：

第一，开放要有新布局。经过近40年的对外开放，我国已经成为全球第一大货物贸易国、第一大出口国、第一大外汇储备国、第二大进口国、第二大吸收外资国、第三大对外投资国，开放的基础和条件发生了巨大变化，需要进一步完善和提升新布局。区域新布局：支持沿海发达地区全面参与国际竞争，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平，形成沿海、内陆、沿边“三位一体”协作互动的新格局。对外贸易新布局：提高传统优势产品的竞争力，壮大装备制造等新的出口主导产业，大力发展服务贸易，积极扩大进口，从外贸大国迈向贸易强国。双向投资新布局：积极引进来，扩大开放领域，放宽准入限制，积极引进境外资金和先进技术；坚决走出去，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业。内外联动新布局：就是通过“一带一路”的战略规划和建设，促进我国与沿线各国的多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放新格局。

第二，开放要有新体制。在全新的开放条件下，要坚决革除那些阻碍开放发展的旧体制，构建适应开放新要求的新体制。为此，要建立贸易便利化体制，创新外商投资管理体制，完善境外投资管理体制，健全服务业扩大开放体制，构建开放安全的金融体系，完善涉外法律法规体系，建立健全风险防控体系等等。有关新体制的构建，是以对外开放已经取得的经验为先导的。比如建立贸易便利化体制，已在中韩、中澳自贸协定签署中得到验证；全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度，是对自贸区经验的复制和推广；构建开放安全的金融体系，在设立人民币英国结算中心、新加坡结算中心、人民币纳入世界货币基金组织特别提款权过程中得到了尝试。体制具有规范性、整体性和连续性，有关新体制的构建，必将有力推动我国的对外开放，同时提高对外开放的水平。

第三，开放要有高水平。高水平的对外开放是引进来和走出去的双向开放，是包含着经贸、资本、技术和文化交流的全面开放，是陆海内外联动的开放，是彰显国家实力和形象的开放。从对外贸易看，就是要加快从外贸大国迈向贸易强国，推动外贸向优质优价、优进优出转变。比如以高铁、核电、航空、机械、电力、电信、冶金、建材、轻工、纺织等优势产业为名片，推动中国企业走出去，更广泛地参与国际合作，提升合作贸易的水平。据最近的亚行报告显示，2014年我国成为亚洲高端科技产品出口主导力量，日本所占份额从2000年的25.5%下降至2014年的7.7%，落后于韩国的9.4%。报告指出，2014年低端科技产品出口占中国出口的28%，2000年则占到41%。这是一种可喜现象，相比10年前我国以20万件衬衫换一架空客飞机有了显著进步。但从总体上看，我国对外开放水平还不够高，用好国际国内两个市场、两种资源的能力还不强，与经济总量第二大国的地位还不相称。为此要努力追赶，这就是“十三五”期间开放发展的重要任务。

第四，开放要有话语权。建议提出，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。“制度性话语权”意味着我国在全球经济治理中，将更加注重做国际经贸规则的参与者、引领者，这既是我国开放发展的需要，也是世界发展的需要，是促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展的需要。提高这一话语权，在当前主要领域有：发挥在20国集团中的协调作用，加重在世界银行和国际货币基金组织中的投票权，推进亚投行正式投入运营，推动区域全面经济伙伴关系协定谈判，推动建立中国-海合会自贸区、亚太自贸区，促成中国-东盟自贸区升级等等。在这些领域，积极引领和推动国际经济合作共赢的新机制、新规则建立，在全球经济治理中扮演更加积极有为的角色。与这一话语权紧密相关，建议还提出积极承担国际责任和义务，扩大对外援助规模，完善对外援助方式。对于这一点，必须站在世界格局和我国整体和长远发展的高度，看得深一些、全一些、远一些。这种努力对于塑造我国负责任大国的地位和形象，对于应对地缘政治关系复杂化和外部环境不稳定不确定因素，对于我国全面建成小康社会和实现中国梦，都是必要的，应当认识正确。

（五）关于共享发展。建议围绕着力增进人民福祉，阐明了共享发展的本质特征、制度安排、目标追求、推进方式和重点任务，展开了五大发展中最多的八大思路。可以说这是建议中最受干部群众热议的亮点，始终紧扣人心、引人注目。全面理解把握这一理念，应注意五个认识要点：

第一，共享发展内涵很深厚。共享发展依凭于“人民主体”原则，即以人民为中心的发展思想，坚持了历史唯物论，集中了传统文化“天地之大，黎元为先”“民为邦本，本固邦宁”等精华。共享发展的目的只在于增进人民福祉，满足人民追求幸福生活的需求，这是根本的和唯一的；共享发展的动力是人民的历史主体性和创造性，这与共享过程高度统一，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这是所有动力中最为深层和永不枯竭的伟力；共享发展的检验标准，只能是人民物质文化生活的提高，集中反映为人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。由于此，共享发展也是作为出发点和落脚点的发展，其他四大发展的方向、质量和成效，都要以共享发展来判断、衡量和评价。实践中要处理好的改革、发展与稳定这一非常重要的关系，其尺度也是共享发展的尺度，要从这个最鲜明的结合点上准确把握和处置。此外，共享发展与共赢也是内外一致的，这是对外开放与和平崛起的深刻依据，反映了我国改革与开放的统一性。在这里应防止简单化理解，如把共享发展仅仅限于收入分配及其结果。

第二，共享发展具有艰巨性。近40年的改革开放经验表明，要实现共同富裕、共享发展和克服贫富分化、两极对立，也不是自然而然、简单易行之事，具有一定艰巨性，正如邓小平所说：“发展起来以后的问题不比不发展时少” 〔3 〕1364。因此，在努力把“蛋糕”做大的同时，还必须注重分好“蛋糕”，实现社会公平正义。这就要求，要把理论指导、根本制度保证与具体的体制机制、政策措施结合好，与经济社会不断发展变化的实际情况结合好，才能不断推进共享发展。在全面深化改革中，共享发展的障碍主要有：阶层和利益固化的藩篱，既得利益集团的阻力，包括腐败在内的各种经济犯罪，以及各方面影响公平正义的体制机制因素等等；深层地看，还有作为市场经济自然导致两极分化的负面影响作用。在迈向2020年目标中，必须在“四个全面”战略布局中通过全面深化改革排除这些障碍，保障共享发展。同时，共享发展不可回避基尼系数的量化评价尺度，因为基尼系数是衡量社会贫富差距的通用指标，共享发展应当体现为基尼系数的不断降低。到2020年全面建成小康社会目标实现时，我国的基尼系数应当降至更加安全范围，体现贫富差距缩小和社会公平正义提升。毫无疑问，这要付出全面的扎实而又艰辛的努力。

第三，共享发展制度保障很重要。这首先是根本制度的保障，同时也是系统的具体制度保障。这一点，建议中强调了、突出了，同时提出了加强和完善的大思路。基本公共服务坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，这是共享发展的制度定位；实施脱贫攻坚工程，这是共享发展的中国特色大政策，也是善始善终的制度设计；在提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设上展开系列规定，这是从起点上、民生之本上、二次分配上、生活兜底线上和医疗保障上作出的全套制度设计，保障着民生建设的大事要事；促进人口均衡发展，这也是中国特色大政策。共享发展八大思路内容充实、规制刚性、指标明确，是更加系统、完善和有力的制度安排，总体支撑和保障着我国真实、全面和可持续的共享发展。所有这些制度安排，随着全面深化改革的推进还会有不断完善，但实质的规制不会改变，这就是共享发展。

第四，共享发展重任在民生。共享发展的八大思路中，民生建设就有六个，即教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等，涉及面广、内容丰富、政策措施也集中，这是“十三五”期间繁重的任务。目前，我国还有1800万左右城镇低保人口，有1.3亿多65岁以上的老人，有2亿多城镇务工农民工，有上千万特大城市就业大学生等其他常住人口，有900多万城镇登记失业人员，加上7000万农村贫困人口，民生建设对于他们太重要，属于雪中送炭。可以说，今后五年共享发展程度如何、质量高低、成效怎样，主要就看民生建设的推进。其中有关任务的制定非常刚性，如普及高中阶段教育，居民收入增长和经济增长、劳动报酬提高和劳动生产率提高“两个同步”等等，都要按时按点、讲求质量地如期达到。到目前，我国民生建设已有很大进步，当然还有不少明显差距，这也是各种不满意、矛盾和诉求不断出现的原因。但是应当相信，我们有共享发展理念的指导，有系统的制度保障，不论任务多么艰巨繁重，民生建设必将在“十三五”期间更快更健康推进，大力度解决人民的“三最”问题，彰显社会主义优越性，同时增强国际上的民生话语权。

第五，共享发展难点在脱贫。这是延续多年的难点，也是“十三五”期间最为艰巨的攻坚点。建议和随后召开的中央政治局会议、中央和国务院作出的关于打赢脱贫攻坚战的决定，都有突出的强调和部署，决心之大、思路之多、措施之硬，前所未有。脱贫攻坚的部署和硬性指标确定，无疑是各级党委和政府的军令状，尤其对中西部地区的各级党委和政府更是严峻考验。现在的关键是，要尽快以攻坚拔寨的精神状态和工作质量来进入角色，把中央精神条条落实在贫困地区和贫困人口身上，保证实打实、不带水分地如期完成任务。为此应摸清家底、精细分类、具体规划，明确途径、设定时间、落实到户，还要责任到位、强化考核、讲求实效。能否高质量地攻克这个难点，绝对是执政能力的最好证明。

“五大发展”理念的深入阐明和丰富展开，主要体现为发展的科学认识和战略思路，这在建议中有了集中阐明和丰富展现。要使发展理念强有力作用发展实际、发展过程和发展成效，还要转化为针对性很强的政策、工程、项目和机制，这就是建议中密集列举的行动新举措。

三、行动新举措

习近平同志在党的十八届五中全会上，重点就九大举措作了说明，依据客观、分析透彻、判断精准、决策有力，由此可见各项举措的科学性、针对性和决策含金量。实际上，建议在五大发展新思路的展开中，聚焦和设定了许多前沿性、操作性的新举措，整整100个自然段，条分缕析、精当有力、准确鲜明，包含了政策导向、战略工程、计划项目、制度机制等。这些集群式新举措，使建议更加前锋前沿，与干部群众、各项工作、鲜活实际对接贯通，都将进入政府“十三五”规划，全面落地执行，兑现为实际成效。具体理解把握行动新举措，应注意四个类型：

一是政策导向新举措。即已经确定的政策鼓励支持的改革发展事项，不一定都有周密筹划，但有方向性指导，与全面深化改革和政府职能转变紧密相关。如创造新供给、结构性改革，发挥消费、投资、出口对增长的基础作用、关键作用、促进作用，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，强化企业创新主体和主导作用，实行以增加知识价值为导向的分配政策，支持战略性新兴产业发展，有效运用和发展金融风险管理工具，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格，以管资本为主加强国有资产管理，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程，加快推进国防和军队改革，推进交通运输低碳发展，加快从贸易大国走向贸易强国，提高公共服务共建能力和共享水平，创新公共服务提供方式（能够买的不直接承办，能合作提供的吸收社会资本参与），分类扶持贫困家庭，出台渐进式延迟退休年龄政策等等。这些新举措都要经过政府规划进入实施，在实施中又要进一步探索、创新和完善。

二是战略工程新举措。即已经敲定和筹划的具有全局影响力的重大工程事项，其特点是覆盖面较广、规模较大、作用较突出，且需动员各方力量协同推进。如网络强国战略和国家大数据战略，实施工业强基工程，实施智能制造工程，实施哲学社会科学创新工程和建设中国特色新型智库，实施网络内容建设工程，实行濒危野生动植物抢救性保护工程，实施近零碳排放区示范工程，实施山水林田湖生态保护和修复工程，实施食品安全战略，实施精准扶贫、精准脱贫等等。战略工程新举措可直接进入政府规划，以行政力量综合协调推进，并要确保质量和效益。

三是计划项目新举措。即已经设计或即将要设计实施的各领域、行业、环节的重要建设事项，虽不属于全局性决策，但就具体领域、行业、环节来说都是关键性的。如实施“互联网+”行动计划，实施《中国制造二○二五》，开展降低实体经济企业成本行动，主动参与2030年可持续发展议程，打造一批军民融合创新示范区，设立统一规范的国家生态文明实验区，实行绿色规划、设计、施工标准，设立绿色发展基金，实施新能源汽车推广计划，实施全民节能行动计划，推行合同能源管理和合同节水管理，深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，实行联防联控和流域共治，推进基础设施互联互通和国际大通道建设，推进亚太自由贸易区建设，普及高中阶段教育，建设若干达到或接近世界一流水平的高校和一批学科，积极开展应对人口老龄化行动等等。这些新举措的分量和价值，关键就在于具体落实和保质保量保时保成效。

四是制度机制新举措。即有关具体制度、机制、法规的改革创新和建立健全安排，主要是关系政府职能、经济管理、社会治理的改革事项。如建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，建立全面规范、公开透明的预算制度，建立规范的地方政府举债融资制度，探索建立保险资产交易机制，建立风险识别和预警机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立领导干部自然资源资产离任审计体系，实行最严格的水资源管理制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，外汇管理和使用方式从正面清单转变为负面清单，构建海外利益保护体系，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，对贫困县重点考核脱贫成效，实施居住证制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法，加快建立综合和分类相结合的个人所得税制，划拨部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度，全面放开养老服务市场等等。制度机制新举措主要是由政府来担当实施的，实施过程及效果将牵动各行业单位甚至千家万户，讲究科学、规范和法治是其必然要求。

到目前，有关新举措的研究讨论有很多，提出的观点、材料和分析也不少，具体的方案也正在紧锣密鼓制定和陆续出台，我们的理解把握也应随之深化。比如供给侧改革，目前应说三句话：一句是凡有利于五大发展的办法都可以使用。供给侧改革聚焦生产什么、怎么生产、生产多少的问题，直指目前突出的结构性问题和产能过剩，说它是“新计划经济”也可以，单刀直入强力推进，就可以闯出新路子。另一句是供给侧改革不要排斥需求侧改革，刺激需求起过重大作用并且还会起大的作用，这也是建议的精神。什么事情都要防止走极端，这是哲学思维也是历史经验。再一句是供给侧改革应时时关注实际效果，包括眼前效果和长远效果。真能解决问题就大力推广推进，出现新问题及副作用就调整完善，一切以实践标准来取舍。再比如划拨部分国有资本充实社保资金，这在当前肯定是针对着突出问题。据有关统计，2014年我国社保资金缺口已有3000亿元，“十三五”期间还会加重，出台渐进式延长退休年龄政策和全面放开二孩生育政策会有积极作用，但这“远水解不了近渴”。社会保障与社会制度性质紧紧相连，作为中国特色社会主义一定要做好，要有充分保障，以后还要超过西方发达国家。在当前资金缺口严重的情况下，完全可以各种举措办法并用，不应有过多顾虑和限制。落实共享发展的要求，甚至可以设想，反腐败收缴赃款（2014年已有201亿元）也可以用之社保和脱贫，把权力腐败寻租再还之于民，同时惩戒腐败、亮明决心。像有的国家可以政府拿钱发给国民，我国的社保资金缺口由部分国有资本填充更是天经地义。当然要精细筹划和设计，预见到连锁后果并有配套措施和手段，同时加强社保资金的法治化管理。又比如科研体制和分配机制的改革，这一条针对了当前科研领域的问题和症结，科技界反响热烈。当前的问题和症结是：一方面科研院所、高校等行政化积弊严重，加之以往官本位膨胀，体制机制滞后，科研项目工程带头人人财物支配权过小，创新主体性、积极性不高；另一方面在反腐正风高压态势下，行政部门及人员的不作为和新常态下的体制机制尚未建立健全，导致旧的僵化简单化管理严重复归，各种掣肘梗阻空耗科研人员大量精力和时间，这已成为普遍现象。可以说，这一制度机制的改革创新已迫在眉睫，需要通过大刀阔斧的改革突围跃迁到新境界。

所有以上行动新举措，都处在改革发展的最前沿，与体制机制、部门行业、群众生产生活和具体实际情况息息相关，都要求以改革的锐气、创新的精神、求实的作风去开拓进取、积极作为、干事成事，力争最佳进展和成效。唯如此，科学决策才能落地生根结果，美好目标才能接地实施兑现，中国梦才能越来越近越真实。习近平同志强调过：“一分部署、九分落实”。当前在抓落实上，要力戒毛泽东同志批评过的：“有些同志则仅仅把箭拿在手里搓来搓去，连声赞曰：‘好箭！好箭！却老是不愿意放出去。” 〔4 〕819-820今后五年发展的前途和关键，就聚焦在建议精神的真正落地执行上。

参考文献：

〔1〕资本论：第1卷〔M〕. 北京：人民出版社，2004.

〔2〕张维为.中国震撼〔M〕.上海：上海人民出版社，2011.

〔3〕邓小平年谱（1975-1997）〔M〕.北京：中央文献出版社，2004.

〔4〕毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

（作者系中共山西省委党校原副校长、研究员，国务院政府特殊津贴专家）

责任编辑 王瑞娟