张文燕

内容摘要：我国毒品犯罪上升的势头未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高发多发，禁毒治理任务艰巨。基层检察机关如何发挥检察职能参与禁毒治理是当务之急。本文试图以基层检察参与禁毒治理的应然与实然入手，围绕基层检察机关参与禁毒治理的职能定位和参与原则展开，从执法办案、法律监督和检察服务等角度探索基层检察机关推进禁毒治理的对策。

关键词：基层检察 禁毒治理 执法办案 法律监督

当前，我国毒品犯罪形势严峻，毒品犯罪上升的势头未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高发多发，禁毒治理任务艰巨。习近平总书记在2015年6月26日国际禁毒日到来之际，对禁毒工作作重要指示，其强调，要强化重点治理，严厉打击各类毒品犯罪活动，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，最大限度减少毒品的社会危害。在新形势下，检察机关特别是基层检察院如何充分发挥检察职能打击毒品犯罪参与禁毒治理，是当务之急。

一、价值聚焦：基层检察参与禁毒治理的应然与实然

（一）新时期禁毒治理的严峻形势

毒品问题是一个严峻的社会问题，社会关注度高，事关民众幸福安康和社会和谐稳定。据统计，2014年全国共破获毒品犯罪案件14.6万起，抓获犯罪嫌疑人16.9万名，缴获毒品69吨，同比上升85.5%、92.2%和44.9%。2014年全国累计登记吸毒人员295.5万名，比2008年增长1.57倍。[1]而实际吸毒人数超过1400万，吸毒人员呈现“低龄化”、“多元化”趋势，毒品种类多样化，以冰毒为代表的合成毒品取代海洛因等传统毒品成为毒品主流。合成毒品制造工艺程序比较简单，生产周期短，生产制作比较隐蔽，不容易发现和查处，以制贩合成毒品为主流的犯罪迅猛增长。毒品犯罪，势头仍未根本遏制，禁毒治理形势严峻。禁毒治理以社会县域单元开展。基层检察是县域国家检察权的载体，是检察权作为国家权力向社会渗透的地方中介。禁毒法律的正确实施需要常规性、程序化的检察监督来实现，而基层检察正是实现此的实体程序载体。禁毒治理的现实紧迫性需要基层检察参与禁毒治理完成禁毒使命。

（二）基层检察参与禁毒治理的必要性

基层检察参与禁毒治理是依法行使检察权、顺应社会治理多元化的必然要求。禁毒治理是社会治理的组成部分，其具有社会治理固有的互动性、多元性和创新性等特点。社会治理的多元性意味着，社会事务将从政府单一中心的管理转变为各种社会力量包括政府参与的多中心治理。禁毒治理是各种社会力量共同参与的多中心治理，需要各部门、组织等相互配合共同完成。检察机关作为依法打击和预防刑事犯罪的重要职能部门，检察机关依法行使检察权，打击毒品犯罪保障禁毒法律正确实施，促进民众对禁毒法律的自觉遵守，其参与禁毒治理是顺应了社会治理多元化的要求。再者，基层检察参与禁毒治理是提升检察公信力的必然要求。检察公信力是社会公众对检察机关的执法情况、检察人员状况的满意程度、信任程度和认可程度的主观评价，其核心在于社会公众对检察机关履职的信任和心理认同。毒品危害猛于虎，公众关注度高，基层检察机关作为与公众最近的检察单元，依法参与禁毒治理，能够有效拉近与公众的距离，提升检察机关在公众心中的形象，进而提升检察公信力。

二、职能定位：基层检察参与毒品治理的法律维度

（一）基层检察参与禁毒治理的职能定位

实践中由于检察主体身份的特殊性和职能的多重性，对检察机关在禁毒治理中的定位与作用认识模糊，进而方向不明或较少参与，难以取得理想工作效果。因此，基层检察在参与禁毒治理中应首先明确职能定位，才能有效回应禁毒治理对检察工作的实际需求，实现检察职能与禁毒治理的有效契合。首先，应在认识上明确检察机关在禁毒治理中的地位与作用。基层检察在禁毒治理中是推动者的角色，检察机关不是禁毒治理的领导者、组织者，更多的是间接性参与，不能越俎代庖。第二，依法履职严厉打击毒品犯罪是检察机关参与禁毒治理的核心。检察机关通过打击犯罪履行其保障刑法正确实施的职责，通过对刑事批捕、审查起诉、提起公诉等职能的行使，明确检察机关作为国家公益代表对毒品犯罪的基本态度和准则指引，在法律维度内指引公安机关依法查处毒品犯罪的方向和符合法律规定的证据要则，使毒品犯罪嫌疑人依法被刑事追究，毒品犯罪被有效遏制。第三，强化法律监督是基层检察参与禁毒治理的有效途径。检察机关在社会治理中所体现的社会性、政治性和法治性特征，要求检察机关更多地承担起服务社会、服务大局、服务法治的社会责任、法治责任和政治责任。法律监督是检察机关的基本履职方式，也是一种特殊的兼具法律治理与社会治理方式。社会对检察机关最迫切的需求在于借助法律监督力量来实现依法管理，故检察机关参与禁毒治理的有效途径在于法律监督。

（二）参与禁毒治理应坚持的基本原则

基层检察参与禁毒治理的职能定位决定了其参与治理过程中应当遵循法制原则、以执法办案为中心原则和协同治理原则等。首先，应坚持法定原则。法定原则，即“正确执行法律、严格依法办事原则”，指检察机关的一切活动必须以法律为根据，以维护法制为使命。检察活动的法制原则包含两个方面的意义：其一是检察机关以维护法制为使命，一切检察活动都应当体现和围绕法制目的；其二是检察活动必须以法律为准绳，任何行为都不能背离法律的要求。[2]法制原则要求基层检察在禁毒治理中应当依法参与、依法而为，绝不能为了求新、求亮点而擅自突破法律界限，必须坚持法定原则，依法参与，在禁毒治理过程中要保持适度的消极性、被动性，决不能突破法定职能大包大揽，更不能突破现有法律框架乱作为。第二，应坚持以执法办案为中心原则。守土有责，基层检察参与禁毒治理的根本点在于办理案件，只有坚持严格依法办案、高质量高标准办好案件的工作原则，才能在参与禁毒治理中有立足点和工作基础。第三，应坚持协同治理原则。治理是一个过程，是不同主体之间的利益与意志的协调，是一个持续的互动。[3]协同治理原则，要求多元治理主体通过共同努力、相互沟通合作和自愿参与，以便利用各自的独特属性和资源达到治理预期。基层检察在参与禁毒治理过程中，应遵循协同治理原则，相互协作又各自独立，要依据检察权自身的特性，在方式方法上审慎选择，对需要进行协作的依法协作配合，对通过行政手段、道德手段能解决的不宜过多介入，对依靠社会组织和当事人自治能解决的不宜干预，既要保持独立性又要有协同性。

三、路径建构：基层检察参与禁毒治理的具体对策

当前相当大一部分基层检察院应对毒品犯罪形势只是简单应对，方法单一，仅立足办理毒品犯罪案件，对毒品犯罪嫌疑人依法批捕、提起公诉等，偶尔会参与禁毒宣传，这与当前禁毒大局对检察职能发挥的要求还有相当大的差距。部分基层检察院对如何充分发挥检察职能服务禁毒大局做的不多，思考也不多。笔者立足基层检察实际，从执法办案、法律监督和检察服务等方面谈基层检察参与禁毒治理的几点对策。

（一）以执法办案为中心，严厉打击毒品犯罪及次生犯罪

一是坚持从严惩处毒品犯罪的刑事政策，严厉打击毒品犯罪。充分发挥刑事检察职能，依法惩治毒品犯罪，严厉打击毒枭、职业毒贩、累犯再犯等主观恶性深、人身危险性大的毒品犯罪分子，加大对制毒物品犯罪、多次零星贩卖毒品、引诱、教唆、欺骗、强迫他人吸毒及非法持有物品犯罪的惩处力度。坚持对毒品犯罪分子依法逮捕、提起公诉，对毒品犯罪嫌疑人构成犯罪的，尽量不适用相对不起诉。要牢牢把握案件质量，既要考虑毒品犯罪隐蔽性强、侦查取证难度大的现实情况，也要严格贯彻证据原则，发挥好公诉审查职能，确保案件质量。在办理毒品犯罪案件中强化监督职能，发现对毒品犯罪有案不立、有罪不究的，坚决依法监督立案，发现遗漏犯罪嫌疑人或者漏罪的，坚决依法追捕追诉。注重从经济上制裁毒品犯罪，对犯罪分子作案的毒资和违法所得应依法查清并追缴。在公诉过程中，对毒品犯罪被告人提出量刑建议时，应从严掌握缓刑适用建议，在判处罚金上适当建议从重。对判处畸轻的犯罪分子，依法提起抗诉。二是强化毒品犯罪的公、检、法协同配合机制。在办理毒品案件中，积极加强与公安、法院等部门的沟通和联系，建立重大毒品案件通报、介入侦查引导取证、疑难案件协调研究等制度，统一认识，形成打击合力。三是严厉打击涉毒次生犯罪。严厉打击因吸毒诱发的杀人、伤害、抢劫，以危险方法危害公共安全的次生犯罪。同时，在日常办案中注重从常见的吸毒引发的次生犯罪中留意、排摸毒品犯罪线索，移送公安机关依法查处。

（二）以法律监督为着力点，督促禁毒职能部门积极履职

一是强化禁毒治理职能部门的履职监督。检察机关在执法办案中发现禁毒治理职能部门在执法或管理过程中存在的问题，应通过启动追责程序、纠正违法行为和提出检察建议的方式进行法律监督，促进禁毒治理相关职能部门解决问题规范履职。依托控申举报线索，对食药监部门管制精神药品履职和流通领域的禁毒执法履职，民政部门强化基层政权的管理和服务职能做好社区禁毒预防履职、公安、司法部门劳教戒毒工作和预防教育、查处各类娱乐场所中毒品犯罪履职、文广新部门禁毒宣传履职、教育行政部门小学、初中高学校禁毒教育、青少年毒品犯罪预防工作履职等进行监督，定期开展预防调查，针对其在禁毒履职过程中存在的问题，突出消除隐患、健全制度、强化管理的建议，并针对办案中发现禁毒治理存在的突出问题，向党委、人大、政府报告以引起重视。

二是深入查办涉毒犯罪背后的职务犯罪。良好的政治生态是禁毒治理取得成效的重要保障。开展禁毒治理过程中行政执法中依然存在一些有法不依、执法不严、违法不究的问题。如充当毒品犯罪保护伞，查处毒品犯罪过程中为私利发现案件隐瞒不报、该查清的事实不查，对案件减轻处理，对精神药品管制怠于行使职权或以权谋私等。要高度重视犯罪分子对有关国家机关工作人员职务犯罪的检举，核实职务犯罪线索，严肃查处毒品犯罪背后的职务犯罪。要加强对禁毒执法机关、精神药品管制的食药监部门、公立医院、基层乡镇等强化监督，排查可能的职务犯罪线索，从严从快打击涉毒背后的职务犯罪。此外，加大禁毒治理部门职务预防工作，以案警示，进行职业道德和思想政治教育，从思想源头抑制腐败动机产生，最大限度切断涉毒保护伞的形成。

（三）以优化检察服务为依托，拓展禁毒治理的检察路径

一是检力下沉，积极参与禁毒治理一体化网络建设。强化派驻检察室、乡镇村联络点、民情联系点的毒品犯罪排摸、禁毒治理意识，联合乡镇政府、村委会、社区居委会、基层派出所和禁毒职能部门基层单位协作配合，形成村镇县一体化禁毒网络，实行社会治安重点地区毒品违法犯罪特别是制毒物品和制毒原材料的大排查，适时介入侦查，依法快捕快诉，打击毒品犯罪。二是创新宣传，营造禁毒检察宣传阵地。新媒体在当前信息传播和舆论导向中的作用，是检民互动的窗口。通过开通检察官方微博、微信，形成门户网站、微博、微信为主体，QQ群、论坛为补充，打造新闻宣传、检务公开、法律服务、舆情引导等功能为一体的网络宣传阵地，积极与民互动，实时更新禁毒检察工作动态、典型案例，宣传毒品危害、禁毒法律法规，引导群众自觉守法，远离毒品。三是联合协作，强化青少年禁毒教育。当前吸食毒品的主要对象是青少年，参与毒品犯罪的主体也以青少年居多。基层检察应依托检察干警担任法制副校长、法制教导员的平台，通过与学校、教育部门合作，总结典型案例，开展禁毒法制教育课，让青少年了解新型毒品违法犯罪活动的现状、规律特点和发展趋势，讲清毒品对个人、家庭和社会的危害，提高青少年认识和防范新型毒品的能力，彰显检察机关的人文关怀和与民互动的亲和力。四是提升检察对吸贩毒人员的帮教服务。要强化检察帮教服务，建立辖区内吸贩人员、毒品犯罪服刑在教人员、刑满释放解教人员等的常态化帮教管控机制，配合促进基层组织和社会组织发挥积极作用。对未成年吸贩人员，要促其戒毒，定期跟踪帮教。针对社会无业人员、外来务工人员和娱乐场所从业人员等高危人群，要定期与公安机关及禁毒组织联络跟踪，在促进帮教的同时寻找犯罪线索。

注释：

[1]方文军：《浅析刑事政策对毒品犯罪法律适用的影响》，载《中国审判》2015年第13期。

[2]龙宗智：《检察制度教程》，中国检察出版社2006年版，第154页。

[3]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。