派驻基层检察室对公安派出所执法活动监督问题研究

2017-02-13

山东青年 2016年10期

摘要：公安派出所处于整个公安组织体系的最基层、最前沿，肩负打击、管理、防范、服务等诸多职责。检察机关加强对公安派出所执法活动的监督，对于促进公安派出所提高执法水平，公正廉洁执法，提升执法形象，化解社会矛盾，维护社会安定和谐，具有重要意义。本文以菏泽市东明县5个派驻检察室监督实践为视角，参考其他县区院的相关做法，对派驻基层检察室履行法律监督中存在的问题进行系统分析，并对派驻基层检察室开展对公安派出所执法监督的实践意义、应当厘清的问题、对策建议等进行深入探讨。

关键词：公安派出所；检察室；法律监督

“国家安危系于一半”是周恩来总理对公安工作的高度评价。而公安派出所处于整个公安组织体系的最基层、最前沿，肩负打击、管理、防范、服务等诸多职责。特别是在当前公安侦查重心不断下移情况下，相当数量的刑事案件由公安派出所侦查办理，在刑事侦查体系中的地位越来越重要，其工作的好坏尤其是刑事执法水平的高低，直接影响着群众对党和政府的评价。最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）（2015年修订版）》中，对加强公安派出所刑事侦查活动监督提出了明确要求。然而，由于监督力量不足、监督理念陈旧、监督范围狭窄、监督缺乏实效等问题的制约，检察机关对公安派出所的监督职能尚未充分、有效发挥，并引发“检察机关与公安派出所往往配合有余，监督制约不足”的质疑[1]。而派驻检察室的建设发展，为深化对派出所的执法监督提供了新的机遇和条件。

一、对公安派出所法律监督的实践探索及问题分析

本文以东明县检察院5个派驻检察室对辖区内公安派出所执法活动监督实践为分析对象。

案例一：徐某涉嫌强制猥亵妇女一案。东明县公安局CC派出所以无犯罪事实发生不予立案。2014年8月，派驻检察室发现此案可能涉嫌犯罪，遂将线索移送至本院侦查监督部门并协助进行调查。调查后认为有证据证明有犯罪事实发生，要求东明县公安局说明不立案理由，经审查发现其不立案理由不能成立，遂向东明县公安局下达立案通知予以纠正。

案例二：宋某某涉嫌寻衅滋事一案。2015年2月，东明县公安局MT派出所对宋某某酒后去靳某家辱骂并损坏物品立案侦查。派驻检察室将线索移送至侦查监督部门，经调查发现系事出有因，未造成他人轻微伤以上后果，且任意损毁物品价值达不到2000元的寻衅滋事罪追诉标准，不符合寻衅滋事罪的立案条件，属不应当立案而予以刑事立案，遂对此予以纠正。

2012年下半年以来，根据高检、省、市院部署，东明县检察院分别在菜园集镇、东明集镇、刘楼镇、陆圈镇、三春集镇设立了5处派驻检察室，覆盖了全县所有的公安派出所。2013年-2015年，5处派驻检察室在对辖区内基层公安派出所开展法律监督中，发现立案监督线索15件，协助侦查监督部门要求公安说明不立案理由6件，监督公安机关立案6件，监督公安机关撤案8件，提前介入侦查22件。此外，还对公安派出所在执法活动中存在的诸如询问未成年被害人、证人未通知法定代理人到场、采取指定居所监视居住强制措施不当等问题进行纠正，提出纠正侦查活动违法23件。

（一）采取的主要做法

1、建立联通互助工作格局。先后制定《东明县人民检察院派驻基层检察室与辖区基层司法组织定期通报制度》等制度规范56项，对派驻基层检察室开展法律监督进行规范、管理和指导。充分发挥自己扎根乡镇、面向群众、信息灵敏的优势，及时掌握了解相关信息。根据与公安机关签订的相关信息共享文件，认真查阅刑事案件信息情况，配合侦查监督部门定期或不定期对公安派出所执法活动进行巡查。

2、建立方便群众诉求的监督模式。充分发挥派驻检察室配备电脑、高清摄像头等高科技设备，以及铺设有检察专线网络等信息化建设程度高优势，着力构建便捷高效监督信息网络体系。通过开展由派驻检察室、办案派出所共同参与的联合接访、社会危险性调查等，将检察室打造成监督派出所的“千里眼”“顺风耳”，不断扩大案件监督线索来源。

3、建立健全有效监督的制度规范。一是定期巡查制度。定期到派出所查阅刑事受理、立案、破案、撤案等登记情况。二是建立“室与所”、“科与室”“院与局”三项信息通报制度，定期相互通报刑事案件受理、立案、破案、撤案、变更强制措施和两项监督、审查逮捕等情况。三是侦查监督约谈制度。对收集到的需要向侦查人员当面核实的事由线索，由派驻检察室及时联系约谈侦查人员。四是案件跟踪监督制度。重点针对公安机关接到报案后未立案，及立案后未报捕或移诉等案件，由派驻检察室建立专门跟踪台账。

（二）存在的主要问题

1、理念滞后问题。长期以来，在司法实践中监督理念陈旧的弊病始终未能得以根除。比如人权保障理念。少数人员认为只要嫌疑人有罪，侦查过程中存在些违法现象无关紧要，从而不进行监督甚至视而不见，人权保障理念得不到很好的落实。再如重实体轻程序的观念。实践中，司法机关更比较侧重于打击犯罪，保证社会安全的价值，从而忽略了犯罪嫌疑人权益的保障。检察机关对于公安机关移送案件中的实体错漏情形能够及时监督，而对于违反法定程序等情形则未引起足够重视，[2]导致对于侦查过程中存在问题监督并不到位。再如配合与监督。从司法实践来看，公检法三家是配合有余，制约不足。在打击犯罪目标和工作考核利益的双重需求的影响下，加之“有罪推定”等先入为主的传统思维，导致公检两家更多的注重配合，忽略了对公安机关监督作用的发挥。

2、知情权保障问题。现行法律，在赋予检察机关对公安机关监督权的同时，却没有明确赋予检察机关相应的知情渠道，没有相应的措施保证监督权的实现。检察机关实践中发现监督线索主要有以下渠道：控申部门移送的申诉、举报、控告材料；通过办理审查逮捕案件发现；查询公安机关的办案系统发现。当前随着派驻基层检察室深入发展，知情权保障问题在一定程度上得到解决。如山东省检察机关派驻检察室普遍落实了刑事案件信息和数据资源共享制度：（1）定期信息互通制度；（2）即时信息互通制度；（3）探索建立信息互通电子平台。[3]但实践中仍存在诸多问题。一是群众对有关法律知识了解少，加上对执法机关的畏惧及路途、费用等因素影响，多数公民持多一事不如少一事，得过且过的心态，对一些不太严重违法问题，很少到检察机关来控诉；二是虽然与公安机关签订了相关信息共享、查阅案件信息等文件规定，但由于公安机关办案系统本身不统一，加上工作中录入不规范、录入滞后、录入不对应等问题存在，案件跟踪难度较大。并且对于通过登入公安机关的办案系统了解其办案的情况，受制于公安机关案件信息的录入，就是说公安机关提供给检察机关的信息一定要是客观真实、不是经过筛选的，这点在实际执行中无法得以根本保证。

3、部门协作不畅问题。影响派驻检察室对基层法庭、派出所、司法所等部门法律监督的一个重要原因，源于各部门间协作配合不畅。除去实践运作方面的因素考量外，法律制度层面的缺失不足是产生此种现象的重要因素。在现有的基层司法机构体系中，相较于人民法庭、公安派出所的设置，派驻检察室的设立依据比较薄弱。唯一可勉强作为设立依据的，是高检院1993年4月颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，但该《条例》只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相较于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力明显存在差别。

[4]2010年10月，最高人民检察院制定《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》，对主要职责和工作重点的规定，也仅是“受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督”较为原则性的规定。2014年9月，山东省人民检察院制定出台的《派驻基层检察室工作细则（试行）》虽然对派驻检察室开展诉讼监督、排查化解矛盾纠纷、社区矫正监督等作出明确规定，但也仅是检察机关的部门规定，对公安等其他单位没有太大约束力。在检察室对派出所执法监督规则的法律文件中，多数规范性文件的效力层级较低并以通知的形式规定，并不具有普遍的效力，这种效力层级不高的问题，还导致了各个部门之间的协作不畅。[5]

4、制约力保障问题。纵观多年来的司法实践，在检察机关对公安机关的监督制约方面，缺乏强力刚性保障手段，制约力不强，保障性不足，已经成为长期阻碍检察法律监督作用更好发挥的重要短板之一。法律监督，是国家授予检察机关的神圣职权。我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼法规定人民检察院对刑事诉讼实行法律监督，人民检察院组织法对各级检察院职权行使亦有明确规定，如“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”等。但在司法实践中，我国检察权对侦查权的监督往往表现得软弱无力、有名无实，监督效率低、软弱无力等。我国检察机关对派出所刑事执法监督面临的最大问题，就是监督不力，流于形式，有监督之名，却无监督之实。

[6]同前所述，法律制度层面的缺失不足同样是导致监督制约力不强的重要因素。如我国现行刑事诉讼法规定对公安机关应当立案而不立案的案件进行监督，可要求公安机关说明不立案理由，可发出立案通知，但对发出立案后的监督程序，法律没有具体规定。再如，如果出现侦查部门或人员不服从检察机关监督情形的，将承担什么样的法律后果，受到什么惩戒等，没有刚性的约束性规定。虽然公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》中规定进行刑事诉讼接受人民检察院的法律监督，但也只是原则性规定，实践操作性不强。

5、队伍建设不足问题。当前，在派驻检察室队伍建设方面，还存在诸多需要改进的地方。一是人员配备方面。由于派驻检察室设置大多远离城市中心，有的还比较偏远，条件艰苦，事务繁杂，待遇不高，不能就近照顾家庭等，一定程度上影响了干警到派驻检察室工作的积极性。二是人员结构不合理。具体到东明县检察院，由于前些年人员招录不太均衡，如某年一次招录数十人，而后又多少年没有招录，虽然2011年新一届党组上任后采取积极措施，加大人员招录力度，逐年进行增补，但也无法改变过去形成的结构不合理状况，导致当前队伍年龄结构上出现空白断层、青黄不接。如5个派驻检察室检察干警，年龄在50岁以上的占到大多数，青年干警较少，不利于派驻检察室长远发展。三是综合业务能力不足。派驻检察室工作综合性较强，涉及职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、执行检察、控告申诉等多个部门的业务，以及随着现代科技的发展应用，互联网、电脑科技应用等对检察工作注入新的活力，也对检察室工作人员提出更高要求，这就要求派驻检察室工作人员必须满足这些部门、行业的工作需求，要是个多面手。但由于派驻检察室成立时间短，人员新，经验少，有些工作也才进入摸索、起步阶段，必须大力加强检察室队伍建设。

二、开展对公安派出所执法活动监督需要厘清的几个问题

开展由派驻检察室对公安派出所执法活动的监督工作，具有较强的实践性、创新性，直接关系到检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉战略实施，关系到人民群众的切身利益，关系到司法公正价值的实现，关系到社会治安稳定大局。但是，要开展好派驻检察室对公安派出所执法监督工作，首先要厘清下面几个问题：

一是派驻检察室对公安派出所执法活动监督的应当性。要想防止权力被滥用，就必须加强对权力的监督制约。公安派出所作为公安机关的派出机构，拥有刑事案件侦查权、治安案件处置权、综合治理管辖权等众多权力。比如公安派出所作为重要的刑事侦查主体，在立案撤案、侦查活动等方面承担日渐重大的职责。侦查权作为一项重要的国家公权力，天生就有被滥用的可能性。见诸报端的各种错案，往往与侦查机关滥用侦查权、刑讯逼供、违法取证分不开的，侦查权的滥用而得不到有力的监督，使各种典型错案时有发生。[7]据统计，目前全国派出所年接案600余万件，立案仅200万，不予立案的案件是否合法，就缺乏必要的监督。[8]另外，许多侦查措施特别是强制性侦查措施，如拘留、查封、扣押等，采用不当就会损害相关人员的自由、财产、隐私等，危害群众的切身利益。因此，加强对权力行使的监督制约，是国家权力架构的必然要求。检察机关作为国家的法律监督机关，对公安执法活动进行法律监督是宪法赋予的神圣职责，派驻检察室作为检察机关向基层法律监督触角的延伸，作为公安派出机构的公安派出所理所当然应当接受其法律监督。

二是派驻检察室对公安派出所执法活动监督的有限性。派驻检察室法律监督职权来源于派出检察院法律监督职权的延伸，其对公安派出所法律监督职权的行使应当囿于派出检察院法律监督范畴之内。根据宪法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，但这种法律监督主要是对诉讼活动和判决裁定执行的监督，并不是一种普遍的法律监督。因此，派驻检察室对公安派出所的监督范围，应当主要限定在与刑事执法活动相关的方面。并且，由于派驻检察室成立时间短，人员力量、工作经验都相对不足，也不应把监督范围扩大化，什么都管、都涉及，搞成大而全的监督，结果是什么都管却什么都管不好，体现不出监督效果，没有特色。在当前形式下，应当集中人力、财力，突出强化对公安派出所刑事执法活动方面的监督，干出实绩，干出成效。因此，派驻检察室对公安派出所的法律监督，应当集中在两个方面：一是案件监督。主要包括公安派出所在执法过程中存在的应当立案而不立案，可能涉嫌犯罪而作治安案件处理，或者不应当立案而立案，以权谋私，徇私枉法，非法干预经济纠纷、民事纠纷等。二是刑罚执行。主要包括缓刑、假释、管制、剥夺政治权利等监外执行工作。三是强制措施、侦查措施，特别是强制性侦查措施。包括采用刑讯逼供以及其他非法方法收集犯罪嫌疑人供述的，采用暴力、威胁等非法方法收集证人证言、被害人陈述，或者以暴力、威胁等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，伪造、隐匿、销毁、调换、私自涂改证据，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的，对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施，或者应当解除查封、扣押、冻结不解除的，违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的。[9]

三是派驻检察室对公安派出所执法活动监督的统一性。派驻检察室法律监督职权的行使，应当统一于派出检察院法律监督整体大局，不可游离于派出检察院法律监督格局之外，而去独自开展法律监督工作。如山东省人民检察院在制定的《派驻基层检察室工作细则（试行）》中规定：“检察室是派出院的组成部分，在派出院统一领导下开展工作。检察室应加强与派出院业务部门的协作配合，接受业务指导，主动做好工作衔接”“检察室在工作中发现公安机关可能存在应当立案侦查而不立案侦查，不应当立案侦查而立案侦查情形的，应当将监督线索移送派出院侦查监督或未成年人刑事检察部门”“对于通过来信来访受理和自行发现的职务犯罪案件线索，检察室应当专人管理，并在7日内移送派出院举报中心”，等等。由于可以看出，派驻检察室法律监督职能发挥与派出检察院法律监督职能发挥是统一的、一体的，是一个整体，只是侧重点不同。派驻检察室的作用，更加注重于发现、摸查监督线索，更多的是起到“眼睛”“耳朵”的功能。长期以来，检察机关对公安机关的法律监督，大多通过书面审查的方式，通过审阅卷宗发现，而卷宗上的材料都是经过甄选的。监督途径的书面化具有先天性缺陷，因为侦查活动是否合法的有关情况一般不会直接在侦查案卷上反映出来。[10]现在通过派驻检察室就能有效规避这一弊端，将监督的触角延伸到卷宗之外，获取更多真实有价值的线索。因此，派驻检察室要加强与相关业务部门的协作对接，实现法律监督职能发挥的最大化。

三、强化对公安派出所执法活动监督的对策建议

（一）完善立法，推动派驻检察室监督深度介入公安派出所执法过程

我国现行的《刑事诉讼法》制定于1979 年，历经1996 年、2012 年两次重大修改。1996 年的法律修改采取了英美法系当事人主义的某些做法，形成职权主义框架。16年后，随着刑事诉讼法的再次修改，原有的职权主义的诉讼模式逐步改变，诉讼价值和诉讼结构日益转向更具保障人权及更富对抗意义的当事人主义，或者至少吸收当事人主义的合理要素。在庭审方式上采用“对抗制庭审”方式，增强庭审的对抗性，提高控辩双方参与庭审的积极性，公安机关侦查终结的案件由检察机关向法院提起公诉，并承担法庭审判的结果，而法官则更多地是体现居中裁判的价值。由于侦查机关一般不直接承担审判的后果，其更关注的是如何抓获犯罪嫌疑人，固定基本的证据。因此，对于检察机关来说，办案压力、风险显著增强，必须要审查清楚侦查机关提供的证据是否能达到事实清楚、确实充分的标准，能否得到法官的支持等。所以，赋予检察机关对侦查机关执法办案的控制权是必要的，否则，将无法确保诉讼程序的顺利进行。

在国外，实现起诉权对侦查权的领导、指挥和控制是普遍通行做法。如美国，采用相对彻底的当事人主义诉讼模式，实行公诉指挥和引导侦查的工作机制，检察官对警察的刑事调查、侦查活动拥有指挥、引导及监督的权力。其他如日本、德国等国家，对起诉权指挥侦查也有相关的规定，比如起诉机关有调动警察侦查的权力、有权随时介入并发布指示和命令等。而我国在刑事诉讼立法上，这方面的规定是非常欠缺、不足的，导致实践中起诉领导、控制侦查的理念严重缺失。当前，在“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的大背景下，必须进一步完善立法，增强检察权对侦查权的监督控制。要确立检察机关、公安机关同为控方的“大控方”理念，从法律上赋予检察机关有调动公安机关协助侦查、随时介入公安机关查办案件、调阅案卷材料、领导、引导、监督侦查等权力。在具体诉讼制度设计上，要突出强调检察机关在刑事诉讼中对侦查机关的侦查取证行为的领导、指挥、监督权。在司法体制改革中，就应当将承担侦查职能的司法警察划归检察机关领导和管理。[11]当然，在短期内要实现这样的改变是不现实的，在目前大的制度框架不变情况下，立法机关可先行研究对有关法律条文进行修订完善，逐步建立由检察机关监督、引导公安执法办案的工作机制，深度介入公安执法办案全过程。只要立法明确了，派驻检察室作为最为基层、末梢的法律监督主体，对公安派出所法律监督存在的难题也就迎刃而解了。

（二）立足实际，加大派驻基层检察室队伍建设力度

坚持从满足实践需求出发，有针对性的提高基层检察室队伍素质能力。

一是具备较强的群众工作能力。回溯历史，我们党之所以能够历经磨难而始终保持旺盛的生命力和战斗力，不断取得革命、建设和改革的伟大胜利，最根本的原因就在于始终践行群众路线。不容忽视的是，我们的一些党员干部在这方面仍存在诸多问题，如群众观念淡薄，与人民群众的感情日益疏远；群众立场不稳，官僚作风滋长，形式主义严重；群众工作能力不适应，在群众工作中“失语”，在群众方法上“失效”，联系群众的能力下降等。关于党的群众路线，习近平同志有许多重要论述，如“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”、“群众路线是永葆党的青春活力和战斗力的重要传家宝”、“能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败”等。围绕保持党的先进性和纯洁性，党的十八大作出了在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动的重大部署。作为深入群众工作一线的派驻检察室的工作人员，直接和群众面对面打交道，具备较强的群众工作能力尤为重要，只有这样才能听到群众真实的声音。因此，要经常性地开展对派驻检察室人员提高群众工作能力水平的专项教育。

二是具备较强的综合业务能力。高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，对派驻检察室工作职能的基本定位是：1.接收群众举报、控告、申诉，接待群众来访；2.发现、受理职务犯罪案件线索；3.开展职务犯罪预防；4.受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；5.开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；6.监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；7.派出院交办的其他事项。可以看出，派驻检察室的工作几乎涉及到了派出检察院的大部分部门业务工作。鉴于当前派驻检察室人员较少的现状，相应地，对其工作人员的综合素质能力也就提出了较高要求。可以不必精通某项业务工作，但是对检察院的各项业务工作都要有所知晓。培养综合工作能力，一方面是积极从书本、网络等载体上学习有用知识，扩大知识面，以自学为主，也可通过组织知识讲座、法律课堂等形式，进行集体学习教育，或者同一些大学院校联合，选派人员到学校进行定期学习培训；另一方面是向实践学习。“读万卷书，不如行万里路”。加强与有关业务部门的业务合作，强化实战演练，通过办案实践的锻炼提高自身的素质能力。“以行而求知，因知而善行”，以干促学也是一条快速提高队伍素质的捷径。

此外，要建立队伍建设长效机制。以制度的形式把一些好的经验做法固定下来，推广出去。比如，对于新招录进检察机关的人员，以制度形式规定先到派驻检察室实践锻炼一到两年，一方面可解决派驻检察室人员不足困境，同时也为刚走出校门大学生提供实践锻炼机会；再如适当提高派驻检察室人员职级待遇、岗位交流等。上级部门要加强对先进经验的研究总结，并及时进行推广。

（三）延伸触角，极力拓展监督信息渠道来源

长期以来，信息来源的缺失始终是制约检察机关法律监督深入发展的瓶颈之一。要扩大知情权，我们认为必须要加大以下两方面工作：

一是开源。就是要拓展、延伸、丰富信息渠道来源。首先在思想上，要树立积极、主动的工作理念，不能坐等上门。长期以来，可能我们已经习惯了这种被动的、消极的、坐等上门的工作方式，等待公安机关送卷上门，等待受害人、举报人、控告人上访接待，习惯了把获取的视野局限于办公室之内，而不太习惯主动地、积极地去上门获取。特别是派驻基层检察室，更要转变这种被动获取的理念，要走出去，积极地、深入地融入到群众中去，要实行“拿来主义”。其次，要加强相关法律知识宣传。在调查中，我们了解到，相当部分的群众根本不知道有派驻检察室这么个机构，更不用说什么职责功能了。所以，今后一定要加大对群众法律知识的宣传，对检察职能的宣传，让老百姓了解基本的法律常识，知道检察院、派驻检察室的职能作用。要充分利用现代科技成果扩大宣传的影响力和效果。通过检察官方微博、微信、门户网站、电视、电台等多种手段，把宣传工作做到田间地头、庭院炕头、百姓手头，扩大检察机关影响力。第三，加强案件走访。凡是在派驻检察室辖区内发生的刑事案件，派驻检察室要做到心中有数。注重对涉案当事人及其家庭的走访，了解情况，以便及时发展案件办理中的违规情况。

二是整合。首先要强化检察机关内部整合。有一种不好的现象是，在检察机关内部，各业务部门缺乏互通、交流，多的是眼睛向内、低头办案，只管做好自己手头的事，少的是善于横向思维、整体考量。所以有必要建立横向交流机制，如设立部门台帐，对本部门受理、办理、处理案件情况在机关内部门间进行定期通报，特别是派驻检察室，更要加强与相关业务部门的沟通交流，实现资源共享，以促进相关问题发现。其次是强化同公安部门的通力合作，构建相互间案件信息通报体系。要建立刑事案件信息通报制度。公安派出所应当就刑事案件报案、立案、破案、撤案、移送审查起诉、另案处理情况，以及采取、变更、延长挽留、逮捕等强制措施情况，定期向派驻检察室通报。对重大、复杂、社会影响面大的案件随时通报，将从案件受理、侦查到终结的全部办案过程全部纳入派驻检察室的监督视野。同时，派驻检察室也要定期把监督的情况向公安派出所反馈，促进问题整改；要建立案件信息查询制度。结合相关法律法规，就查询范围、程序、方式等与公安机关达成共识即规范侦查行为、提高案件质量、促进工作开展，取得公安机关的积极配合，授权派驻检察室可以随时查看公安派出所的内部信息系统，可以登录公安派出所案件办理系统，以实现对公安派出所执法办案同步、动态监督。

（四）健全完善机制，增强派驻检察室监督制约力

从法律规定上看，检察机关的监督职权，除了启动审判程序具有强制性之外，法律通常都没有对监督对象作出任何约束性的规定，这就使检察机关的法律监督在一定程度上依赖于监督对象的接受程度。[12]要确保监督实效，就必须让检察机关的监督具有刚性约束力。

一是建立案件适时介入机制。根据我国现行《刑事诉讼法》第八十五条规定，必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。因此，检察机关可以适时介入公安机关案件办理，这是检察机关的法定职权。但条文“重大案件”的限制又为检察机关的“适时介入”增添了诸多阻碍，甚至使之成为抵制监督的借口，影响了检察机关法律监督权行使。因此，关于“重大案件”的限制应当修正，应把“重大”两字去掉，对公安机关侦查案件，检察机关都应当有权介入监督，这是由宪法赋予检察机关法律监督的属性所决定的，最高检、公安部应当就案件适时介入机制出台相关规定。对发现的严重违法行为，严格按照法律规定发出《纠正违法通知书》，这是检察机关对公安派出所监督处理机制中最严厉的一种监督处理方式，按照目前公安机关的内部办案规定，接受《纠正违法通知书》的公安机关应当向上级公安机关备案，并列入公安机关内部考核范围。对发现存在渎职问题的，及时由反渎部门介入。

二是建立强制措施及强制性侦查措施司法审查机制。除逮捕外，公安机关采取拘留、取保候审、监视居住、拘传、搜查、扣押、监听等均由公安机关自行决定。长期以来，公安权力过重、监督乏力、违规执法、冤假错案不断，饱受世人诟病。当前，随着依法治国进程推进，国人法律意识、民主意识、人权意识不断增强，刑事诉讼法修改后，非法证据排除等新证据规则的确立，以及“以审判为中心”的诉讼制度改革进行，法院庭审制度改革，审判对抗性提高等一系列新变化、新形势，对公安、检察等部门刑事诉讼工作提出新要求、新期待，加强检察权对侦查权行使的事前控制确有必要。国际上，联合国刑事司法准则，对强制措施和强制性侦查行为确立了司法审查原则。即在刑事司法活动中，侦查、检控机关所实施的涉及限制或者剥夺公民人身、自由、财产等权利的强制性措施和强制性侦查行为，必须由法院授权、审查和提供救济的制度。[13]因此，我国有必要建立在公安派出所采取强制措施和强制性侦查措施时，由检察机关授权、审查和提供救济的司法审查制度。

三是建立参与对公安派出所及侦查人员考评考核机制。对于公安派出所办理的刑事案件，发现有违法的问题，往往通过口头或者书面予以纠正，但这对于公安机关仅仅起到了警告和督促的效力，缺乏有效的强制约束力。[14]实践中，导致检察机关监督制约力不足的一个重要原因，就在于只管事不管人，侦查人员对监督重视不够，即使不服从检察机关的监督，也没有刚性的惩戒性措施。如果法律认为某个事项应当设定为检察机关法律监督的对象，那就应当同时规定监督对象对检察机关的监督意见作出反应的义务。没有这样的规定，就可能使法律监督的检察机关的职权陷于难以有效行使的境况。[15]要改变监督软弱无力现状，就应当赋予检察机关对监督对象具有一定的话语权。高检院应当联合公安部，制定参与对公安派出所及侦查人员考评考核机制，如公安派出所侦查人员在进行晋职、晋级、考核测评时，应当将检察机关的评价作为其业务考核的重要依据之一，对不服从监督的派出所侦查人员，检察机关可以建议其上级机关对其批评、警告、处罚等，上级公安机关应当接受等，切实提高检察机关法律监督制约执行力。

习近平总书记强调指出，深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十八大以来，党中央对司法体制改革高度重视，紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，紧紧围绕维护社会公平正义，抓紧落实有关改革举措，取得了重要进展。因此，加强对公安派出所执法活动的监督不仅顺应了司法改革的方向，也是今后一段时期检察机关强化法律监督工作的重要着力点和工作重点，通过对公安派出所的执法活动监督，有效促进派出所公正规范执法，共同维护基层的司法公正。

基金项目：本文为2015年度山东省人民检察院专题调研和理论研究专项课题，项目编号：SD2015B10。

[参考文献]

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[6] 孙曙生、陈平、唐斗：《对公安派出所刑事执法监督机制的法理分析与制度构建》[J]，《西部（法制文学版）》2011年第9期，第014页。

[7]孙曙生、陈平、唐斗：《对公安派出所刑事执法监督机制的法理分析与制度构建》[J]，《西部（法制文学版）》2011年第9期，第014页。

[8] 张居哲：《构建公安派出所检察监督机制之思考》[J]，《吕梁学院学报》2013年6月第3卷第3期，第36-37页。

[9]宋文娟、宋聚荣、李宏宇：《构建基层检察室对派出所刑事执法监督机制》[N]，《检察日报》，2015-06-12。

[10]孙曙生、陈平、唐斗：《对公安派出所刑事执法监督机制的法理分析与制度构建》[J]，《西部（法制文学版）》2011年第9期，第016页。