赵成福

【摘要】通过培训提高我国公务员的业务能力及综合素质，是新形势下提高政府服务水平、顺利实施职能转变的有效途径；而构建完整的服务型政府公务员能力培训评估体系，也将有利于公务员培训评估活动的有效开展，增强公务员服务公众的能力。文章在阐述公务员能力培训与评估意义的基础上，分析了我国公务员培训评估存在的问题与不足，提出了构建公务员培训评估体系的实施策略。

【关键词】服务型政府 公务员能力 培训评估体系 构建

【中图分类号】D630.3 【文献标识码】A

20世纪70年代中后期开始，西方国家掀起了轰轰烈烈的政府改革浪潮，在这一历史进程中，政府必须转变职能，成为新的服务型政府。其突出表现为政府所提供的软硬件仅是法律、制度、政策及公共设施环境与服务，公民个体或团体单位如何运用这些软硬件，政府不再过问也不再干涉，权力管理要完全让位于依法治理；甚至政府原来所承担的某些管理事项也交由市场运作，使某些公共服务市场化，这些做法在减轻政府负担的同时，也激活了市场的潜力。

这一变化也给公务员的工作内容与方式带来了新的挑战：一方面，公务员在执行公务过程中必须调整工作方式以适应新的工作内容；另一方面，公务员并不因政府职能的转变而降低了要求，相反，将面对更强的业务能力与更高的综合素质要求，如政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力等等。①因此，通过培训提高公务员的业务能力，提升公务员的综合素质，是新形势下提高政府服务水平、顺利实施职能转变的有效途径；而构建完整的服务型政府公务员能力培训评估体系，也将有利于公务员培训评估活动的有效开展，使公务员通过培训而增强服务公众的能力。

实施公务员能力培训评估的意义

培训评估是创建服务型政府的重要手段。党的十八大报告提出的建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，已成为我国行政体制深化改革的重要目标之一。服务型政府的建设是为了顺应下列要求：第一，追求卓越的公共行政管理绩效，以符合世纪挑战及外部压力的要求。②自20世纪70年代末以来，行政改革已成为一个国际化的大趋势，如公共管理运动就努力寻求在成本核算及绩效评估方面使政府工作有所突破，人们都希望新的服务型政府既节约、又高效。而培训评估，便是使政府能够达到这一指标的必须途径和必备手段。第二，转变观念以适应新时期政府职能转变的发展要求。政府职能转变是我国行政体制改革的核心目标，是我国改革开放进一步深入的体现，政府职能转变不只是行政制度的转变；服务型政府的建设也不只是公共设施与环境的建设，在公务员职能培训的深层，更需要通过培训来改变的还是政府公职人员传统的行政方式与管理意识。而且，在后续的发展与提升中，公务员的培训与评估将是一个长期过程，是对政府行政绩效的有效考核方式，培训评估能够使政府公务员从思想上重视，进而促进意识的转变。

培训评估是提高公务员能力的有效方法。要建设服务型政府，首先需要建设一支能力强、素质高的公务员队伍。公务员的素质能力不仅是指公务员要具有较高的业务素质和业务能力，还包括公务员要具有较高的政治素质、正确的职业伦理及强烈的服务意识，其中公务员的业务素质和业务能力是一切素质的基础和关键，没有公务员过硬的业务能力和业务素质，就谈不上服务型政府的建设，新型政府的职能转变就是一句空话，政府的服务水平及工作绩效就很难令人民满意。但公务员业务能力与业务素质的提高又基于强烈的责任意识和服务理念，并受到公务员的职业道德的显著影响。因此，要提高公务员的业务素质与能力，首先要培养责任意识、敬业精神等职业道德；而要提高公务员的责任意识与服务水平，业务能力与业务素质的培训与提高就是必经之途。

培训评估是提高培训质量的必须环节。培训评估是公务员培训过程必不可少的组成部分，是整个培训流程的重要阶段。在培训活动的几个关键环节中，准备阶段是为培训阶段做准备、打基础的阶段；实施阶段是培训过程的中心环节和主体部分，通过有计划、有步骤的教育教学及实习实践活动，使学员掌握公务员从事行政工作所必需的理论知识与实际能力，形成行政工作所必须的服务意识、政治思想素质及行政伦理道德。但是，培训效果如何，学员能否适应并胜任政府职能工作，能否提供令人民群众满意的服务工作，则有待评估环节的考核与考察。所以，培训评估是对学员成绩的一种考评，也是对培训活动的一个总结。③在新的历史发展时期，服务型政府的绩效如何要由群众进行评价，那么培训评估就显得尤为关键，从这一方面讲，培训评估也是对公务员能力素质的第一次检验。鉴于此，培训评估就不可能像过去那样走过场、搞形式，而是要以完善的评估体系进行完整的评估活动，既要有事前评估，也要有事中评估，更要有事后评估，尤其需要后期的跟踪与反馈，才能真正评价公务员素质及培训活动的质量与水平，并针对问题加以有效解决。

我国公务员能力培训评估中存在的问题

目前，我国针对公务员培训评估的总体制度虽已建立，但具体实施的细节方法并不完善，主要表现为评估主体、评估标准、评估程序及评估规制的模糊与不清，这说明我国有关公务员能力的培训评估尚未形成一套有效、完整的模式体系。

培训评估的思想观念比较淡薄。公务员培训评估的淡化说到底还是思想观念的淡薄，这与我国长期的公务员准入与选拔制度有关。一方面，我国公务员准入制度并不完善，行政部门人员的招纳往往需要一定的社会关系，专业水平、综合素质及行政能力并不是必要的条件，公务员培训也就无关紧要，培训评估随之也被淡化；另一方面，公务员所端的“金饭碗”也使进入机关事业单位的人员无需担心离职的风险，甚至庸庸碌碌、无所事事者也依旧可以混迹于行政部门，并且不乏升迁的机会，如此也造成培训评估思想观念的淡薄。

尽管国家于2006年1月1日实施的《公务员法》对公务员培训进行了相关规定，《2016—2010年全国干部教育培训规划》也提出了要开展培训质量评估的要求，但由于传统思想观念根深蒂固，公务员以及相关培训部门对于培训质量的评估大多没有给予足够的重视，或者没有建立有效的评估制度体系，导致培训评估质量总体偏低。

培训评估的内容层次较为浅显。公务员培训评估需要一定的明确且易于操作的标准，而评估标准的制定又是建立在一定评估内容基础上的，没有具体、细致、完整的评估内容，就无法制定科学、严谨的评估标准。从目前我国公务员培训的内容来考查评估的内容，无论是在完整性上还是在层次性上，都还存在许多问题。参照柯克帕特里克四级评估法，和一些发达国家相比较，我国的公务员培训评估落差明显，缺失较多。主要体现在公务员培训评估缺乏应有的行为评估与结果评估。柯克帕特里克四级评估法中，行为评估是考查被培训者的知识运用程度，结果评估是考查被培训者在培训后工作绩效的改善程度，④应该说，结果评估是衡量培训效果的最有力标准，但我国公务员培训在考试结业后并没有这些后续的追踪评估活动。同时，我们还缺少对培训所产生的社会效益的评估。考夫曼认为培训的效果最终应体现在其对社会所产生的影响上面，而我国在这一方面的评估自然也是缺失的。

培训评估的方式方法比较单一。培训评估的方式大致包括这样几个方面：一是评估主体的地位、角色与角度，二是评估的具体措施与手段，三是评估的过程性组合。评估主体即是指由谁来评估的问题。评估主体不同，角色不同，角度不同，权威性也就不同，评估效果自然也不会一样。评估需要公平、客观、科学，只有通过多角色、多角度的评估活动，评估的公平、客观、科学才能有所保证。而我国目前的评估人一般为培训人，这种评估的效度与信度可想而知。缺少第三方评估者是我国公务员培训评估中的一大缺陷。评估的具体手段是指采取什么样的评估手段，比如我国目前的卷面笔试法就是一种评估手段。但笔试法的单一性决定了它的弊端非常多，除了未必真实的理论分数外，还能评估到什么呢？评估的过程性组合是指评估活动应是一个过程性活动，并不是一蹴而就的事情。上文所论述到的事前评估、事中评估、事后评估就是一种必要的过程性评估方法；柯克帕特里克的四级评估法也是一种组合型的过程性评估方法，只有将培训的效果通过运用及工作绩效是否改善来检验，才能确论培训的效果是否理想。在这一方面，我国目前的评估也是不足的。

我国公务员能力培训评估体系构建的途径

完善培训评估制度。公务员培训评估的科学、有效实施需要完善的培训评估制度与机制。但公务员的培训评估是一项长期、复杂而系统的工作，这一过程的实施必须在完整制度机制的支撑下才能规范进行。由于我国公务员制度的实施比较晚，公务员培训评估体制不够成熟与完善在所难免。我国于1993年颁布实施的《国家公务员暂行规定》仅仅是公务员制度的开始，2006年颁布实施的《公务员法》虽对公务员培训做了相关规定，但将培训班的评估工作交由培训机构来做并不科学合理；《2006—2010年全国干部教育培训规划》提出了要对干部教育培训质量进行评估的要求；但在《2011—2015年行政机关公务员培训纲要》中对于培训评估的标准、流程、规范等也没有具体的可操作细则，这使得我国公务员培训评估的制度机制还不那么具体与完善，从而影响了对培训质量的有效评估。在这种情况下，要提高培训评估的质量与水平，就必须进一步完善公务员培训评估制度。一方面，可以参考、借鉴国外先进的公务员培训评估制度与经验。如美国的《政府雇员训练法》，法国的《继续教育法》等；另一方面，应根据我国行政职能的实际需要制定适合中国国情的、具有中国特色的公务员培训评估制度，分别从评估内容、评估标准、评估程序、评估机构等方面做出详尽规定与规范，以保证评估机制的完善与评估功能的发挥。

丰富培训评估内容。我国历来重视对政府公职人员政治素质的培养，特别是对于党员干部，“政治挂帅”是第一衡量指标。随着公务员制度的实施，公务员培训除了重视政治思想素质的培养与提高，对公务员工作能力的要求也越来越高。在全球化迅速发展的今天，不同体制的国家在行政能力上都面临内外部压力与挑战，公务员的行政能力越发是一个不可忽视的素质构成部分，公务员培训与评估的重点也渐渐转移到其能力方面上来。

特别是随着中国改革的深入及政府职能的转变，公务员必须具备政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力；必须具有把握机遇、妥善处理行政事务、驾驭社会主义市场经济、应对各种复杂局面的能力。这些能力和公务员的政治思想水平及道德品质水平一样，应被作为重点培训的内容，并被纳入重点评估的范围。比如英国就将公务员的核心能力划分为九项标准，用以客观评价每个公务员的能力水平。在能力评估中，他们就以这些核心能力基准作为对照，以对受训者个人能力进行评估与定位；与公务员工作能力相对应的管理、责任、判断力、影响力和业务能力等五个方面分别与公务员的职位要素相对应，既标明了高级公务员履行公职所必需具备的素质、技能、经验、方法等，又将其作为公务员选任、培养、绩效评估和潜质鉴别等的参照条件。⑤参照于此，我国公务员培训必须着眼于能力的具体与细化，并将之纳入到培训评估的总体框架之内。

变革培训评估方式。针对我国公务员培训评估方式的单一与落后，必须通过评估方式的变革与改进来促进培训的质量与效果，从而提高公务员的业务素质与工作能力。要改变目前以卷面考试为主要评估方式的现状，就必须从本质上认识评估的目的是什么。卷面考试之所以成为培训质量评估的传统方式，培训评估之所以由培训者自己来进行，就是因为对公务员业务能力与综合素质培训的目的认识不清，进而影响到对评估方式的重视与选择。

公务员培训评估的目的除了对培训质量进行检测，主要还是为了提高公务员的政治思想、岗位意识、服务观念及行政能力，以建设好新型的、令人民群众满意的、服务型政府，同时也是公务员职业生涯进步发展的考评依据。这样看来，公务员培训评估就不能够统一于一张简单的试卷。首先，要根据公务员所在岗位的专业性、职能性及服务性的不同，而分别进行培训评估，有的适合卷面检测，有的则适宜操作性或面试方式的培训评估；其次，要根据公务员的岗位级别要求进行不同层次的培训评估。比如英国就将高级公务员的核心能力基准在操作层面上分为三大层次，每一层次各列举三项内容，每项内容又各自含有若干量化指标，以此方式进行评估针对性就非常强；再次，公务员培训的效果显现必须经过岗位检验，传统培训结束再进行卷面考试即万事大吉的培训评估方式显然意义不大，所以，培训评估应是一个过程，而不是一个环节，应在后续的跟踪反馈中完成评估的全过程，使评估方式更加科学、合理、公正、有效。

我国以往的公务员培训评估工作基本以“发证”宣告结束，并标志着培训工作的“圆满”完成，这一现象的形成有着复杂的历史背景及体制原因。而随着我国体制改革的深入及国际化进程的加剧，新型政府要想大有作为并跟上形式发展的需要，就必须在新的理念及制度支撑下进行公务员的培训与评估活动，只有实现公平、合理的政府公务员选拔制度，将公务员业务能力与综合素质作为任用、提拔的参考依据，构建职务晋升与职级晋升的“双梯制”，⑥让每一个有能力、有素质的公务员都能得到发展，才能使公务员培训工作实效化、科学化，使公务员培训评估发挥出应有的检测、评价与督促作用，使服务型政府的建设工作科学、有效开展。

（作者为河南师范大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师；本文系2014年度国家社会科学基金项目“我国新型农村公共服务体系整体性治理研究”的阶段性成果，项目编号：14BZZ067）

【注释】

①安应民主编：《特区服务型政府公务员行政能力建设研究》，北京：人民出版社，2009年。

②⑤尹继未：“能力本位：英国高级公务员培训新取向”，《中国行政管理》，1997年第11期。

③繆裕玲，张宏：“我国公务员培训评估存在的问题和对策”，《理论导刊》，2013年第7期。

④王红军：“柯氏四级评估法在构建我国公务员评估质量体系中的应用”，《人力资源管理》，2013年第6期。

⑥江艳，蒋常香：“公务员职业生涯管理现状及完善对策”，《人民论坛》，2012年第26期。

责编/张蕾