周茂春 谢昌浩

摘 要：在农村土地制度改革成本低效的基础上，分析土地在效率配置、效益经营、耕作方式上对农民收入增长束缚的现状缺陷。而农地产权界定模糊、农地流转效益缺失、土地养老负担沉重、可耕土地空间布局差等资源禀赋因素严重制约了欠发达地区农业现代化的进程。注重欠发达地区农村土地承包农户的物权确认、农地流转多重增益权、弱化农地养老保障功能、增加多元农业资本收益等制度措施是改善农村山区低成本效益的路径抉择。

关键词：土地制度 农地产权 农业资本

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）03-096-04

随着我国城市化进程的加快，土地已成为目前重要的财富资源，尤其在大城镇周边及交通便利的农村，基层政府、村组集体组织、承包农户等各方根据市场经济发展需要，采取了一系列的农村土地制度改革，改革的成本产出与效益增长促使了各方利益的非均衡博弈矛盾。在山区农村（如永德县大雪山乡）因资源禀赋特性农村的发展成本远远高于自然环境便利的平原或城郊农村。农民在农用物资、农业技术推广、劳动力投入等方面呈低成本困境范式，农民收益增长乏力，这标示着农业土地投入低成本时代终结，同时也预示着农业土地投入高成本时代的到来。如何有效纠治农村土地制度改革过程中低成本弊病困境，提高现代农业化水平，反思增强农村成本效益路径抉择刻不容缓。

一、永德县大雪山乡土地利用特征态势

临沧市永德县大雪山乡，地处滇西南横断山系余脉山区。全乡人口达2万，平均海拔超过2000米，属典型的多民族落后山地乡镇。全乡耕地共4.11万亩，以旱地为主导，优势产业主要有玉米、甘蔗、咖啡、林果、畜牧、茶叶等。大雪山乡90%的村民基本上生活在山坡或半山腰上，自然生态环境恶劣，农业成本投入不足，土地收入效益差，人们脱贫愿望强烈。

（一）土地资源配置效率颠倒

土地资源的有效配置是将土地的经营使用权从低效率劳动者手中转移到高效率劳动者手中，实现土地资源配置的帕累托改进。在大雪山乡，土地承包方式主要是沿袭曾经土地承包时按相近地理区位的村组进行资源配置的，然而能进行耕作的土地量渐趋减少，未能实现土地资源配置帕累托效率。为改善落后的生活水平，人们对土地的投入严重不足，很多青壮年农民加入了进城务工人员行业，致使可耕土地呈现撂荒、薄耕现象，土地资源利用明显低效。这必然显现土地资源的流转配置，目前，这种流转大多处于承包农户自发的小块分散流转形式，主要以耕地为主，其他在林地、荒山、荒坡等上面也有不同程度存在，土地的这种的流转配置多属短期粮食作物或其他经济作物的种植，土地资源的高效益流转配置没有形成。

（二）土地经营模式效益不显

当前大雪山乡农户土地承包经营多数是分散的一家一户小规模经营，土地承包分配按照优劣程度和地理位置远近差异进行，土地被农户离散化耕种，这种土地经营模式在“提质扩量”上不能满足现代农业所需的农产品在“数量上的支撑”和“质量上的保证”。实际上，土地零散化耕种经营阻碍了土地效益的有效发挥。这不但制约了现代农业机械和农业设施、现代农业管理方法和农业技术投入的使用，而且零散化经营使农户在农业生产内部普遍存在粗放经营倾向，土地产出效益低。

（三）土地耕作方式滞后

在大雪山乡这样的不发达的农村山区，因地理条件的限制，农民耕作方式仍然多以牛耕锄挖、刀砍手拾为主，继续延续几千年的原始耕作方式，这不仅限制了农业效率的提高，也严重制约了农村农业现代化发展水平的发展。大雪山乡山区土地耕作条件是条块分割大且不平整，田间地头道路狭窄，农业机械行驶不畅，导致山区中小型农机具使用受到限制。目前，在大雪山乡从事农业种养殖业人员逐步减少，老人小孩等非劳动能力人员增多，家庭种植人员结构发生变化，种懒田、种省事田的耕作方式比例大增。因勞动能力的缺乏直接撒播耕作方式替代了手工栽插、锄力劳作，杂草丛生，土壤硬度也越来越板结，肥力越来越差。落后的耕作方式进一步制约了农业生产效率的有效发挥。

二、农村山区土地制度改革困境因素探析

（一）农村土地产权界定不清

我国《宪法》第10条规定：“农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》也规定：“农村土地属于三级所有，即乡集体、村集体、村民小组。”然而法律没有明确规定农村土地权能具体由哪一级组织去行使土地的所有权，只是将土地的部分占有权和使用权赋予农民所在村、组的集体组织，而作为土地承包所有权人的农户个体并没有真正获得土地的收益分配权。在对大雪山乡105户种地农民的调查结果显示，90%的农户认为土地的承包权经营所拥有的仅仅是土地的不完全种植权。从当前农村土地所有权主体来看，对土地占支配地位的是当地政府。土地所谓的“集体所有”对于农民而言是虚无的，村委会充当了集体土地所有者的代表，在一定程度上是基层政府的代言人，土地“集体所有”很多时候在利益驱使下，“集体利益”变成政府的利益，甚至为村委会和村干部等少数人所有。农民对土地的承包所有权在遇到国家或集体征地时承包农户基本上没有话语权。可见农村土地的实际产权界定是不模糊的。这种模糊的不明确的土地承包所有权限必然导致农村土地所有权主体的呈现“双重”属性，使现实中农村土地所有权的真正主体“虚置”或“虚位”。这也就为各级政府侵犯农民土地收益分配权益留下了制度空间。

（二）山区农地流转程序缺失致使农地流转改革收益丧失

目前农村土地流转的现象比较普遍，而在不发达山区农村土地流转没有形成有效的市场化流转程序运作机制。一方面，因农村土地流转信息不畅，流转形式单一，流转对象选择余地小。表现在：农户有流转土地意向，却找不到合适的被流转对象；有的农户害怕失去土地承包权，即使撂荒也不愿意流转土地；有的愿望强烈却又找不到土地流转出让者。另一方面，国家、企事业单位征地时往往侵占农户土地流转收益。用地单位或个人计划使用农民承包地时，多数情况下委托当地政府在村委会配合下征用农民土地。因征用农民承包地具有很大的内在激励，一些基层政府和村干部以土地集体所有为名，随意收回农户的承包地，在土地用途的选择及土地利用的多功能方向上农户往往不具有知情权和限制权，土地财富价值大打折扣，土地资产未来的商业开发增值收益被完全剥夺。制度性偏低的土地流转收益价格使农民实际利益受到严重损害，导致土地承包农户在土地流转改革中涉农效益流失。

（三）农村养老体系的初级化导致山区农地养老负担趋重

我国农村山区经济发展相对落后，人均收入参差不齐，在大雪山乡这样的欠发达地区年人均收入多在2000元以下，有的甚至在1000元以下，再除开基本农用开支、人情交往外所剩无几，这就缺乏农民所期望的农村社会养老保险的经济条件。尤其是随着我国人口老龄化进程的加快，农村老龄人口增多，劳动能力的缺乏丧失，农村老人收入困难。

在调查中发现，大雪山乡农村老人（60岁以上）的年人均纯收入绝大多数低于农村人均收入，随着市场经济理念的冲击及家庭孝道观念的淡化，农村子女赡养老人的费用标准持续性降低。有的子女每年在收获时只给父母一些基本的口粮，或在过年过节时给老人一个大小不等的红包。也有些外出打工的子女只能维持自己的生活，老人在家从事农业劳作，还负责留守儿童的学习和生活，农村老人生活举步维艰本。同时农村老人得重病大病较多，不少老龄家庭陷入了“因病致贫”、“因病返贫”困难境地。当前农村农民的养老保障处于初级化层次水平，农民投保多数选择选择最低档，每月几元或几十元的养老保险在他们到达法定年龄因通货膨胀因素其养老收入减少，从而使农村老人不得不将养老的重担附着在土地上，这些收入对老人们而言无疑是杯水车薪。

（四）山区土地条块分割布局滞租农村市场农业现代化进程

大雪山乡可利用耕地的条块分割大，村民承包的土地比较分散，土质疏松，土质贫瘠，常有滑坡、泥石流灾害发生，且人口居住较散，不能进行集中化规模经营，导致市场经济发育迟缓。在山区，村民们思维观念滞后，加上不合理的耕作方式，山区人口增长未能得到遏制，人口、资源、环境、市场的矛盾显现，独立、分散的土地承包农户无法准确把握和预测农产品市场的变化，对农产品的种植往往呈现一哄而上局面。农户们这种盲目性极强的跟风式农业结构调整使他们没有很好地通过市场变化来实现农业产业资源的优化配置，农业现代化市场生产模式不能有效形成。这不但进一步加剧了山区农村经济发展的不平衡性，而且加大了农村资源禀赋态势的积聚成本，也固化了人们的思维方式和生产生活方式，健康的农村市场体系运行不畅。

三、农村山区土地制度改革低成本效益增长拐点探索

（一）立法确认土地产权国家主体，完善农地产权承包期内所有物权

在我国，农民拥有的土地承包经营权实际上是土地所有权的派生权利，这是一种不完整的土地权利，无法有效调动土地承包农户的耕种积极性，需进一步改革土地产权主体的真正归属关系。笔者认为，土地产权改革需要进一步加强土地立法工作， 用法律将土地所有權转归国家， 国家享有土地法律所有权，这主要包括土地最终占有处置权、收益分配权、宏观管理权等产权形式，各级政府代表国家具有最终的控制权和裁决权，具体实施过程中强化政府对土地利用情况的监督和对违规审批土地和强征强占土地的行为予以责任追究，包括事后责任追究。同时国家赋予现有土地承包农民对承包经营土地的所谓“永佃权”，并享有土地互换、转让、转租、股份合作、抵押、反租倒包等方式产生的各项权能派生出来的自主决策权、收益处分权等承包土地保值增值的所有使用物权。进行土地流转时，政府健全土地市场内涵，确保农民在流转中的主体地位，通过协商、有偿招标等形式确定流转价格，调动农民进行土地生产经营的积极性。如此，最终以国家法律的形式和手段落实现有农民土地承包期内经营的永久物权确认权和经营权。

（二）转移安置贫瘠山地村民，实现农村土地流转额外增益话语权

1.推进转移安置贫瘠山地移民以集中宜居。大雪山乡因区位地位置差异整体上是封闭半封闭的经济区域，经济、交通、信息与城区相比很不对称。山地坡度多在50°上下，常有自然灾害发生，土地收益不高。山地坡头多有住户且分散不齐，严重影响农民现代化农业水平的建设与提高，这就需进一步转移安置贫瘠山地村民。基层政府可将有限的扶贫资金和山区生态资金结合起来，通过村庄整体规划治理，提高土地增量的利用率，将人口从自然条件恶劣的山坡半山坡（如大岩房村）移向低洼平坦地带，从农村村组边缘地域向场镇、村委会周边区域进行分期分批次梯度转移。同时，政府出资对移民新建户进行差异补贴，积极引导农民建立新农村新村，使人口适度聚集，培育山地区域收益增长极。

2.以规范程序促使农户对经营的土地进行流转收益改造。一是确立土地流转规范程序。农户进行土地流转时，政府提供流转服务，引导农民签订规范的流转合同，集中土地流转合同可由村委会代表农户签订，乡镇土地管理部门登记备案，分散流转时由农户按格式条款合同自主签订。二是积极探索适合山区土地流转长效机制。按照市场化需求，由村委会汇总农户需流转的土地（含荒地坡地），报乡（镇）成立土地流转服务管理中心，流转服务中心参照农户主体价格意愿，并信息栏或政府网站发布土地流转市场价格信息，使土地流转进入有序的市场化轨道。三是以农地集中规模化流转改造收益。鼓励承包农户将土地经营权向专业种养殖大户、农场庄园、农业企业进行集中规模化连片流转，按级差地租实现土地资源差异化收益。

3.多方挖掘土地内涵效益增长潜力。一是建立利益共享、风险共担的“农民土地专业合作社”。因农民自身文化素质及经验的欠缺，可由村委会牵头代表农民个人同签订合作社协议，再由村委会与相关农业公司或企业签订订单农业，必要时乡镇基层政府担保。建立起农户、合作社、农业企业、政府各方的监督与激励机制，共抓共管共赢，并共同承担自然风险带来的损失。二是整合农村剩余劳动力为农业工人。在土地流转中以合作社为龙头，且与农地流转农户的劳动用工捆绑，以计时或计量形式支付农民劳动量工资，使他们成为自由的农业工人。三是挖掘资本农民资本运作效益。农业企业、盈利性合作社以及专业种植大户课进行资产评估运用于抵押贷款，获引导农村资金富余农民进行资本运作，合理地为缺少资金的农民或农村企业提供资金支持，从而发挥资本农民的资本作用以获取资本收益或红利收入。四是积极引导同村同组有技术的农村土专家以互换互助形式加快分散土地的小型集中，切实提高耕种效率。

（三）弱化农地养老保障初级使命，规制农村社会保障失位权

第一，土地寻租养老。土地资源的渐进稀缺性和农民恋土情结，导致老年农户（含部分离土离乡农户）产生即便不能从土地上获取收益也不愿转让或转租土地的心理。对此，可对其进行市场理念诠释，将可用土地进行出租、转让以获取租金收益或土地红利用于养老。从而充分发挥农户土地寻租养老市场作用，把老龄农民从单纯的土地劳作养老保障上解放出来。

第二，健全农村社会养老保障缺失内容。一方面政府扩大补贴范围和标准，让年满60岁的老人或其他家庭生活困难的人员都能享受国家低保、医保补贴扶助；另一方面加大对农村困难老人的生活帮扶力度。对劳动能力丧失，无生活来源的农村老人，政府额外给予适当的社会生活扶助，促进老年农民由土地保障向综合化社会保障转化。

第三，以村组社区服务推进农村养老福利事业有序运行。以当地资源引资为民谋利或吸引民间资助分村组建福利院或养老院，接纳更多的老人养老；创新村组社区服务居家养老范式，将生活困难的“空巢老人”、五保户、鳏寡孤独老人分散到农户家庭中分散养老，政府社区给予受养农户一定的资金补贴、实物补助或其他优惠政策帮扶，满足老人居家养老心理趋向；政府、村组社区利用业余时间组织老年人参加各种自娱自乐、互助互爱等有益活动以丰富老年人精神文化生活。

（四）发展多元农业资本投入，彰显山区土地低成本效益增长权

1.科学规范绿岛式生态农业结构以调整土地成本低效益。在加强农业基础设施建设的基础上，强调以绿色产业结构调整提高土地的高效益的生产能力。大雪山乡目前可用耕地流向专业种植大户和农业企业的面积呈逐年增长趋势，可科学规划坡地以规模化放养鸡猪牛羊为主的畜牧业，形成山区优质生态养殖农业范式；引入山区小型设施农业机械与节水农业技术，成大片栽种生态绿茶，形成临沧边地典型“绿茶绿岛”农业范式；通过产业规划，形成各家各户成片种植、甘蔗产业、核桃产业、咖啡产业、药材产业等各具特色的坡地绿色庄园农业，破解土地资源配置制度性破碎特性；推出现代农业观光旅游项目，融合大雪山乡国家级森林公园及沿线与农业风光，发挥观光农业旅游功能作用，实现农业多重价值。

2.改进坡地治理，提升山区土地综合成本效益。大雪山乡坡地占很大比重，这为土地质量的改良提供了可续的物质载体。一是加大可耕坡地建设资金技术投入。如硬化排灌沟渠设施、挖建山地蓄水库、推广旱地滴灌技术，加强山地坡头水土保持建设力度，提高耕地防预自然灾害的能力。二是推出用地和养地相结合的坡地治理手段。大雪山乡可根据栽种实际提升有机质耕地项目，在田间、地头、坡上大量种植小麦、玉米、蚕豆、油菜等农作物，推广秸秆还田技术。同时通过合理增施有机肥、绿肥、农家禽兽肥及科学喷施农药等来培育土（下转第101页）（上接第98页）壤肥力和养分，提高耕地质量。三是采用土地轮作间歇护地技术。根据种植实际，适时调整农业用地与放牧用地、粮食作物用地与经济作物用地、粮食作物类别间种用地等种植结构比例，优化合理配置利用耕地，从而更多提升山区土地综合成本效益。

3.整合现代农业市场公共信息以服务社区农村市场。农村土地的一家一户分散的分散承包无疑制约了农民土地收益的整体上扬，高效率的农业生产体系需要有高度发达的信息网络来支撑，山区农产品市场信息的需求量在农村面对的是分散的小规模农户，涉农信息入户率低。因此，农村乡镇农产品市场信息要为民服务应当作一种公共产品，由政府投资建设农村信息网络，在农村重要交通路口、乡镇场所设立电子商务公告显示牌，配合使用广播报送、电视公告、互联网络等涉农信息，建立起统一的纵横交错的农产品价格与供求信息网络系统，通过提供农产品的价格、供求、市场等经济信息，在农民生产的产前、产中、产后，及时公布市场指导性价格与商品的供求信息，积极引导农民运用相关知识对市场行情进行分析和预测，使他们逐步成为现代农民，避免农业生产的盲目性，从而保证农业生产收益的稳定发展。

[本文系2014年云南省教育厅科学研究基金重点项目（项目编号：2014Z163）成果]

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（作者单位：临沧师范高等专科学校 云南临沧 677000；作者简介：周茂春，临沧师范高等专科学校中文系讲师，硕士，研究方向：市场经济与现代管理；谢昌浩，临沧师范高等专科学校党委书记，教授，云南财经大学硕导，研究方向：应用统计学）（责编：贾伟）