苏 玲

(陇南师范高等专科学校 文史学院， 甘肃 成县 742500)

中国作为多民族统一大国，几千年来一直绵延不绝。其疆域基本维持，民族日益团聚。其中涉及地理、经济、思想文化等诸多原因，而几千年来的政治制度，更是始终维持统一的重要原因。

中国封建社会的中央集权制度成熟于秦朝。从秦始皇建立中央集权的封建帝制开始，历朝统治者不断加强皇权，以维护其“家天下”的君主专制统治;而中国各民族的经济、政治、文化和社会制度存在着差异，民族矛盾随之而产生。为解决民族矛盾，必须制定、实施相应的政治制度。中国历史上延续几千年的册封制和土司制度很好地解决了各民族之间的民族差异与民族矛盾，为统一的多民族国家的发展发挥了重要作用。

“羁縻”，即对牛马的束缚。《史记·司马相如列传》记载:“‘马云羁，牛云縻。’言制四夷如牛马之受羁縻也。”羁縻制度，是中国封建统治者用于管理边疆少数民族，使其臣服并推进民族发展的制度。自西汉王朝开始，羁縻制度的发展历经三个阶段:以汉为代表的边郡制、以唐为代表的册封制和以元为代表的土司制度。

一、边郡制度

西汉时期，在少数民族地区设立的统治区域称为边郡。边郡呈现出以下特点:

其一，边郡远离中原王朝，是各少数民族聚居和生活的地方。汉政府以战争的方式占领，并保留当地少数民族原有的风土人情与道德习惯。《史记·平准书》记载:“汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者。置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。”

其二，汉政府设立两套官吏系统管理边郡。一是流官系统，即由汉政府直接派遣任免的守、令、长等官吏;二是土官系统，即由汉政府任命、由当地民族首领世袭的王、侯、邑长等。由土官管理之下的各少数民族，不必向汉政府缴赋税，只需交纳土特产品，表示政治上臣服于汉政府。

(一)对匈奴的“和亲”与“反攻”政策

秦汉时期，匈奴族逐渐强大并建立奴隶制政权。而西汉由于战争破坏，无力与匈奴作战。汉高祖采纳娄敬“和亲”建议，把汉室公主嫁给单于，以缓解矛盾、缓和匈奴侵扰。和亲政策也没有起到长久稳固的作用。公元前166年和公元前158年，匈奴两次进犯长安。文景统治时期，在继续推行和亲政策的同时，大量移民戍边，以增强边防力量。

汉武帝即位后已有能力反击匈奴。大规模战争进行了三次:公元前127年(元朔二年)的首次战役，解除匈奴对长安的威胁。西汉设置朔方郡和五原郡，并建立反击匈奴的基地。公元前121年(元狩二年)的第二次战役，沉重打击河西的匈奴贵族。经过两次打击，浑邪王率四万人投汉。汉政府将其安置在陇西、北地、上郡、朔方、云中五郡，成为“五属国”。这次战役后，汉先后设立武威、酒泉、张掖、敦煌四郡，史称“河西四郡”。公元前119年(元狩四年)的第三次战役，汉军深入漠北反击匈奴，匈奴力量大为削弱，“是后匈奴远遁，而幕南无王庭”(《汉书·匈奴传》)。

西汉反击匈奴的战争取得决定性胜利，使北部边境地区得到进一步开发。

(二)对西域的通商及帮扶政策

公元前二世纪，西域分为三十六国，“各有君长，兵众分弱，无所统一”(《汉书》卷九六《西域传》)，主要有乌孙、莎车、于阗、楼兰等国。汉文帝时期，匈奴冒顿单于征服楼兰、乌孙等二十六国，占领整个西域地区，实行残酷的统治，并向西汉进攻。公元前138年和公元前119年，张骞两次出使西域，促进中原与西域文化的交流，来往于中原与西域的“商胡贩客，日款于塞下”(《后汉书·西域传》)。

此时，匈奴贵族还控制着楼兰、车师等国，经常出兵截断汉和西域各地的交通，掠夺财物，攻杀汉使。公元前108年，汉武帝命赵破奴率军进攻楼兰、车师，并在酒泉至玉门关区域，设立具备供应粮草和防守功能的亭障。公元前104年大宛之战后，西汉政府亭障延至盐泽(新疆罗布泊)一带，又在楼兰、等地设校尉管理屯田，这是西汉政府在西域最早设置的军事和行政机构。公元前60年，匈奴内乱，日逐王降汉，《汉书·西域传》记载:匈奴在西域的“僮仆都尉由此罢，匈奴益弱，不得近西域”。随后，西汉设置西域都护府，统辖天山南北地区。西域都护府的形成是西域正式归入汉朝疆域的标志。

二、册封制度

唐代是我国多民族国家发展的重要时期。突厥、西域各族及回纥、吐蕃、南诏、靺鞨等，都曾在边疆地区建立地方政权。唐朝针对少数民族对中原王朝的态度而采取不同的民族政策。

(一)对突厥的武力政策

隋末，东突厥的势力强大起来。唐高祖时期，突厥侵扰内地，颉利可汗和突利可汗率兵进犯长安，唐政府采取了积极防御政策。

由于突厥贵族的残酷剥削，627年(贞观元年)，阴山以北的薛延陀、回纥等起义，并在漠北建立强大的薛延陀汗国。各族人民的起义斗争，促使突厥贵族的内部矛盾激化。629年(贞观三年)，唐朝政府出兵十余万，东突厥在其打击下得以灭亡。

东突厥灭亡后，唐政府把归附的十万突厥人民安置在幽州至灵州区域，并设置顺、佑、长、化四个都督府进行管理。唐朝政府又在颉利可汗所统辖区域(今内蒙地区)设置定襄都督府和云中都督府，任命原突厥首领为刺史进行管理。突厥人纷纷定居长安，多达数万家。此后，唐太宗又用金帛赎回了被突厥贵族掳去当奴隶的八万汉族人民，恢复他们的平民身份。

在对突厥进行武力进攻的过程中，唐政府认为，武力政策难以使少数民族政权臣服，于是，便积极地推行“僵武修文”方针，采用和平手段为主、武力威胁为辅的策略。

(二)对其他民族的“僵武修文”政策

1.吐蕃

在唐朝与吐蕃的关系中，和亲是双方都十分重视的政治行为。641年(贞观十五年)，唐太宗将文成公主嫁给吐蕃松赞干布赞普。文成公主进藏时，带去大量物品，还有经史、医药、历法等书籍。710年，金城公主携带锦帛万匹及工匠，嫁于吐蕃弃隶缩赞赞普。吐蕃还与唐朝通过互市，换取瓷器、丝绸、茶叶等所需物品。伴随着双方关系的密切，唐蕃派遣使臣不绝于途，进行修好、朝贡、庆吊、会盟等活动。729年(开元十七年)，弃隶缩赞赞普上书唐玄宗:“外甥是先皇帝舅宿亲，又蒙降金城公主，遂和同为一家，天下百姓，普皆安乐。”(《旧唐书·吐蕃传》)。

公元九世纪，吐蕃逐渐衰弱，无力对外扩张。821年(长庆元年)，吐蕃赞普可黎可足与唐朝会盟。唐朝国都长安和吐蕃国都逻些分别举行会盟仪式，盟文强调“患难相恤，暴掠不作”(《旧唐书·吐蕃传》)。823年(长庆三年)建立的唐蕃会盟碑，成为汉藏人民友谊的见证。

2.南诏

隋唐时期，在今云南地区散居者许多部落，就种族来说，主要是白蛮和乌蛮。

从公元七世纪初叶到中叶，乌蛮部落不断向洱海地区迁移，他们征服当地的白蛮，建立起六个诏。七世纪后期，吐蕃势力统治洱海湖区北部，对南诏形成威胁。南诏在唐政府的支持下进行统一战争，以抵抗吐蕃势力。到南诏王皮逻阁时，建立统一的南诏国，皮逻阁被唐政府册封为云南王。后世继位者需朝觐政府、接受册封。在其最盛时，“回环万里”，成为西南少数民族所建立的一个强大的地方政权。唐政府设置云南安抚使司，监督保护南诏王。

3.靺鞨

隋唐之际，靺鞨已发展成粟末、白山、号室、黑水等七大部。其中，居于南部的粟末和居于北部的黑水，势力最强。

在靺鞨各部中，粟末部比较先进。696年(万岁通天元年)，契丹李尽忠在营州举兵反唐，造成大乱，粟末部乞乞仲象率众东还。698年(圣历元年)，乞乞仲象子大祚荣建立政权，国号振。713年(先天二年)，唐政府封大祚荣为渤海郡王，由安北都护府负责监护。渤海郡王传十余世，皆得到唐政府的册封。每代郡王都有朝贡的义务，唐政府则赐予茶叶、丝绸、瓷器等所需用品。渤海和唐朝有密切的经济、政治和文化关系。渤海所产的马、铜等不断地输往唐朝;其政治制度，大抵均模仿唐制。渤海王世代向唐朝请封号，并频繁地派使臣到长安朝贡，很多渤海贵族子弟到唐朝太学学习。渤海文化在唐朝文化的影响下有很大发展，有“海东盛国”之誉。

黑水靺鞨和唐朝也有密切联系。725年(开元十三年)，唐政府在黑水靺鞨部地设置黑水军，后又在其最大部落设黑水都督府，以其首领为都督、刺史等官，唐朝派长史对黑水各部进行监领。728年(开元十六年)，唐玄宗赐黑水都督姓李，名献城，并授云麾将军兼黑水经略使。此后，黑水靺鞨通过朝贡的方式与唐政府保持着密切联系。

4.回纥

公元657年(显庆二年)，唐朝灭亡西突厥的战役中回纥曾出兵援助。七世纪中叶，回纥也曾两次协助唐政府平定安史之乱。为酬劳回纥的军事协助，从757年(至德二年)起，唐政府采取和亲政策，将大唐公主嫁与回纥可汗，并赠送大量丝绸、茶叶等，回纥则回赠马匹。和亲与互市推动了回纥经济的发展。

七世纪中叶，由于吐蕃统领西域，造成东西经济阻隔与交通阻塞。因此，很多商人改道经回纥进行交易。回纥一时成为陆路上的东西交通枢纽，其商业呈现出活跃状态。回纥商贾除活动于中亚外，到内地经商的数以千计，还有不少人和汉族通婚，久居不归。

唐政府对较强大的民族采取册封制，在其他边疆地区大量建立羁縻府州，由都护府和节度使负责统领。如，负责监护西域的安西都护府和北庭都护府;负责监护内蒙古的安北都护府;负责监护东北的安东都护府等。

此后，宋、辽和金等朝沿袭并发展羁縻府州与册封制。

三、土司制度

元朝建立后，在全国实行行省制度，又在少数民族聚居的边疆地区推行土司制度。土司分为五个等级，分别是宜慰使司、宜抚司、安抚司、招讨司和长官司。其中，宜慰使司是由元政府任命的流官，其他皆是当地民族首领世袭的土官。土司在所辖区域内，有高度自治的权力，不必交纳赋税，只需每年向元政府进贡土特产品。土司的世袭必须由政府册封任命。《明史·土司传》记载:“袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职。”这种适应多民族特性的管理办法，使元政府更为有效地控制着边疆少数民族地区。

(一)西藏

1239年，喇嘛教萨迦派领袖萨班与窝阔台次子阔端在六盘山会晤。通过协商，西藏正式归蒙古管辖。随后，喇嘛教萨迦派法王八思巴被忽必烈封为帝师并统领宣政院。宣政院掌管全国佛教事务，统辖西藏地区。帝师是西藏地方的行政领袖。帝师之命犹如皇帝诏令。《元史》卷八七《百官志》载:“秩从一品，掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”。元政府通过宗教的力量成功地加强了对西藏地区的治理。同时，又在西藏设置三路宣慰使司都元帅府，分别是都元帅、宣抚、安抚、招讨等使。元政府还设置驿站，清查户口，缴纳赋税，屯军戍边。西藏的政治制度和宗教制度都由元政府所规定。

(二)云南

元世祖统治时期，在云南设立行省，下设置路、府、州、县。首任云南行省长官“平章政事”是回族人赛典赤·赡思丁(《元史·赛典赤·赡思丁传》)。中原的蚕桑缫丝技术也随之传播，“收利十倍于旧”，极大地推动了云南各民族经济的发展。

(三)台湾

元朝，台湾与大陆的关系进一步发展。南宋赵汝适在《诸蕃志》中记载:“泉(州)有海岛，曰澎湖，隶晋江县”。澎湖与泉州的行政关系早已非常明确。《岛夷志略》载:澎湖“隶泉州晋江县，至元年间立巡检司”。澎湖巡检司是元政府在台湾地区建立的行政权力机构，管辖着澎湖与台湾。

元朝推行的土司制度，加强了各少数民族与中原王朝的关系，促进了民族间和地区间的经济文化交流。各民族联系的加强，又巩固了统一的多民族国家。

四、改土归流

明、清两代，沿袭元朝的土司制度。明朝，云贵、两广和四川、湖广地区聚居着苗、瑶、壮、彝等民族，由于受地理环境阻碍，经济和文化发展相对落后，各民族的发展状况也不一样。

元政府创立的土司制度对西南地区的稳定起到很大作用，但同时也造就了一批土著首领成为当地举足轻重的长期统治者。如播州土司杨氏共传二十九世，控制播州(今贵州遵义)达七百多年。明朝对西南开发和治理的程度远超元朝，其中最重要的措施是逐步改变当地土著首领垄断政权的局面。

元政府平定大理后，在西南地区设行省，任命当地民族首领担任土知州、土知府等“土官”。明政府继承这种管理办法，并逐步采取“改土归流”政策，先后在云南和贵州设立布政使司。罢免犯罪的土司，朝廷改派知府、知州、知县等流官。鉴于大部分土司世袭并拥有控制权，明政府为保持稳定，采取灵活和局部的方法逐渐推行，如采取分袭的办法，取消大土司，代以若干小土司。直到清朝，大规模的“改土归流”才得以实施。

通过这些措施，明政府加强了对少数民族地区的管理和统治。明朝共有县级以上的26家土司改为流官，全国共有土知府以下官298人。

清朝大规模实行“改土归流”政策。1726年至1731年间(雍正四年至九年)，清政府将很多民族世袭的土司改设为流官。五年里，由土官改成流官的地区共有309处之多。乾隆时，清政府又在四川西北部的大小金川地区，在平叛的基础上实行了改土归流，改设流官进行管理。“改土归流”政策的大力推行，土官逐渐减少。据统计，当时云南、贵州及四川等西南地区，土司由明朝时期的300人减为112人。

“改土归流”政策平息了众土司纷争不息、据地欺压民众的割据状态，是一项重要的制度调整。这种改革是为封建统治服务的，保留了旧土司的许多特权，对于加强中央与地方的关系，都具有一定的积极作用。

两千多年来，历代王朝施行的羁縻制度，依据各少数民族的发展状况，实行自治或半自治，使各少数民族臣服于中原王朝，承认中原王朝的绝对统治。这种适应多民族特性的羁縻制度，对稳定边疆地区、打破民族间的隔阂与分裂状态起到很大作用，也是中国各民族日益统一的政治基础。