汪建昌

（南京审计学院，江苏 南京 210029）

为应对区域经济一体化和区域公共事务的合作治理，地方政府管理的模式也发生了变迁，由原来的行政区行政转向区域公共治理。在这一过程当中，各区域地方政府不约而同的选择了区域行政协议的方式来实现区域一体化的政府间整合以及区域公共事务的合作治理，长三角、珠三角以及环渤海地区地方政府间缔结了大量的区域行政协议，有效的促进了区域一体化进程。在应对区域公共问题、提供区域公共服务和公共物品时，区域地方政府不再单打独斗，而是依据自愿缔结的行政协议享有权利并承担责任共同完成区域公共问题的解决，实现了区域公共事务管理过程中的政府联动，改变了政府间无度竞争、无序竞争以至无义竞争的现象，实现区域一体化发展。

由此可见，无论是经济一体化还是治理区域化，区域行政协议都能起到有效的促进作用。区域地方政府之间的行政协议为区域经济一体化创造了统一市场和空间，同样也为区域地方政府应对区域公共事务提供了基础。因此，加强对区域行政协议的研究，深入探讨区域行政协议的概念、类型及其定位对完善区域行政协议显得非常有必要。

一、区域行政协议的概念分析

概念分析是类型研究的基础，而概念和类型研究则是认识事物性质定位的前提。同样，区域行政协议的概念分析是研究区域行政协议类型和区域行政协议性质定位的重要基石。尽管作为一种特定类型的行政协议，区域行政协议仍具有一般行政协议的特点，因此，对行政协议的分析有利于对区域行政协议概念及对其特点的认知。

（一）行政协议

行政协议或者叫府际协议、政府间协议，是指行政机关或行政机关的职能部门，为了提高行行政权力的使用效率、提升行政管理的效果，或者为实现区域一体化，互相意思表示一致而达成的协议，它本质是一种对等性行政契约。

目前，对行政协议的研究主要集中在行政法学领域，在概念使用上更倾向于使用行政协议的概念。在大陆学者中，最先研究行政协议的当属杨临宏教授，他认为行政协议是指“行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为”[1]。其他行政法学者多数以区域经济合作为背景研究行政协议，其中以叶必丰、何渊等为代表，认为行政协议是指“两个或两个以上的行政主体或行政机关为了提高行使国家行政权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行政行为”[2]。

如果要准确界定行政协议概念，需要进一步弄清两个问题：行政协议的主体和行政协议的目的。对于行政协议的主体问题，虽然目前学界尤其是行政法学界和公共行政学界都基本认同协议主体必须是行政主体，而且行政协议的主体是平等的行政主体。“行政协议本质是一个合同行为，而合同的一个重要特征就是合同双方地位的平等，合同方只有在地位平等的基础上才能达成意思表示一致的合意。”[3]因此，对于进入行政协议过程的政府机关，尽管其可能处于不同的行政层级，但是必须以平等的地位进入协议过程，如果基于上下级的命令服从关系进入行政协议过程，则不可能订立真正意义上的意思表示一致的合同。当然也有学者提出进入行政协议的主体必须是无隶属关系的行政主体，这种提法有一定的合理性，但现实生活中却无此必要。缔约多方主体中尽管存在隶属关系，但是基于资源依赖也可以缔结平等的行政协议。至于行政协议的目的问题，从行政协议存在的实际现状可以看出，行政协议不仅基于行政事务的处理而订立，区域一体化过程区域地方政府间也缔结了大量的行政协议，大量的行政协议的缔结目的在于推进区域一体化进程，从上述两个方面可以看出地方政府缔结行政协议的目的在于完成一般的行政事务或者推进区域间合作。

（二）区域行政协议

区域一体化行政协议（以下简称区域行政协议）是指不同行政区划范围内的行政主体之间为了区域一体化发展的需要，并且基于各自利益的考虑，通过相互间平等协商而达成的合作协议。区域行政协议是行政协议中重要类型，其目的更多是在于促进区域一体化，实现政府间关系的协调。

区域一体化过程中，地方政府经常需要面对跨地区、跨行业、跨部门等多种问题，当公共问题突破行政区划的范围，跨域公共问题单靠某一地方政府或者某一个行政主体的力量来完成力不从心或代价过高，必须由区域一体化范围内的各个地方政府通力合作才能实现。另外，由于各地区的地理条件、资源环境、发展水平等因素的不同，导致地区发展不平衡、地方政府发展的优势与劣势并存，想要改变这种现状也需要推进区域一体化发展。因此，各地方政府通过签署区域合作行政协议来实现行政合作，有效配置资源，消除经济合作的各种障碍，最终实现区域一体化的共同发展。

区域行政协议是当前行政协议中最经常使用的行政协议的形式，具体而言，是不同行政区划的地方政府之间为促进本地经济的繁荣、社会发展以及区域公共问题的解决，就各自行政职权范围内的合作事宜所订立的各种协议形式的总称。最为典型区域行政协议是地方政府之间订立的区域经济合作协议和区域公共服务供给协议，长三角、珠三角、环渤海地区在一体化过程缔结了大量的区域行政协议，如在泛珠三角(9+2模式)区域合作中，参与的各个区域地方政府在产业合作、基础设施、旅游合作、环境保护、公共卫生、农产品供给以及信息化建设等诸多领域缔结了上百个区域行政协议。与之相同，其他一体化的区域地方政府之间为了处理跨域公共事务或者合作供给公共服务，通过加强横向联系协调区域范围内各地方政府之间利益也订立大量行政协议。

（三）区域行政协议特点

区域行政协议作为区域地方政府间为达到区域一体化目的而缔结的协议，作为区域一体化的一项治理工具，其自身具有自愿性、协商性和制度性的特点。

（1）区域性，所谓的区域性是从地理空间视角考察，区域行政协议更多的存在于一定的区域范围内，而不是存在于一般的某一地方政府的部门之间。区域行政协议之所以区别于一般的行政协议原因在于区域行政协议的主体是区域一体化地区的各个地方政府。当然这种区域性可能是一个很大的区域，也可能是一个较小的范围，外在的表现为由区域许多地方政府之间形成的区域行政协议或者是由两三个区域地方政府之间形成的区域行政协议。

（2）制度性，严格意义上的区域行政协议是一种具有法律效力的契约，因此，区域地方政府通过区域行政协议进行区域一体化整合具有制度性和规范性。区域行政协议虽然在缔结前的磋商阶段各参与主体可以平等协商，在缔约时也是自愿参与且未经过立法程序，但是行政协议在某种程度上类似于平等民事主体缔结的契约，在缔结生效之后具有约束力和强制性的对自由缔约各方都具有约束力。由此可见，区域行政协议是一种能够实现区域一体化的具有持续性和稳定性的制度化合作机制。区域行政协议制度性的另一方面表现在于行政协议的缔结并不是合作的结束而是长期的制度化安排和合作的开始，具有持续性和稳定性，区域行政协议的制度化程度越高则更能够促进区域一体化的有效形成。

（3）自愿性，区域行政协议是区域内各成员之间主动、平等、自愿开展合作的重要治理工具，其最大的优势在于参与主体的意思自治，即各成员既可以选择是否缔结行政协议和与谁缔结行政协议，可以选择缔结什么样的行政协议，也可以选择怎么缔结行政协议。正是这种自愿性的优势，区域内部的地方政府把区域行政协议作为重要的区域治理工具。区域行政协议的自愿性在主体层面表现为各缔约成员的地位平等和缔约过程的自由，在行政协议文本中更多的表现为权利义务的对等与平衡。

（4）协商性，区域一体化行政协议正是基于区域内部政府自愿参与而形成的，区域政府完成行政协议不是依靠行政命令而是依靠政府之间的平等协商，只有相互之间平等的协商才能完成有价值的、得到各方主动履行的区域一体化行政协议。尽管参与区域行政协议过程的地方政府可能处于不同的行政级别，但是区域行政协议不是依靠权威形式完成，行政层级不能起决定性作用。区域政府因为各自拥有不同的资源，在解决区域公共问题时形成相互依赖，在区域行政协议过程中都拥有了一定的发言权，相互之间的依赖更是使得高层级政府放弃了行政权威和命令形式而代之以相互间的讨论与协商。

二、区域行政协议的类型分析

区域行政协议作为区域地方政府在区域一体化过程中首选的治理工具，对其类型的研究是有必要的，这有利于我们分析不同区域行政协议运行效果提供基础。因为全国各区域发展的情况不同，区域行政协议呈现出不同的类型，不同类型的区域行政协议往往呈现出不同的运行状态及效果，研究区域行政协议的类型能为分析其运行效果的差异提供基础。

从不同的考察视角可以将区域一体化行政协议分为不同的类型，分类研究可以加深对区域一体化行政协议的认知，但是对区域行政协议的运行而言并不是每一种分类都是有意义的。这里，我们将直接影响区域行政协议运行的因素纳入考察范畴：一是否跨越省级行政区划，分为跨省区域行政协议和省内区域行政协议；二区域内部核心城市数量，分为单一核心区域行政协议和多核心区域行政协议；三是否由相同行政层级政府缔结区域行政协议，分为同级政府间区域行政协议和不同级政府间区域行政协议。当然还有其他一些因素可能会影响区域的分类：例如区域所处的地理区位、社会文化等，但是因为这些因素并不是直接影响区域内行政权力的行使或者协调，我们在研究分类时不将其视为最重要的分类标准。首先，以“是否跨越省级行政区划”和“区域内部城市行政层级是否相同”为分类标准，我们可以将区域一体化地区分为四种类型，与之相对应的行政协议也将呈现四种类型：

（1）跨省不同行政层级政府间的区域行政协议。这种类型的行政协议最大特征在于：一缔约地方政府跨越省级行政区划，二是区域内部地方政府行政层级不同。跨省级行政区划意味着区域一体化不是发生在一个省级行政区划范围之内，至少涉及2个省级行政区划（包括直辖市）的若干地方政府；二是区域内部地方政府行政层级不同，这意味在区域内部地方政府可能有直辖市、有副省级城市、一般地级市也可能有县级市。长江三角洲区域一体化行政协议即属于这一类型，长江三角洲城市群跨江苏、浙江、上海3省市，包括1个直辖市——上海，3个副省级市——南京、杭州、宁波以及13个地级市——江苏省的苏州、无锡、常州、南通、扬州、镇江、泰州和浙江省的湖州、舟山、嘉兴、绍兴、台州。

（2）跨省相同行政层级政府间区域行政协议。这种类型的区域行政协议最大特征在于：一缔约地方政府跨越省级行政区划，二是区域内部地方政府行政层级相同。目前，这种类型的区域行政协议极少，原因在于跨越省级行政区划的区域一体化一般是自然形成的多城市区域，中心城市和边缘城市的城市发展处于不同的发展阶段，在行政层级上也不太可能处于同一层级，处于边缘地区的一般都是行政层级较低的城市，甚至包含一些县级市行政区域。因此，当前区域一体化地区没有这种类型行政协议存在。

（3）省域内部不同行政层级政府间区域行政协议。这种类型的区域行政协议最大特征在于：一缔约地方政府在一个省级行政区划范围内，不存在跨省域现象。二是区域内部地方政府行政层级不同。武汉城市群之间形成的区域行政协议即属此种类型，以副省级市为中心，包括若干副省级市、地级市以及县级市。武汉城市群以武汉为中心，包括1个副省级市——武汉，以及黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门八市，其中，6个为地级城市，2个为省直辖县级市。武汉城市群为实现一体化所签署的行政协议即属此种类型。

（4）省域内部相同行政等级政府间行政协议。这种类型的区域行政协议最大特征在于：一缔约地方政府不跨越省级行政区划，在同一省内，不存在跨省现象，二是区域内部地方政府行政层级相同。长株潭城市群缔结的区域行政协议即属此种类型，在湖南省行政区划范围内，长株潭城市群位于湖南省东北部，包括长沙、株洲、湘潭3个地级市。长株潭一体化过程中长沙、株洲、湘潭三市缔结和执行的行政协议即属此种类型，是湖南省内部相同行政等级政府间的行政协议。

在上述分类的基础上，我们再考察其是否是单一核心或者是多核心的区域，则区域行政协议的类型就会变的比较明确了。区域一体化有以下八个种类：单一核心的跨省相同行政等级城市组成的区域；单一核心的跨省不同行政等级城市组成的区域；多核心的跨省相同行政等级城市组成的区域；多核心的跨省不同行政等级城市组成的区域；单一核心的不跨省相同行政等级城市组成的区域；单一核心的不跨省不相同行政等级城市组成的区域；多核心的不跨省不相同行政等级城市组成的区域；多核心的不跨省相同行政等级城市组成的区域。不同的区域一体化基础上运行的行政协议也不同，以上是以区域政府类型为基础进行的区域行政协议类型分析，区域政府类型复杂的程度直接影响着区域行政协议有效运行，行政协议的运行在多核心跨省不同行政层级组成的区域远比单核心不跨省相同行政层级组成的区域来得复杂。

建立于多重指标组合基础上的行政协议分类有助于我们较为深入的理解区域行政协议的类型，这是不可或缺的分类研究方法，此外，还可以用单一的标准为分类依据进一步考察区域行政协议类型：

（1）由缔约主体的层级可分为省际行政协议和市际行政协议。当代中国区域一体化过程中，行政协议从省级政府间开始，“2000年8月，浙江和黑龙江两省签订《关于促进两省粮食购销及经营合作的协议》。这是改革开放以来，我国第一份由不同地区政府部门签署的省级政府间协议。”①此后，长三角地区、珠三角地区和环渤海湾地区，众多省级政府之间不断缔约行政协议，通过行政协议省级政府之间形成良好合作关系。随着区域一体化进程的深化，单纯的省级政府间协议无法解决问题，区域行政协议主体进一步扩展，城市政府也进入到区域行政协议的过程，长三角、珠三角的诸多城市之间也缔结了行政协议推动了区域一体化发展进一步深化。从省级政府间行政协议扩展到城市政府间行政协议，地方政府间通过协议形成进行合作成为常态。

（2）由缔约主体涉及区域范围分为整体行政协议与小板块行政协议。整体行政协议是指由区域内所有政府共同参与缔结的行政协议，与之相对应的小板块行政协议是区域内部局部地区政府参与的行政协议。与区域整体行政协议相比，小板块行政协议更为复杂，有以下几种：核心城市之间的合作协议，这主要是表现为多核心区域内的关系；核心城市与边缘城市之间的合作协议，这是区域政府间关系协调重要的一项内容；还有边缘城市之间的关系，这也是小板块行政协议的重要组成部分。整体区域行政协议与小板块区域行政协议在区域一体化过程中的作用都不可或缺，区域一体化既离不开区域整体规划也离不开区域内部地区一体化，这正如国家发展既需要整体层面的统一规划也需要区域地区一体化的道理一样。

（3）由协议涉及主题可分为区域宏观行政协议与区域专题行政协议。区域宏观行政协议的参与者是政府，此处所指政府不仅包括各级政府而且相关的政府职能部门也会涉及其中。区域宏观行政协议是指全方位合作的行政协议，在区域一体化规划中可能涉及交通、旅游、农业、公共卫生和城市规划等多个方面，主要表现为区域一体化的宏观战略和整体规划；而区域专题行政协议则专门针对某个领域合作签署行政协议，或者是交通规划，或者是公共卫生，或者是农产品供给。例如由区域各地方政府就区域交通形成一体化规划，或者各地交通部门共同协商制定交通方面的行政协议，通过明确各地政府在交通领域合作的具体责任义务以促进区域一体化中交通设施的完善。

三、区域行政协议的性质定位

作为一种行政协议，区域行政协议具有一般行政协议的特征，但是作为一种特定类型的行政协议，区域行政协议具有其独特之处，区域行政协议的性质定位即是着力于分析区域行政协议有别于一般行政协议的地方。

（一）作为“契约”的区域行政协议

简单地讲，契约就是独立、自由、平等的个体通过协商而确立共识，达成兼顾性或互惠性交易，并接受由此而来的必要约束[4]。无论是源于缔约各方的合意还是一方和多方的单方允诺，契约都必须按照所有各方都能接受的原则来划分利益才算恰当。可见，契约成立有以下一些要件：缔约主体的独立平等、契约行为的互利互惠、契约具有一定的约束力。首先，缔约主体间的关系直接影响契约能否真正缔约并有效运行，对缔约主体的最基本要求即是不存在相互隶属关系，缔约各方能够以平等身份进入契约过程，在契约过程中独立自由的做出行为选择。其次，契约中的互惠互利是缔约主体平等参与的结果，也是缔约之后得到有效执行的前提条件。如何只是一方或几方获利，那么其他缔约主体则没有缔约的必要，其后也无履约的动力。最后，契约是一种在法律上具有约束力的协议，这种约束力来源缔约主体的自由同意，当缔约主体以意思表达一致为基础形成契约时，遵守和履行契约则会得到法律的约束和保护。

在我国实践中，区域合作一般通过省市长、厅局长和主任联席会议制度实现，参与各方主体通过共同参与、自由讨论、平等协商共同缔结区域行政协议推动区域一体化进程。尽管区域地方政府之间可能存在行政层级的差异并且区域地方政府的城市化水平、经济发展水平有差异，但是因为缔约主体共同处于特定的关系网络中而形成相互间的资源依赖，单纯依靠任何一个地方政府无法完成区域一体化，因此，在共同缔结区域行政协议推进区域一体化过程中，各地方政府只能选择以平等的身份自由参与到区域行政协议的过程中，所以从这个意义上我们可以将区域行政协议看作是某种类型的平等契约。

在目前情况下，宪法有关地方政府合作规定和《政府关系协调法》的缺位，使得政府间的合作缺少成文法律依据，区域一体化行政协议的签署在一定程度上可以减少无法律保证的不确定性。在区域一体化发展中，因为有区域行政协议的保证，参与合作的政府能够预期未来的合作走向并可能从合作中获得利益，尽管现实中有些政府存在着违约的可能和事实，有了区域行政协议的存在，其他合作方的利益也不至于无法保证，他们可以通过违约责任的追偿而获得受损利益的补偿。作为一种“契约”的区域行政协议通过明确缔约的目标、参与主体的权利义务、履约方式和违约救济可以保护合作各方参与主体的信心，促使区域行政协议的顺利完成以及下一次合作协议的产生，让区域一体化的政府间合作成为制度化的常规行为。基于契约的政府间合作使政府之间的合作行为有了确定性，对可变的预期有了保证性，合作的政府之间因为经常性的契约合作会逐步产生信任关系，促使更高层次的基于信任型的政府间合作产生。

（二）准契约：区域行政协议的性质定位

深入探讨区域行政协议的性质定位，区域行政协议不是一种典型意义的契约，只是一种区域地方政府之间在“强合作意愿”下的“弱联合”形式，是一种“准契约”。

当前，区域一体化已经成为不可阻挡的趋势，大多数区域地方政府意图通过建立合作关系在政治锦标赛中获胜或者更好的供给区域公共服务，因此，地方政府之间有着较强的合作意愿，实践中通过缔结区域行政协议将这种愿意表达出来，区域行政协议是地方政府间较“强合作意愿”的产物。在这种强烈的合作意愿下，地方政府通过区域行政协议形成合作关系，但是这种合作关系是一种“弱联合”形式。所谓“弱联合”是指地方政府受到区域行政协议的强制性约束较小，有很大的自主性和行为选择自由。这种“弱联合”区别于行政区划调整的政府间合并、双层政府的政府合作等联合方式，属于一种自我管理形式。同样，这种“弱联合”也有别于一般商业领域或者民事关系契约的硬约束形式，不同于其他必须遵守的契约条款行为模式，在缔结和执行协议时有较大的自主选择权，属于一种“准契约”。

区域行政协议是区域地方政府间“强意愿”下采用的“弱联合”形式，区域行政协议与一般刚性契约不同，是一种“准契约”形式。准契约意味着区域行政协议是一种契约，地方政府自由协商制定协议、自愿接受协议约束形成合作关系。准契约意味区域行政协议与一般的契约存在差异，地方政府通过区域行政协议形成合作关系，但是这种契约的约束力不是硬性约束，更多的依靠地方政府自觉，是一种软约束形式。定位区域行政协议为“准契约”原因在于即便在区域行政协议缔结之后，其履约与否的决定权在于地方政府，这一过程缺少外部监督。

在缔约过程中，一般的商业领域或者民事关系的契约主体是两个独立自由的主体，有更大的选择主体行为自由，而区域行政协议尽管也是平等行政主体间协议，但是主体间关系有其独特性，存在一定的外部约束即外部力量影响和干预下的平等主体间关系。一般情况下，地方政府在行政协议的过程中受到上级政府的约束和非官方力量的外部干预，实践中，地方政府通过制定不完全规范的行政协议，突显出一些政府间合作意愿。与具有严格约束力的“硬契约”相比，“准契约”给予地方政府以更多的弹性选择，在“弱联合”形式中实现更多的自由选择。

作为一种“准契约”的区域行政协议，如果只停留在强意愿“弱联合”形式阶段，则区域行政协议没有办法最大程度的发挥作用，因此，需要在一些领域将区域行政协议规范化和制度化以促使区域行政协议更好的发挥作用。具体而言，在一些涉及公共服务的特定领域如交通一体化、旅游一体化、通信一体化等，区域地方政府可以择机突破，建立规范化、制度化的区域行政协议，促使地方政府更好的履行契约、促进区域一体化进程。

[注 释]

① 有学者认为2001年7月上海市与江西省在上海签订《上海市江西省加强全面合作协议》是改革开放后的第一份省际合作协议。

[1]杨临宏.行政协定刍议[J].行政法学研究，1998，（1）:1-6.

[2]何渊.论行政协议[J].行政法学研究，2006，（3）:43-49.

[3]黄学贤，廖振权.行政协议探究[J].云南大学学报（法学版），2009，（1）:22-26.

[4]张凤阳.契约伦理与诚信缺失[J].南京大学学报，2002，（6）:33-39.