钱桂枫

（河海大学 商学院，江苏 南京 210098）

一、问题的提出

改革开放以来，我国的经济体制发生了重大变革。非公有制经济在飞速发展的同时，也为我国经济社会的发展、人民生活水平的改善和提高作出了巨大的贡献。在参与能源、矿产、电信、公路、民航等行业的开发和建设方面，非公有经济发挥重要作用。在铁路建设方面，2005年7月铁道部根据国务院相关文件精神，提出了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，开始了向非公有资本全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域。2006年铁道部下发了《关于继续开放铁路建设市场的通知》，扩大了铁路建设市场的设计、施工、监理业务范围的开放，制定了“十一五”《投融资体制改革推进方案》，要求发挥市场配置资源的基础性作用，构建投资主体和产权主体多元化、资金来源多渠道和融资方式多样化。6年来，铁道部虽然颁布了一系列实施办法和意见，鼓励外部资本进行铁路建设，但外部资本进入铁路行业并不踊跃[1-2]。“十一五”期间，围绕着国家中长期铁路网规划的实施，我国高速铁路发展步入了快车道。相继建成部分高速铁路并投入运营，还贷压力攀升；一批在建高速铁路工程和准备开工的项目也进入关键阶段，急需资金保障。高速铁路的健康持续发展面临资金需求和运行效率双重压力。因此，高速铁路的建设和发展急需非公有制经济主体的参与，而目前有关非公有资本参与高速铁路供给的机制和模式还不完善，需要进一步开展讨论和研究。

二、参与供给的必要性分析

（一）市场经济需要投资主体的合理分工

市场经济下，投资主体的合理分工不仅可以调动各阶层、各领域劳动团体和劳动者的积极性，还能充分发挥各投资主体的优势，使社会资源配置更加合理。投资主体的合理分工有利于投资结构和产业结构的合理化，有利于中央、地方、企业和个人在国民收入分配过程中的比例合理、利益协调。

政府通过把一些生产（市场）交给富有活力的民营企业，可以变原来的资不抵债为盈利状况，不仅增加政府税收收入，减少政府开支和债务，还使公众得到更优质的物品和服务，提高人民生活水平，减少腐败等不良现象，扩大公众支持的广度和深度。民营企业所具有的追求良好绩效的动力，不仅可以推动其不断地生产出高质量的产品和服务，弥补国有经济的不足，丰富市场，还可获得应有的利润，向国家上缴为数可观的税金，支持国家财政，同时还可吸收大量劳动力，解决就业等社会问题等。

（二）铁路改革发展需要创新铁路产权制度

长期以来，我国铁路行业在组织形式上是以公有制企业形式存在的。公有制企业的特点为：一是在产权安排上，为国家所有；二是拥有强有力的供给垄断权，具有政府垄断与企业垄断合二为一的特征；三是处于公方规制之下。在这样一种制度安排下，由于企业属性的内在对立性，企业目标的多重性，以及企业约束和激励机制的不足，导致效率低下。因此，大力引入非公有资本，以减轻财政投资的压力，提高运行效率，增加市场供给，提高服务品质，应该成为改革的方向。

事实上，允许非公有资本参与提供高速铁路供给的意义还不止于此。铁路行业以引入竞争为核心的市场化改革，其中应有之义是不同资本所属企业之间的较量。如果引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入者也基本上是国有企业，那么并不能产生以明晰产权为基础的真正意义上的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的恶性竞争。其结果，很可能是既有效率低下之弊，又无规模效益之利。从另一个角度看，如果只是在单一国有或国有投资占主体的所有制结构中引入竞争，那么所有竞争者的利益主体只是一个，即国有（国家控股）资产所有者。这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的巨大损失。对于政府主管部门来说，并不能实现鼓励各个经营者之间真正竞争的目的，所形成的只能是既非垄断也非真正竞争的局面。

因此，铁路行业的改革首先必须进行铁路产权制度的改革。只有通过建立明晰、规范、多元化的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争，并最终达到提高效率和改善服务的目的。这也是民营企业投资铁路的根本必要性所在。

（三）高速铁路可持续发展需要非公有资本参与

围绕着国家中长期铁路网规划，合资模式成为推进高速铁路建设的平台。对于具体项目，铁道部和地方政府与社会投资者共同组建高速铁路项目公司，公司法人对高铁项目的资金筹措、工程建设、生产经营、还本付息及资产保值增值全过程负责。

目前的合资公司的投资主体均为国有企业，项目投资结构中的非公有资本份额甚少，项目自身的贷款比例较高。各项目公司拥有高速铁路的财产所有权，负责高铁系统的建设和车辆采购（或由铁道部代行采购）。项目建成后，委托铁道部下辖沿线铁路局运输经营，以及车辆和基础设施维护。项目公司通过所获得的线路使用费，负责偿还债务、支付委托运营费用，负责基础设施大修、更新改造资金。铁道部制定委托协议指导意见，制定列车开行方案，确定使用费计取办法，负责内部清算，监管客票价格。现行模式和清算体制下，市场需求风险、票价风险、工程完工风险、融资风险、铁路局运营维护管理成本风险，全部由高速铁路公司承担。即便是对现行的清算体系作进一步改进，部分风险从高速铁路公司转移至铁路局，仍然没有改变公营部门承担全部风险的状况，其实质仍是国家承担了高速铁路的全部风险。

保持高速铁路健康稳步的发展，既要扩大资金来源渠道，以保障需要的建设资金；又要提高项目的盈利能力，缓解债务压力。引入外部资本，合理设计投资结构和产权结构，有利于提高项目盈利能力和风险防范能力，有利于投资主体多元化、产权结构多元化

三、参与供给的可行性分析

（一）国外的成功实践为参与供给提供了借鉴

自1964年日本建成世界上第一条东京至大阪的高速铁路以来，世界高速铁路发展经历了近50年的历史，高速铁路作为一种安全快捷、绿色环保、效率最高的旅客运输方式成为共识的同时，其技术也得到了快速发展。大部分国家或地区都开展了高速铁路的建设和铁路网的中长期规划。据不完全统计，截至2010年12月，全世界运营中的高速铁路营业里程总长愈20000公理。

伴随着铁路技术的变革，高速铁路的供给方式，即投资建设和运营服务，也发生了根本性的变化，由传统的国家垄断经营或严格管制向打破垄断经营、放松规制、引入竞争的转变。20世纪80年代后，美国、法国、德国、日本等发达国家对铁路行业纷纷实行改革。日本对铁路进行重组上市，实行私有化，改变了项目的所有权关系。欧盟制定了统一的政策，实行路网分离，竞争运营模式。各国在新线高速铁路建设中，一般都采取了从原有政府直接投资转向公私混合经营管理的形式，允许私营部门承担高铁系统的部分建设、运营管理、车辆采购与维护以及市场开发等业务。由此，委托服务、特许经营等模式在高速铁路工程实施中得到了成功实践。通过供给方式的改革，高速铁路的运营效率得到提高，政府的财政负担得到减轻，铁路公用事业也得到了发展，消费者由此也获得了更多、更好的服务，整个社会的福利水平得到了进一步的提高。

（二）国家的鼓励政策为参与供给提供了保障

党的十一届三中全会明确指出非公有制经济是社会主义经济的必要补充。1993年党的十四届三中全会进一步指出，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。1997年党的十五大全面阐述了社会主义初级阶段的基本路线和基本纲领，第一次提出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”2002年党的十六大又进一步明确指出:“根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。”2003年10月党的十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方而，与其他企业享受同等待遇。”《决定》中强调了“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市供水等公用事业的改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对国家垄断业务要进行有效监管。”《决定》标志着自然垄断行业放宽市场准入、引入竞争成为我国国策。

2005年，国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是国内第一部促进非公经济发展的系统性政策文件。2010年3月，国务院再次制定“鼓励和引导民间投资健康发展”的政策措施，同年11月中央经济工作会议强调，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过推进改革为经济社会发展提供强大动力和制度保障。改革开放以来，国家的文件精神足以反映党中央对非公有制经济的地位与作用日益重视的程度，认定了非公有制企业准入垄断产业对促进经济体制改革的重大意义。

（三）非公有经济发展现状使其参与供给成为可行

起始于上世纪80年代的改革开放，使得我国经济进入了高速增长期，民营经济得到了快速发展。2009年11月公布的第二次经济普查数据与2006年公布的第一次经济普查数据显示，2004—2008年4年间，全国私营企业的数量占全国企业数量的比重增长了80%；私营企业的资产总额和比重4年间也翻了一番。2009年私营控股投资已占全国城镇固定资产投资的40%以上[3]。民间投资已成为我国经济增长内在活力和动力的主要源泉，在优化资源配置、提高经济效益以及维护供需平衡、扩大就业、稳定社会等方面发挥了重要作用。

在国家政策的鼓励和引导下，电力、电信、公路、民航等传统的垄断性行业在引进外部资本方面取得了成效。长期的探索和尝试表明，中国民营企业准入自然垄断行业，能促进垄断行业的改革。第一，民间资本的参与有效弥补了政府财政资源的不足。受利益驱动的民营企业，有直接的经济动力去寻求并开展建设用户付费的营利性基础设施，同时愿意在公众能够支付的价格水平上提供服务，满足公众的需求。另外，基础设施长期稳定的现金流和利润回报也能较好满足民间资本的投资需求。第二，促使政府部门更新观念，提高管理水平。政府公共部门进行基础设施建设主要着眼于最终用户需求，导致初始投资大，企业经营成本高，容易使政府背负较重的负担。私营企业从商业运作的角度出发，更愿意根据项目收益情况逐步扩大项目规模，使项目达到预期的经济效益。项目在引入资金的同时，也给政府带来了先进的经营理念和管理体制。第三，促进技术和管理创新，分担了原先由公共部门承担的风险。私营部门以利润为导向，因而在项目建设中更愿意运用新技术新工艺，注重提高管理效率，有利于缩短建设周期，降低成本，控制风险。第四，由于私营部门所提供的项目资金的使用控制更为严格，可以有效地避免政府在项目建设中产生的寻租和腐败行为。

改革开放的历史发展经验已经证明，进一步发展民营经济，大力鼓励和引导扩大民间投资，是确保经济平稳增长的客观要求。作为我国交通运输中枢的铁路改革被称为“计划经济的最后一个堡垒”，铁路行业“打破垄断、提高效率、改进服务”的改革要求日益紧迫，导入民营企业进入高速铁路领域，参与竞争与经营具有可行性。

四、参与供给的方式分析

（一）非公有资本参与供给的实现形式

在非公有资本参与高速铁路供给的具体化方面，首先要解决以何种形式实现的问题。高速铁路的经营属性和供给链决定了非公有资本参与高速铁路供给的资本和特许经营的实现形式。随着高速铁路的发展，对高速铁路的经济学特性研究也越来越受到人们的重视。以自然垄断理论、公共物品理论、外部性理论为基础，以及基于经营性视角的铁路项目区分理论[4]为评价高速铁路经营性提供了依据，为确立投资分工和分析非公有资本进入高速铁路的实现形式提供了基础。第一，经营性较强的基础设施，应该充分发挥市场部门的作用，充分吸引民营企业和非公有资本承担职责，如车辆设施设备的提供等。第二，长期经济效益有较好预期的准经营性项目，可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引非公有资本。第三，为最大限度地引入非公有资本，对于那些难以形成价格的纯粹公共产品以及外部性显著、必须由财政出资的公益性基础设施项目，可以通过仿商业化运作的制度设计吸引非公有资本参与。

高速铁路工程供给包括高速铁路基础设施的提供及运输服务，供给链包括建设、维护、运营服务和投融资的多个过程和环节。随着技术创新，特别是互联互通技术和业务分割技术的发展，市场容量扩大和金融创新的出现，像高速铁路的运营服务，线路等网络基础设施的养护维修以及工程项目的设计、施工等这些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服，从根本上为非公有资本进入创造了条件。委托管理、承包经营、特许服务等市场手段，成为非公有资本承担高速铁路供给职责的实现形式。

基于上述分析，非公有资本参与高速铁路工程可以在三个层面实现。一是非公有资本采取资本形式进入。对于经营性显著，盈利性好的项目，在投资主体上对非公有资本开放，非公有资本采取资本形式进入，通过股份制形式实现多元化投资。二是非公有资本采取竞争性经营权形式进入。在具有网络特征和自然垄断特性的环节，尽管结构性和策略性进入壁垒的存在使得非公有资本通过“市场内的竞争”方式实现进入难度较大，但通过政府特许经营、委托经营或承包经营等制度安排仍可确保非公有资本通过“市场的竞争经营权形式”方式实现有效进入。三是资本和经营权进入的混合形式，即非公有企业在市场化、商业化原则下运作，参与承担高速铁路建设运营维护过程的部分业务和融资支持。

（二）公私资本相机参与高速铁路模式构造

（1）委托经营模式。在高速铁路委托经营管理方面，政府铁路部门可在高速铁路列车运输经营、高速列车和车站建筑物的保洁、车站线路设施日常维护等方面向外开放，民营企业可以通过竞争或谈判获得经营管理业务。政府铁路部门同获胜的企业签订委托经营管理协议，确定服务项目的数量、质量标准和委托管理费用。这种模式的特点是力图把经营管理的生产成本降低至最低限度，同时又可以通过财政采购向其购买提供的物品或服务。市场可以作出由政府自己生产还是向别人购买的抉择。这种形式下民营企业对合同标的物的经营和维护承担全部的责任，但不承担资本上的风险。有时间限制协议促使被委托方优化管理，推广先进技术，提高产品质量，改善服务。引入竞争的委托经营管理模式，一方面会给使用者更多的自由选择机会，另一方面能带来更多成本收益和比较高的公共服务。这种方式能提高生产效率和服务质量。

（2）承包合同模式。根据承包合同的经济特征，在高速铁路的基础设施工程建设、设备车辆采购方面，政府铁路部门或项目公司（业主）可以向非公有经济主体开放，通过招标投标，使得私营部门获得工程承包、设备车辆提供的机会，约定价格，明确发包与承包双方的权利与义务。以降低成本，提高效率。

（3）股权投资模式。政府铁路部门可按区域或主干线路组建高速铁路项目公司，并进行股权分割，向非公有经济主体和社会开放股权投资。股权投资方通过购买的其股票或以货币资金、无形资产和其他实物资产直接投资于高速铁路项目的股份，并以利润或股利获取经济利益。高速铁路项目公司可通过募集的股权资金进行高速铁路项目的建设和新建其业务范围内高速铁路建设，扩大其经营范围。非公有资本投资高速铁路，可根据投资者对项目的不同控制情况，在采用成本法或权益法进行收益核算的基础上，进一步创新有利于保护投资者收益核算办法和政策导向。

（4）股份转让模式。政府铁路部门可以对已经建成且具备条件的高速铁路股份公司的资产进行股份化改组，以国有股的形式保留国家对企业的控股权，将部分股份在资本市场上出售。非公有经济主体通过在资本市场上购买股份，获得股东权益，从而形成事实上经营管理权利，将民营资本的管理、资金、技术、经验和市场能力的优势运用到该公司中。在高速铁路领域进行国有股份转让模式的主要优点是，可以盘活国有资产，使政府收回部分资金投入到其他项目；有利于保持高速发展的高度协调性，消除原有企业和新进企业间的矛盾；也有利于高速铁路业务对最终消费者需求变化做出快速的反应。

（三）特许经营引入非公有资本

特许经营应用于基础设施领域，已经有很多成功的实践。BOT（建设—经营—转让）是国内基础设施领域最常用和典型的特许经营形式，BOO(建设—经营—拥有)、LBO(租赁—建设—经营)也是常用的形式。BOT特许经营在铁路行业运用的理论研究可见相关文献[5-6]。特许经营模式运用于高速铁路领域，显而易见的优点是可以快速筹措资金，缓解建设资金不足问题。通过对国内外特许经营模式研究和实践，我国高速铁路可以采取以下两种潜在创新模式。

（1）委托专业化特许经营。政府铁路部门将高速铁路工程项目的建设和运营分别授予两个独立的专业公司，由双方相互协调完成项目的建设和运营。基础设施建设公司由政府控股，吸引公私营企业共同投资入股，负责项目的土建工程和信号系统的建设和维护；运营公司由目前既有的国营铁路运营企业、国营铁路运营企业与公私营投资者组成的合资企业、新组建的其他公私营企业通过综合竞争选择确定，综合竞争的主要要素包括运营费用、服务品质等。车辆购置可由基础设施公司、或运营公司提供。根据委托特许经营合同的范围，确定费用清算办法。采用这种模式的类似案例有曼谷的地下蓝线，马尼拉轻轨3号线等项目。

这种模式的优点主要体现在以下几个方面：第一，充分利用专业化分工优势，提高项目激励和风险管理的效率；第二，建设和运营具有相对独立性，不会由于一方面的变更而影响另一方面的实施；第三，有利于业务基准的制订和业务范围的扩展，有利于非公有资本和其他投资者进入，有利于提高项目运作的效率；第四，政府部门和基础设施公司、运营公司之间存在更紧密的联系和控制关系，有利于政府的监管和服务质量的提高；第五，具有较高的灵活性，公共部门可以保留基础设施公司或运营公司的作用。当然，采取委托专业化特许经营模式时，也需在以下三方面予以关注：第一，建设公司和运营公司的协调风险；第二，项目采购和实施的复杂性；第三，基础设施的支付转移的市场风险。

（2）DBFOM（DBFO）特许经营。DBFO特许经营是包括设计、建造、融资和运营的公私合作方式，政府将高速铁路的设计、建设、融资和运营都特许给社会投资者进行。DBFOM特许经营除包括设计、建造、融资和运营外，还包括了运营的维护服务。相对于公司化结构，DBFOM（DBFO）结构在发挥社会投资者的作用方面更加突出。这种结构的类似案例有英法海底铁路隧道，英国HS-1（从英伦海峡海底隧道入口到伦敦的连接线）等这种模式的优点主要体现在以下几个方面：第一，就责任和接触点而言，政府部门只面向单一对象，即DBFO特许经营项目公司，便于监管和控制；第二，具有透明和相对简单的结构；第三，便于工程采购的组织和实施；第四，对于降低采购成本、降低设计建造成本、系统有效集成、吸引投融资机构的参与、减少建设方的协调成本等都是有利的。缺点在于：第一，缺乏灵活性，无法解决不同特许经营期安排，如土建工程承包商可能持短期观点，而运营商持长期观点，容易产生利益冲突。第二，从机构的角度看，项目公司融资属于“项目融资”，没有股东的担保，只能以项目未来收益作抵押，风险较高，因而导致融资成本可能更为昂贵。DBFOM特许经营与DBFO特许经营具有相似的特征，因其包括了运营的维护服务，进一步减少了政府的协调工作量，但对特许者的综合能力要求更高。

五、结束语

非公有资本参与高速铁路供给，是拓展高速铁路建设资金渠道、保障高速铁路稳步发展的有效途径，也是深化铁路行业改革发展的需要。国家对非公有经济发展的鼓励政策为非公有资本进入高速铁路领域提供了支持和保障，国外高速铁路反垄断的成功实践、我国非公有经济发展现状和其它自然垄断行业的改革实践为其提供了可借鉴的经验。我国现行体制下，非公有资本参与高速铁路可以以资本形式、经营权形式和资本与经营权混合形式实现；委托经营管理、工程承包、股权投资、股权转让模式是可行的公私资本相机参与高速铁路供给的模式。委托专业化特许经营、DBFOM（DBFO）特许经营是我国高速铁路深化改革发展和引入非公有资本的创新模式。

[1]杨颖.公私合作项目融资在铁路基本建设融资中的应用研究[J].铁道财会，2008，（8）：13-18.

[2]刘霞.我国铁路行业外部资本进入壁垒研究[D].上海：复旦大学，2007.

[3]陈永杰.非公经济36条与新36条有何不同和变化[N].中华工商时报，2010-05-18.

[4]钱桂枫.铁路项目经营性评价和投资分类管理研究[J].产业经济研究,2009，（2）：70-75.

[5]钱桂枫.BOT项目融资在铁路建设中的运用研究[J].铁道运输与经济，2006，28（9）：1-3.

[6]殷红军.我国铁路项目融资模式研究——以CRBOT推进铁路投融资体制改革[D].西安：长安大学，2010.