“后现代”公共行政话语下的公民参与问题研究

2012-04-12邓剑伟

华东经济管理 2012年6期

邓剑伟

（厦门大学公共事务学院，福建厦门 361005）

公民参与的先驱安斯坦（Sherry R.Arnstein）认为：“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”[1]。可见公民参与强调的是公民意见的传达和反馈，但是自从古希腊雅典城邦直接民主实践失败以来，以精英民主为代表的自由民主成为民主领域的主流思潮，参与式民主则一直受到冷落。随着政府治理和公共行政面临着越来越复杂的问题和困难的局面，西方国家开始对新公共管理运动和现代公共行政进行深刻地反思，“后现代”公共行政开始得以出现和发展，公共回应性价值获得更多关注，公民参与的重要性逐渐凸显，参与的广度和深度不断扩大。正如学者所描述的那样：“公民参与贯穿于行政过程的始终，成熟而广泛的公民参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以促进公民社会的形成、推进民主建设”[2]。

在“后现代”公共行政诸多方法和理论流派中，给予公民参与直接关注和奠定理论基础的非公共行政话语理论莫属，该理论在对现有公共行政模式进行批判的基础上，对当代公民参与进行了新的诠释，主张公民基本的话语权，倡导平等、自由的对话和协商，用“想象”和“语言”借鉴公共行政难题。它的目的是要帮助加强这种对话的自我意识——或者更确切地说，是要帮助加强进行对话的人们的自我意识[3]。

一、公共行政话语理论产生的背景和意义

毋庸置疑，产生于现代工业社会的发明创造和科学技术极大地改变了人们的生产和生活，使我们享受了前所未有的物质文明，以及科技发展所带来的繁荣和便利，各种现代主义思潮也随着产生，并渗透到政治、行政、经济、社会等各个领域。与此同时，学者们发现，现代社会在工业文明繁华和管理主义盛行的背后，出现了一系列的“物化”（reifica⁃tion）或“异化”（alienation），无形中，人类的理性批判思考能力被慢慢侵蚀，价值观也趋于僵化、功利和单一化[4]。正是在这样的时代背景下，“后现代”主义基于对现代主义的批判与质疑而出现和发展。“后现代”主义出现于20世纪60年代，因其批判性和解构性的思维很快就成为学术界研究的热点和主流。它几乎对社会生活的一切领域都进行了批判，公共行政领域也毫不例外。“后现代”主义主张消解主体，并反对基础主义、本质还原主义与中心主义，寻求事物的差异性和不确定性，蔑视事物的整体性和同一性[5]。更确切地说，“后现代”不是一个历史概念，不能从出现时间的早晚进行理解，它更像是一个研究视角，一种认识世界的思潮。“后现代”主义不需要依托于现实世界，而是通过对理论的反思和解构，甚至是一种基于“想象”而开展的理论活动[6]。其中，“后现代”公共行政就是“后现代”主义理论体系的一个重要组成部分。正如法默尔所认为的那样，“后现代”主义是一种旨在否定现代公共行政中行政官僚权力并且否定韦伯式理性—等级观点的管理方法，表明的是一种赞成论战性、多元文化论和多样性的观点。

公共行政学自产生之日起，它就是一门务实的科学，工具理性和管理主义是这门学科的精髓。政治——行政二分和官僚制是公共行政学的根基，理性是公共行政现代性的标志。在“后现代”公共行政出现之前，20世纪的公共行政大致经历了四个阶段、三次研究主题的转换，但是研究范式并没有改变。在主题转换的过程中，虽然多少体现出对公民对话和参与的向往，例如，新公共行政的代表人物弗雷德里克森就认为人类间紧张的关系可以通过对话获得解决，人类的联系可以克服人类的差异。但它们还都属于管理主义的范式，都是控制导向的，强调工具理性和技术理性，是在官僚制的框架对社会治理的各种改进方案，都还需要依据官僚制组织去加以实现。直到20世纪末才出现了新的研究范式，那就是基于“后现代”主义而形成的“后现代”公共行政。与现代公共行政重在描绘、阐释和谋划不同，“后现代”公共行政则强调“想象”和“话语”的重要性。其中公共行政话语理论就是“后现代”公共行政理论的一个重要组成部分，代表人物包括法默尔、福克斯和米勒等人，分别著有《公共行政的语言》、《后现代公共行政——话语指向》等著作。公共行政话语理论从“后现代”视角对公共行政理论做出了与众不同的概念诠释。法默尔认为，所谓公共行政理论，从某种重要意义上说，就是一种语言。语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具，它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂，所有这一切构成了我们的世界观，塑造着我们的形态和人格[7]。

为什么“想象”和“话语”如此重要？法默尔对此的看法是：想像意味着对韦伯所认识的现代性的首要特征的背离，即是对理性化的背离。福克斯和米勒也认为：“在后现代条件下，任何特殊的辩护对有效性都有同等的诉求权。而且，由于过去存在主导的‘元叙事’，现在则认为其主导地位是‘非法的’的，并受到压抑，那些不同的存在方式和不同的看问题的方式如今也值得额外关注[5]。

一种新的研究范式或研究理论的出现必然有其理论或现实意义，那么公共行政话语理论的出现及其对现代公共行政理论的批判又有哪些意义呢？笔者认为主要有以下三个方面的意义。

首先，从解构主义和建构主义两个方面探讨“后现代”公共行政问题。建构主义和解构主义都是“后现代”公共行政理论的重要研究方法。现代公共行政侧重于对现实世界的解释和描述，“后现代”公共行政则主张在解构和批判中实现建构和创新。有学者指出：“‘后现代’主义从根本上说来是一种作为文化代码的‘语言’层面上的话语解构和建构活动，是一种话语的‘解码’和‘再编码’活动[7]，通过对语言的解构（“后现代”公共行政的语言不是我们日常生活中所指的语言，而是一种广义的理解），建构出公共行政的新理论和发展方向。“后现代”公共行政的语言好比是一种知识转向，是将现代公共行政研究的“特殊主义”、“科学主义”、“技术主义”、“企业模式”以及解释学转为“想像”、“解构”、“非地域化”和“他在性”[8]。

在解构方面，“后现代”公共行政和话语理论对现代公共行政所创立的理论进行辨证地批判，对现代主义的视角下公共行政化身为一种科学、一种技术、一种阐释的主张进行无情的批判，指出了官僚制和管理主义在公共行政实践层面所遇到的困难和障碍，主张超越现实的想象和对个体的分析。在建构方面，“后现代”公共行政话语理论进一步指出，应该在公共行政领域建设一个“公共能量场”，用于制定和修改政策。“能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。”[5]社会对话和公共政策就是在不同群体的目标、意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。在这个政策形成过程中，任何群体都能平等的参与政策过程和表达意愿，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。正如福克斯和米勒所强调的那样，后现代公共行政就要求公民以真诚的、真实的面对面的对话——真实的话语（authentic discourse），因为一旦参与者的信任遭到背叛，公民对公共事务的参与度，特别是在公共政策的执行方面，可能会受到威胁。这个真实话语的规则是：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性[9]。

其次，在研究方法论上强调“想象”和“对话”。现代公共行政以现实世界为基础，注重对现实世界的解释和描述。而“后现代”公共行政话语理论认为，我们应该超越现实世界，通过对理论的反思和解构，通过“想象”和“对话”，借助语言认识和改造世界。

法默尔认为，公共行政领域更多的认识和努力应致力于通过语言解释而不是通过实证研究来开展。在现实中，对现代公共行政理论的解释和对“后现代”公共行政理论的探寻就是对反思性语言范式的应用。他认为反思是“就该语言的潜在内容进行的一种具有游戏性和协调性的对话过程”，其作用就是弱化现代公共行政的正统教条并给“后现代”主义公共行政的潜能增加一些实质性内容，以便两者都能同时、同地并且以同样的语气得到讨论[9]。福克斯和米勒同样也不主张现代公共行政中的实证主义取向，主要由“理性导向”向“价值导向”转变，更加关注作为个体的主观人类意义（而不是只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感和利益表达。“后现代”公共行政话语理论家们坚信通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决公共问题。正如麦克斯怀特所认为的那样：公共行政话语将反思一种使人变得自我中心、个人主义和热衷于相互倾轧的意识模式，而提供一种相互礼让的人际关系的话语，最终解决合法性的问题[3]。因此，“后现代”公共行政话语理论在研究方法论上强调“想象”和“对话”，主张将公平、民主、参与引入公共行政领域。

第三，在公共行政实践中强调公民参与。公民参与社会事物管理和多元治理结构最显著的表示就是公共行政中的公民参与，它集中体现了政府与公民间的互动和博弈。公共行政领域在很长一段时间里追求的是理性和效率，实行的是精英民主，而官僚制更是为其提供了组织和结构保障。虽然新公共服务理论主张政府由管理回归服务，也有涉及公民参与的内容，但是其仍然没有摆脱传统范式的影响，政府仍居于绝对的领导地位，改变的只是政府的执政方式。与此不同的是，“后现代”公共行政话语理论主张在充分发挥个人想象力的同时，强调不同意见和思想间的交融，而实现这一理想的方法就是公共实践中的公民参与。并且公共行政话语理论的倡导者坚信，伴随着现代性被“后现代性”所取代，伴随着公民参与范围和深度的扩展，将会出现升华公共行政语言的机会，实现真正的参与和对话。

二、公民参与对于公共行政的含义

虽然在现有的研究中很难找到被广泛认同到关于公民参与的定义，但学者们都认为公民参与和治理理念的兴起和新公共管理运动密切相关，有助于克服单一治理主体的弊端，改进政府决策，培养公民意识，维护公民利益，实现社会公平和民主。

在探讨公民参与与公共行政的关系和含义之前，有必要先弄清参与与民主的关系。因为，民主一直就是公共行政的一个重要议题，也是当代公共行政所追求的主要目标之一。从表面上看，民主意味着参与，这似乎是一个不言自明的命题，然而在民主理论的发展长河中，民主和参与实际上存在着巨大的张力[10]。在历史长河中，从古希腊雅典城邦的直接民主到当代社会出现了多种民主形式，包括代议民主、精英民主、多元民主、参与民主、协商民主、马克思主义民主等等。不同民主形式的背后实质上隐藏着一个历史久远的争论：那就是究竟是人民自治，还是精英治国。自从古希腊雅典城邦直接民主尝试失败以来，在很长的一段时间里自由主义民主在较量中占据了上风，参与民主则被看作是低下的，甚至有可能扼杀个人自由。即使在被誉为“现代民主典范”的美国，其“宪法之父”麦迪逊在著作中也将“纯粹民主制”看作是不宽容的、不公正的和不稳定的。因而，绝大多数国家和美国一样实行的是代议民主制，推行“精英治国”和公民间接参与，公民参与的广度和深度都比较有限。进入工业社会以后，社会生产力迅速发展，官僚制的规模不断扩大和膨胀，在传统的社会治理模式下，西方发达国家不仅没能实现经济社会的持续发展，相反还出现了十分严重的经济危机和社会问题。更为严峻的是，在自由主义民主的影响下，人们已经渐渐习惯少数精英治理国家的模式，他们普遍对政治投票、政策参与等活动缺乏必要的参与兴趣和权力意识，面对各种挑战时，民众对政府的信任感不断下降，出现了“信心危机”特别是20世纪60年代以来，精英主义导向的自由民主理论面对公民政治冷漠、政治效能感下降、公民对政府信任度持续下滑、非制度性参与此起彼伏等问题束手无策，简单地用“政府超载”理论来搪塞推进公民参与举措的无力，现实证明，自由民主理论无法有效解决扩大公民积极有序参与这一重大政治问题[11]。在这样的背景下，参与式民主开始被人们重新关注，成为当代民主理论的新热点。参与式民主的特点就在于其强调公民的参与权和参与渠道。

既然公民参与在当代显得如此之重要，那么它与公共行政二者之间究竟存在什么样的关系呢？福克斯和米勒在评价美国的公共行政研究时指出，在当代的行政学研究中存在着宪政主义和社群主义两种理论取向：“宪政主义会问：什么东西——除了立法机关的法律之外——能证明我们的行为是合理的？而社群主义者则关注将一种新的主权合法化，这一主权不是立法机关的，而是公民自己的。他们会问：我们——除了立法机关的法律之外——怎样才能为我们的行为找到合理性的根据？[5]其中，社群主义作为当代最具影响力的社会思潮之一，与公民参与有着密切的联系。社群主义认为个人及其自我最终是由他或他所在的社群决定的，因此需要培育有责任的公民，而有责任的公民就需要关心社群事务，要参与到社群的治理之中。麦克斯怀特也认为当前公共行政领域发展的好消息就是大多数“后现代”公共行政的著作都“瞄准激活治理中公民的作用”[3]，因此，公民参与越来越与公共行政发展联系在一起。

通过对公共行政发展历程的梳理有助于我们更好地把握公民参与对于公共行政的含义。在福克斯和米勒看来，传统公共行政是一个缺乏沟通，由行政机关独享话语霸权的体系，会导致非民主的后果。“如果政策指令不是通过直接的渠道从民众到选举的官员，那么不正当的自上而下的指令结构又会怎样？这种命令——控制机制已被强加于公共行政的实践中，却被冠以治理人民的名义，但一旦环式民主失效或背叛了人民的利益，这种指令结构就会失去它的存在目的或理由”[5]。新公共行政运动对传统公共行政过分关注效率和自上而下的决策方式提出了批判，认为公共行政应更多地关注社会公平正义，强调公民参与和民主的行政氛围。新公共行政理论和之后的新公共管理、公共服务理论虽然都对传统公共行政尤其是官僚制结构提出了批判，并试图寻找到替代传统官僚制的新兴的公共组织形式，但现实的情况是以上理论仍然没有摆脱官僚制的框架，并没能实现对官僚制的超越。“后现代”公共行政实现了公共行政研究范式的转换，为摈弃官僚制，实现社会治理治理结构的变革提供了可能。正如法默尔所说的那样：“公共行政理论即公共官僚机构的语言应该成为揭示这种公共行政问题的动力机制”[12]。在法默尔看来，公共行政理论就是语言，反映着某人对公共行政实践的所思所言，指导着公共行政的作为。需要特别指出的是，虽然“后现代”公共行政在找到一个合适的替代物之前仍难以摈弃官僚制，并且现实的情况也表明官僚制仍是当前世界各国政府主要的行政结构和运行方式，并且在很长的一段时间里还将继续存在。但是我们可以对公共行政的结构和运行方式进行调整和改善，“后现代”公共行政话语理论所提倡的公民参与就是一条很好的渠道，有助于政府管理乃至于公共行政的价值导向由变管理主义变为民主主义。

三、“后现代”公共行政话语下的公民参与

“后现代”公共行政话语理论从“后现代”公共行政的视角出发为公民参与提供了新的理论基础和实现途径，与此同时，公共行政话语理论作为一种新兴的研究主题，理论自身还有很多不完善之处，现实性与可操作性还有待于进一步的研究和考证。因此，需要将公民参与置于公共行政话语理论之下进行深入分析，这样才能更好地指导公民参与的尝试与实践。

公共行政话语理论来源于话语民主理论，而话语民主理论从一开始就伴随着公民参与的影子。话语民主理论的思想起源于古希腊雅典城邦的直接民主模式，在当时，人们的活动方式是言谈和辩论，而不是暴力[13]。在此基础上，阿伦特区分了暴力和权力两种不同类型的权力，并指出为了达到这种一致行动的能力，需要有平等民主的商谈，政治行动就是公开地对公共事务进行讨论。20世纪80年代以后，当代哲学家哈贝马斯在对共和主义和自由主义等当代主要民主思潮进行综合和批判的基础上，提出了话语民主理论，哈贝马斯所言的“话语民主”的含义就是指人们围绕公共事务展开自由平等的辩论、对话、商讨，并最终形成政治共识的过程[8]。之后，随着公共行政危机的加剧和“后现代”公共行政范式的兴起，公共行政话语理论开始出现在人们的视野之中，该理论从“后现代”主义的视角对传统公共行政进行批判，吸收、借鉴话语民主理论，主张平等的对话和有效的参与。不难发现，无论是直接民主、话语民主理论、还是“后现代”公共行政话语理论都强调对公民政治参与的追求和倡导，与此同时，这些理论都以不同的方式肯定了公民参与在实现公共政治目标和改进公共政策过程中所发挥的重要的作用。无疑，其中“后现代”公共行政话语理论是研究公民参与的最新理论发展成果，对“后现代”社会公民参与最具有指导和借鉴价值，有可能兴起公民自主参与公共行政的浪潮。

“后现代”主义者不主张过分地依赖客观事实，主张通过“想象”认识世界，主张文化、话语和知识的多样性，强调在建构不同的现实时，人们有不同话语，并且拥有话语权。在此基础上，法默尔、福克斯和米勒等人建立了“后现代”公共行政的话语体系。在法默尔看来，话语权力被公平地赋予每一个个体。各个共同体在对话、交谈和商谈中形成共识，这种“普遍共识”取代了地位、传统和真理这些外在权威，而成为共同体间采取行动的合法性依据[14]。与法默尔的观点相一致，福克斯和米勒主张建立一种“公共能量场”，即一个确保公共政策得以制定和修改的表达社会话语的场所，以增加公众对于政治生活、政策领域的话语表达和质量关注。强调治理主体之间的参与、责任、回应和互动。他们在对现实存在的政策对话案例进行了分析梳理后，发现政策网络中有“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”三种对话形式，然而，从话语体系正当性依据的检验标准和现实情况来看，只有“部分人的对话”形式才是符合话语正当性条件的话语形式，即真实的话语形式。因为“少数人的对话”虽然“不应完全受责备，但它是不符合标准的，会扭曲民主的含义”[5]。而“多数人的对话”历史上的尝试证明是不易于实现的，而且是“一种异化的交流，是对话的幻象”[5]。因此，“后现代”视角下的公共行政话语理论所主张的公民参与是“部分人的对话”和“有限的参与”，虽然这一选择更具现实操作性，也促使了现实政策网络的形成，但也难以掩盖其自身的缺陷和不足，并在一定程度上不利于公民参与。

首先，公共行政话语理论的美好憧憬和现实情形的差别，无法实现真正意义上的全民参与。就最好的情形而言，公共行政理论期待民主的是一种全民参与式的民主，即人人都拥有平等的话语权和表达话语的渠道，人们能够对政府治理和政策制定施加平等的影响。正如福克斯和米勒所期待的那样，“我们所能得到的最好的民主是一种非冷漠的民主”[5]。但迫于现实情况的压力，公共行政话语理论认为“有限参与”才是最好的话语形式。因此，公共行政话语理论实际上是反对参与机会均等化，而强调了自主参与的重要性——“随机选择创造了这样一个环境：扩大了那些不关心问题的人在调查问卷中被选择成为提供‘意见’的人的可能性……依据我们的标准，自愿参与应该优先考虑，不要被那些冷淡的、缺乏兴趣的人所冲淡”[5]。由此可见，福克斯和米勒强调通过公民参与意愿赋予公民参与的权利，而不是先赋予公民参与的权力，再由公民决定是否参与相关的政治活动。以真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献这四个无法准确测量的变量去判断话语的正当性，进而确立公民参与的方式，不仅不能够充分调动公民参与的热情，还有可能导致公民在参与上的两极分化。与此同时，这样做也不利于形成对政治家和官僚的约束力。最为无奈的是，即使是公共行政话语理论迫于社会现实而做出的选择——“有限参与”，也有可能无法实现应有的民主，而再次走回精英民主或集体行动的悖论。

其次，公共行政话语理论本身在理论建构方面存在缺陷，无法为公民参与提供明确的理论指导。解构和批判是公共行政话语理论对待传统公共行政理论和现实世界的基本方法。解构主义坚持除了正义和结构自身之外，一切都必须被解构。法默尔提出用解构来质疑我们据以建立现代主义公共行政的前提基础，旨在否定行政——官僚权力并且否定韦伯式理性等级观点的管理方法，即“反行政”[14]。与此同时，“后现代”公共行政话语理论正是基于对制度主义、宪政主义、社群主义和公民主义的解构与批判而建立起来的。但是，也许正是因为过分关注解构和批判（福克斯和米勒在书中用了四分之三以上的篇幅对既有理论流派进行梳理和批判之），导致学者们在公共行政话语理论自身的建构方面存在缺陷。公共行政话语理论始终与基本框架和基本概念保持若即若离的态度，而恰恰是这种模糊的态度稀释了其理论的解释力[15]。因而，也必然无法为公民参与提供明确的理论指导，无法科学地设计公民参与的范围、渠道、深度、广度和方法。

四、迈向民主化的公民参与

法默尔、福克斯和米勒等“后现代”主义者对传统公共行政的效率导向和官僚制组织结构进行猛烈地抨击，认为其会导致“精英主义”和自上而下的线性治理结构，进而使公民参与在某种意义上变成现代社会的“奢侈品”和“禁忌”。在对传统进行解构和批判的基础上，他们建构了提倡公民参与的公共行政话语理论。但是由于理论建构的缺陷和现实条件的限制，他们所能达到的也只是有限的公民参与。那么什么样的公民参与才是我们应该追求的呢？或者说才是理想的公共行政理论所提倡的呢？笔者认为，可以从这些“后现代”主义者散见于他们著作中的思想看出些端倪，那就是实际性的公民参与，更确切地说是一种民主化的公民参与。正如麦克斯怀特在《公共行政的合法性：一种话语分析》一书中所指出的那样：我渴望一种我们所有的人都能言说和倾听，我们所有的人都能就我们接下来该做什么进行商谈的对话。这是不是意味着经过了一系列的尝试和改革，我们又回到了古希腊式的原点，我认为并不是这样，而是经过这些尝试，使我们更加明白改革的方向，更加注重公民参与的实现条件。因此，既然公民参与未来的发展方向是民主化，那么民主化公民参与的道路应该怎样走才行得通就成为一个我们不得不思考的问题。

第一，立足社会现实，改变治理结构。历史上关于民主和公民参与存在着多种争锋相对的思想和理论，甚至出现了研究范式的转变。需要特别指出的是，这些思想和理论本身没有对错之分，也不存在着孰优孰劣的定论。它们都是在特定的历史条件下出现的，都是与特定的实际情况相吻合的。因此，思考公共行政民主化的问题，或者说思考如何通过变革社会治理结构而实现公共行政的民主化，这就需要立足于我们所处的社会历史背景，即立足于我们的社会正在走向后工业社会的现实[16]。与此同时，变自上而下的线性治理结构为多方参与的网络治理结构，确保每一位社会参与都有参与的发表意见的权力，确保他们的声音平等地得到倾听和尊重。之所以做出将立足社会现实，实现网络治理放在走向民主化参与十分重要的位置，是因为当社会治理的结构从线性结构转变为网络结构的时候，社会治理过程中的每一个成员都是社会治理网络上的一个必要节点，会处于与其他节点的互动中，形式民主也就会与它背后的非正义和不公正等一道得到扬弃，代之以实质民主[16]。

第二，客观看待民主，树立民主参与理念。客观地说民主，或者是公民参与只是一种治理国家，处理社会事务的公共行政方式，不应该被赋予过多的主观色彩。因此，我们需要客观地看待民主，谈民主色变或者将民主看做是解决一切公共行政难题的“灵丹妙药”的观点都是不对的。那么怎么样才能树立民主参与理念呢？笔者认为就是提倡强势的公民政治参与，一是鼓励公民通过共同讨论、共同决议、共同执行来解决社会共同体所面临的的经济、社会发展难题，集思广益，避免“拍板决策”。二是确保公民能够参与到政府治理和政策制定的各个领域和环节，而不是现在所广泛推行的事后参与或形式参与，例如很多地方推行的听证制度，而是拥有具有很强话语权的参与，能够在与政府官员和代理人的讨价还价和意见交汇中实现自己的意见和主张。三是充分考虑公民参与的意愿，听取公民的心声，从而正确把握公民中政治参与的需要，避免做了很多努力但却偏离公民参与意愿现象发生。例如，当前很多政府都在推行财务信息政务公开这项工作，但政府提供给公民的仅仅是一种事后参与的权力和渠道，即公民只能够对政府开支是否符合法律和程序进行监督，而不能在财政支持之前，对相关支出的用途与合理性发表意见。这就导致很多地方花费大量财力改善公共服务，并收集公民对服务质量的评价，但他们没有考虑到的是这些服务是不是真的是公民所需要的服务，即缺乏事前公民服务需求的收集。四是变自上而下的诱导性参与为自下而上的自发性参与，进而在社会中弘扬一种爱国、奉献、服务的公共行政精神，培养一群关心公共事务，积极参与公共事务的民众。

第三，大力发展基础教育，提升公民参与能力。走向民主化的公民参与，实现有效的对话和讨论，必须有一大批具备参与素质和能力的公民作为支撑。精英民主理论之所以能够在很长时间里占据民主理论的高地，就在于精明们有能力处理好政府和社会事务，民众则显得相对更不可靠，最后“只能生产出一种社会组织来反映满足某一既定的个人或精英阶层的本能冲动的必要性”[3]。而精英和公民间的差别就在于精英拥有比民众更高的教育水平，更好的素质和能力。

但是这样一种观点，并不能成为公民参与的阻绊，它为更好地实现公民参与，发挥民主治国的优势指明了方向，那就是大力发展基础教育，提升公民参与的素质和能力，使他们能够正确地认识形式，科学地分析问题，正确地表达自己的意见，处理意见纠纷，达成最佳选择。正如参与式民主理论的始祖卡罗尔·佩特曼所认为的那样：“当代民主理论过于受制于经验主义的分析而失去了将理论用于指导政治生活的价值”。实际上，公民政治参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，有利于形成一种积极的、富有知识的、并能对政府事务具有敏锐兴趣的公民，从而有助于参与性社会的形成[10]。

第四，加快社会建设，培育公民参与的组织和渠道。民主公民参与的实现，在很大程度上依赖于一个发育程度较高的公民社会，因为这样一种社会能够为公民参与和进行对话提供必要的组织与渠道。在公民参与组织建设方面，英国学者道格拉斯·柯尔认为，社会应该由多元的组织构成，是分权和自治的，每个人都有决定自己所处组织事务的权力。公民参与组织建设不仅能够为公民参与和话语表达提供必要的组织保障，也能增加公民和政府对话的筹码。在公民参与渠道建设方面，公民政治参与和进行对话无疑需要一定的渠道，无论是“公共能量场”，还是其他形式，都需要有这么一个渠道的存在，而且渠道越多越好，而这无疑需要建立在社会发展的基础上。这正好印证另外一位民主理论大师麦克弗森的观点；“惟有在一种更加人道的经济基础上，进一步扩大参与的渠道并改善参与的作用，才能实现更民主的、更公平的社会”[10]。

[注释]

[1]Sherry Arnstein.A ladder of Citizen Participation[J].Journal of the Royal Town Planning Institute，1971，（4）：216—224.

[2]赵宇峰，廖仕梅.公民参与和政府行为有效性的提升[J].江苏行政学院学报，2011，（2）：103－107.

[3]O·C·麦克斯怀特.公共行政的合法性——一种话语分析[M].北京：中国人民大学出版社，2002：18-26，250.

[4]程倩.非正典化的典范及启示——法默尔“后传统治理”思想评析[J].公共行政评论，2011，（2）：1-20.

[5]查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向[M].北京：中国人民大学出版社，2002：4-143.

[6]张康之.论后现代公共行政研究中的“想象”读法默尔《公共行政的语言》[J].天津社会科学，2009，（2）：51-59.

[7]丁煌.法默尔的后现代公共行政理论析评[J].上海行政学院学报，2005，（6）：24-32.

[8]李松.后现代公共行政的社会建构：逻辑与启示[D].杭州：浙江大学，2010.

[9]谢昕，张亮.后现代公共行政理论精要探微[J].中国行政管理，2007，（9）：95-98.

[10]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006:1.

[11]董石桃.公民参与和民主理论——自由民主与参与式民主的比较及其启示[J].新疆社科论坛，2010，（3）：30－36.