胡 曼 李禄岩

我国各民族具有“大杂居、小聚居、交错杂居”的分布特点。改革开放后,农村人口大规模向城市流动,少数民族人口大规模向中东部发达地区流动。新时期,大流动、大融居的民族分布格局不断加深,城市民族工作的重要性愈发凸显。社区是人们生活的基本单位,也是各民族交往交流交融的重要场域。因此,社区也成为城市民族工作的重要着力点。加强城市民族互嵌式社区治理工作,不仅有利于推动城市民族工作的精准化、法治化,更有利于促进各民族充分融入城市生活,促进各民族之间的了解和信任,铸牢中华民族共同体意识。

“枫桥经验”作为中国基层社会治理的典型经验,诞生60年来历久弥新。伴随时代的变迁,“枫桥经验”也在不断丰富着自身的时代内涵,在社区治理实践中得以创新发展,促进了基层社区自治、法治、德治“三治”融合。“枫桥经验”作为基层社会治理的重要智慧和成果,在不同的历史时期应用于不同的地域,不断适应现实并发展出新的内涵,对基层社会治理作出不可磨灭的贡献,显现出强大的生命力。因此,将“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区治理中,不仅有助于完善当前的城市民族互嵌式社区治理模式,使其更便于推广,同时也将进一步丰富“枫桥经验”的时代内涵,让“枫桥经验”真正走出民族风。(1)参见马燕、李虎：《让““枫桥经验””走出“民族风”》,《人民公安报》2019年6月4日,第3版。

一、城市民族互嵌式社区治理概念界定

城市少数民族流动人口工作关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要把着力点放在社区,推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境。(2)参见《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》,2014年9月29日,载新华网,http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm?prolongation=1。2023年10月12日访问。少数民族流动人口工作是城市民族工作的重点和难点,民族互嵌式社区治理是新时期民族工作的发展方向。城市民族互嵌式社区的成功治理,需要完善相关政策举措,营造民族团结的环境氛围,建立各民族交流交往交融的平台机制,促进各民族群众在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。

近年来,对于民族互嵌的研究主要集中在民族互嵌的概念、民族互嵌的价值内涵、民族互嵌式社区、民族互嵌式社会结构等方面。目前,国内对于民族互嵌的概念尚未形成较为统一的共识。(3)参见冯雪红、张欣：《民族互嵌研究现状与未来走向》,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期。但可以肯定的是,“互嵌”相较于“混居”“交错杂居”等概念,更加精准地表达了当前我国各民族的分布格局和生活状态。民族互嵌式的分布格局不仅仅局限在民族地区,而是已经延伸到全国各个地方,尤其是许多一线城市,大多是56个民族相对齐全。目前,在民族互嵌的相关研究中,民族互嵌式社区的研究成果最为丰富。相较于已被人们普遍接受的民族社区、多民族社区等概念,有学者对民族互嵌式社区进行了较为准确的定义,认为民族互嵌式社区是指“由两个以上民族的居民共同居住并形成空间相错的同一区域内的共同体,这一共同体中的具有不同民族身份的成员之间形成自由交往交流并相互包容的关系”。(4)杨鹍飞：《民族互嵌型社区：涵义、分类与研究展望》,《广西民族研究》2014年第5期。社区治理是指在基层党组织、政府基层管理部门主导下,由基层群众自治组织、社区居民及辖区内的各营利组织、非营利组织等单位,基于市场原则、公共利益以及社区认同,对社区进行的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。而城市民族互嵌式社区因为社区居民的民族成分多元,可能涉及宗教信仰、生活习惯、民族习俗、从业类型等差异,因此,民族互嵌式社区治理与普通社区治理的方式有所不同。

基于以上讨论,笔者认为,城市民族互嵌式社区治理是指在党和政府的领导下,在普通社区治理模式的基础上,结合民族工作特点和方法,对社区进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,服务于人民群众日益增长的多元诉求的同时,促进各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入,铸牢中华民族共同体意识。当前,虽然有部分城市的社区形成了较为典型的互嵌式民族社区治理模式,但仍有需要完善的方面,且并未实现较大范围的推广与普及。

二、当前城市民族互嵌式社区治理中存在的问题

(一)典型模式推广度有限

随着我国经济不断发展,人口加速流动,各民族流动人口遍布全国各地,城市民族互嵌式社区的产生是必然的。从当前可以检索到的文献资料中可以看出,各地的城市民族互嵌式社区治理仍处于单打独斗的状态。城市民族互嵌式社区的典型治理模式主要集中在东部地区以及部分西部地区的中心城市,这与我国当前的人口流动趋势、各地经济发展水平,以及政府的管理水平息息相关。东部地区因其经济发展水平高、劳动力需求量大,西部地区的部分中心城市与民族聚居地区距离较近,经济较为发达,因而成为民族地区各民族流动人口走出家乡、谋求生计的流入地。因此,在上述区域更易形成较为典型的城市民族互嵌式社区,形成较为典型的治理模式,但是目前的推广度非常有限。对于一个优良的社会治理模式而言,它的实践与推广同样重要。“枫桥经验”如果未曾在60年前走出枫桥,它便不是今天的“枫桥经验”。“枫桥经验”的成功不仅在于其治理模式的优越,同时在于其治理模式成功地得到了推广。因此,城市民族互嵌式社区治理模式要像“枫桥经验”一样在全国范围内得到普遍推广,未来仍需要进行更多的探索和实践。

(二)居民参与度不高

居民参与度不高是社区治理中较为普遍的问题,也是城市民族互嵌式社区治理中十分重要的问题。当前,城市民族互嵌式社区中居民参与度不高的原因主要有以下几个方面。第一,当前许多城市的民族互嵌式社区的各民族居民为流动人口,对于城市以及社区的归属感不强,对于社区以及其自身社区居民身份的认同感不强,在城市融入方面具有一定的困难。第二,城市民族互嵌式社区中的各民族居民之间具有一定的心理距离,具有一定的内卷化倾向,城市居民更倾向于与本民族的居民交往。(5)参见黄海波：《城市多民族互嵌式社区建设需正视六个问题》,《学术论坛》2016年第12期。第三,作为社区治理中存在的普遍问题,居民对于社区治理的参与度普遍不高,这也反映出当前的社区治理模式在调动居民积极性方面普遍有待改进。居民参与度问题,在民族互嵌式社区治理中显得尤为重要,因为民族互嵌式社区治理最终想要达到的效果是各民族居民在空间上实现互嵌的同时,也在文化、经济、社会、心理上实现全方位的互嵌。因此,在民族互嵌式社区的治理中,只有各民族居民共同参与,才能有效满足各民族群众的多元诉求,有效预防和化解涉民族因素的矛盾纠纷。同时,各民族居民在参与社区活动中才能增进感情,增强对社区和城市的归属感和认同感,进而融入城市生活。

(三)社区治理主体单一化

当前,众多城市民族互嵌式社区治理的主体还是较为单一的。多数社区仍以基层党组织和居民委员会为主要治理主体,仍保持着党委领导、政府主导的治理模式,鲜有以社会组织和社会公众为主体参与的社区治理模式。这种主体较为单一的治理模式很难满足居民伴随着社会发展不断增长的多元诉求,影响了治理效果的提升。在城市民族互嵌式社区中,居民来自不同地区、不同民族,大抵具有一些不同的生活习惯、民族习俗、宗教信仰,无论是在生活中、工作中、婚姻家庭中可能都有不同的需求,因此,单一主体的治理往往难以满足各民族居民的多元需求。(6)参见蒋慧、孙有略：《铸牢中华民族共同体意识下民族互嵌型社区治理研究——以南宁市中华中路社区为例》,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第6期。

此外,不同民族的居民在表达同类需求、解决同类矛盾纠纷时,需求的具体内容,实现需求的方式方法,解决纠纷矛盾的主体、方式方法等方面都可能会存在差异,单一治理主体的缺陷就暴露出来。例如,同为从事清真饮食行业的居民,因为相互之间的经营行为而产生矛盾纠纷,此时可能就需要清真饮食行业协会的介入调解,更便于矛盾纠纷的化解。又如,在解决一些涉民族因素的矛盾纠纷时,如果有懂得少数民族语言的,对少数民族风俗习惯较为了解的主体能够参与纠纷解决,那么,纠纷解决的效率和效果都会得到提升。

三、“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区治理的可行性

(一)“枫桥经验”及其在城市社区治理中的应用

2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。“枫桥经验”原本是特定时代背景下的产物。(7)参见戴大新：《追溯、廓疑与前瞻———新时代坚持和发展““枫桥经验””的若干探讨》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2018年第1期。20世纪60年代,在农村社会主义教育运动试点中,枫桥创造出以群众为主体、以就地化解矛盾纠纷为核心理念的中国经验。“枫桥经验”的核心理念就在于发动群众,依靠群众,就地解决矛盾,做到矛盾不上交。这一核心理念与“枫桥经验”诞生的空间条件密切相关,其诞生于乡镇,属于熟人社会,只有在乡镇这样相对狭小的熟人社会空间,才能更好地打破问题从发生到发现再到解决之间的信息区隔。矛盾不上交,能够就地解决的原因也在于此,即只有熟人社会当地才能掌握有利于解决矛盾的最全面的信息,(8)参见叶竹盛：《网络时代需要“新枫桥经验”》,《光明日报》2017年1月3日,第6版。同时,在乡镇这一相对封闭的环境下,矛盾更容易在初期暴露,因此群众自己就可以先行解决。

改革开放后,伴随着经济快速发展、社会深刻变化,社会治安的需求也在发生变化。“枫桥经验”伴随着我国城市化进程的不断推进,逐渐在城市落地生根、不断推广,成为城市基层社会治理的典型标杆。社区作为城市划分的最小网格,是与人民群众生活密切相关的场域,也是人民群众感受社会治理成果最直观的窗口。越来越多的城市社区在治理过程中汲取“枫桥经验”的养分,完善自身治理模式,并进一步推广开来。城市社区与乡镇相比,具有一定的共性,都是由居住在一定地理范围内的人们所组成的社会生活共同体。由于人们共同生活在一个特定的场域,一些矛盾纠纷更易在群众之间被发觉,这也是“枫桥经验”能够在社区落地并推广的原因之一。枫桥镇通过其创新的“四先四早”等工作机制,进一步将“枫桥经验”应用于社会治理。新时期的“枫桥经验”为促进社会治安综合治理、犯罪的预防控制、矛盾纠纷的就地化解,以及实现社会和谐稳定作出了重要贡献。

中国特色社会主义进入新时代后,我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,社会治安趋于稳定。此时,基层社会的治理工作就不能仅仅停留在治安,而应当服务于满足人民群众在新时代的更高需求。当前,各地在社区治理中对“枫桥经验”的应用主要体现在通过坚持党建引领、网格化治理、多元主体参与实现多元化解纠纷体系等方式进一步提高社区治安水平,助力社会大平安建设,营造良好邻里关系,引导淳朴民风、优良家风建设,更好满足居民生产生活需要,提高人民幸福感、满足感。(9)参见王杰、曹兹纲：《韧性乡村建设：概念内涵与逻辑进路》,《学术交流》2021年第1期。因此,“枫桥经验”的应用领域经历了从教育改造“四类分子”到维护社会治安秩序,再到加强和创新社会治理的新时代“枫桥经验”。当下,践行与推广新时代“枫桥经验”已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

(二)当前城市民族互嵌式社区治理模式中所体现的“枫桥经验”的内涵

一是党的领导。以基层党组织为核心,以社区为依托进行治理,是当前模范城市民族互嵌式社区治理的共性。在“枫桥经验”中,党组织的领导也是其最重要的内涵之一。“枫桥经验”是在枫桥镇党委领导下由枫桥镇群众共同创造出的,经党中央批示肯定推广后,再由各地党委主持推广开来。因此,党的领导是贯穿于“枫桥经验”诞生、实践、推广、再实践的主线。党的领导也是城市民族互嵌式社区治理最重要的特征之一,只有始终坚持党的领导,才能把握工作的正确方向,才能始终凝聚群众的力量,始终保持从群众中来、到群众中去的工作作风。实践中,城市民族互嵌式社区治理以基层党组织为中心,便于调动各方主体的力量,开展多元主体共治,满足群众伴随经济社会发展而不断丰富的多元生活需求、治理需求。

二是网格治理。网格治理亦是目前城市民族互嵌式社区治理模式的典型特征。网格治理是指通过将社区做更为精细的网格划分而进行的综合管理。网格化综合治理是新时代“枫桥经验”的重要实践模式,亦是“枫桥经验”在全国各地普遍推广的内容,在各地的实践中取得了优秀的成绩,使得矛盾纠纷在基层、在群众内部被有效化解。网格化治理整合多方主体,使服务下沉,切实为人民群众提供便利,化解纠纷,是“枫桥经验”多元共治思想的重要体现。城市民族互嵌式社区治理中对网格化的应用显现出不同于一般社区网格化治理的特点——网格中不仅需要公安人员、司法人员等下沉干部,以及志愿者、网格员等,更需要懂民族政策、了解民族风俗习惯、懂民族语言、会民族工作的人员等。

三是志愿服务。在当前的城市民族互嵌式社区治理中,志愿服务是不可或缺的重要组成部分,这也是贯穿于“枫桥经验”始终的内容。“枫桥经验”自发端起,便是依靠群众解决矛盾纠纷,从而进行自我管理、自我教育、自我监督。在“枫桥经验”的实践中,不论是网格化治理的网格员,还是社区纠纷的调解员,其中都有志愿服务者的身影。在城市民族互嵌式社区治理中,如果说治理模式是一台“汽车”,那么志愿服务者便是“汽油”,他们在社区纠纷调解、居民便民服务、民族团结活动等各个方面都发挥着重要作用,让整个民族互嵌式社区治理运作起来。各民族的居民通过志愿服务参与社区治理,加深了彼此的联系和情感,铸牢了中华民族共同体意识。

(三)“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区治理的优势

1.“枫桥经验”的权威性。“枫桥经验”的权威性是“枫桥经验”能够成功应用于城市民族互嵌式社区的重要因素。其权威性的重要来源之一便是党和国家领导人的肯定推广。“枫桥经验”在发端之初,由毛泽东同志亲自批示学习推广。2013年习近平总书记指示“把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好”。(10)王比学：《习近平就创新群众工作方法作出重要指示强调 把“枫桥经验”坚持好、发展好 把党的群众路线坚持好、贯彻好》,《人民日报》2013年10月12日,第1版。经过数十年的推广,“枫桥经验”在全国各地的基层政府、社区,以及公安系统、司法系统等部门得到广泛应用。学界对“枫桥经验”的研究亦不断深入,理论基础不断丰厚。“枫桥经验”的权威性使其在各地城市民族工作部门、社区、百姓当中更易得到认可。将“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区,不仅有助于完善其治理模式,同时有助于破除当前城市互嵌式社区典型治理模式难以普遍推广的困境。

2.“枫桥经验”的包容性。“枫桥经验”从20世纪60年代发端至今,其应用领域不断拓展,内涵与实践方式伴随时代发展而不断丰富,这充分证明了“枫桥经验”具有强大的包容性与生命力。“枫桥经验”之所以具有极强的包容性,究其根本,在于“枫桥经验”的核心理念是“发动群众、依靠群众,就地化解矛盾”。这一核心理念不仅与我国的基层群众自治制度、人民调解制度相契合,同时也与我国民族地区群众应用民族习惯解决矛盾纠纷具有一定的相似性,因此,其具有在中国大地普遍推广的天然优势。不论是哪个民族的群众,以合法合规的方式将矛盾纠纷化解在群众之间即可。不同地区、不同民族的习惯、习俗、处理纠纷的方式往往有所差异,因此更需要在纠纷解决中吸纳群众智慧、依靠群众力量达到定分止争的目的,维护民族团结。“枫桥经验”的包容性使其如同一座房子的框架,在任何地方都可以落地,并就地取材垒起屋墙。

3.“枫桥经验”的实践性。“枫桥经验”作为典型标杆,在全国范围内不断推广应用,在许多地方落地并取得了显著成绩。这一定程度上反映了“枫桥经验”自身极强的实践性。枫桥镇探索出的“四先四早”工作机制,对城市民族互嵌式社区具有很强的适用性。在“四先四早”工作机制中,一是预警在先,苗头问题早消化。建立治安信息网络,实行敏感信息即时报,健全维稳信息预警体系,使不稳定因素和苗头性纠纷及时得到掌握并被有效化解。二是教育在先,重点对象早转化。针对容易引发群体性纠纷的事件,抓住要害,管住重点人,采取分层教育疏导,沟通思想,理顺情绪,晓以情理,把群体性事件解决在萌芽之中。三是控制在先,敏感时期早防范。制定防范预案,按照“宜解不宜结,宜疏不宜聚,宜缓不宜激”的原则,靠前指挥,劝解引导,妥善控制,及时处理各种社会矛盾。四是调解在先,矛盾纠纷早处理,苗头问题早消化。(11)参见浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委联合调查组：《看枫桥如何实现矛盾少发展快——关于“枫桥经验”创新与发展的调查》,《今日浙江》2003年第23期。

当前,各地的“枫桥经验”实践大都采取了多部门联动下沉服务的工作机制。首先,基层自治组织、公安机关、司法机关建立联动机制,积极化解纠纷,增强居民法治意识。其次,企业、社团组织等参与社区治理,进一步满足居民多元生活需求。最后,通过多部门联动,对参与社区治理的居民以积分等形式给予优惠政策,激发居民参与治理的积极性。因此,将“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区治理中,将进一步破除其典型治理模式中治理主体相对单一,以及居民参与度不高的困境。

四、“枫桥经验”应用于城市民族互嵌式社区治理的路径研究

(一)加强社区网格化管理,完善多元主体参与共治

“依靠群众,发动群众”是“枫桥经验”传播60年不变的精髓,网格化管理是新时代“枫桥经验”在社区治理中的典型模式。多元主体参与、服务不断下沉是社区网格化管理的主要方式。在网格化管理中,各主体参与服务和管理,通过群众中的网格员与信息员来对群众需求和群众矛盾进行早发现、早处理。城市民族互嵌式社区的网格化管理需要多元主体的参与,以满足居民多元生活需求和多元纠纷化解。居民的广泛参与,不仅可以增强社区内各民族居民的联系,也可以促进各民族居民的互相尊重、互相欣赏、互相学习和互相包容,拉近各民族居民的心理距离,增强大家对社区的认同感和归属感。“枫桥经验”在城市民族互嵌式社区中的应用,应以网格化管理为抓手,坚持基层党组织领导,并由其进行统筹调度,以公安部门、司法部门、民族工作部门为主进行指导,吸纳社区内的各民族群众、社团组织、高校、研究机构等,以群众志愿服务力量为支撑,形成城市民族互嵌式社区多元主体共治格局,满足各民族居民的多元需求,实现多元纠纷化解。

(二)应用“四先四早”工作机制,促进矛盾纠纷预防化解

当前,各地基层法院受理的案件数逐年增多,普遍存在工作量超负荷的问题,这不利于案件的精细化、深入化处理。将“枫桥经验”中“四先四早”工作机制应用于城市民族互嵌式社区的治理中,有助于将矛盾纠纷化解在苗头阶段,不仅提高了社会治安水平,而且为基层的公安司法力量缓解了压力。“预警在先”的工作方法有助于更早发现相关苗头性问题。只有将小的社会普遍性矛盾纠纷在苗头阶段早发现早化解,才能避免问题升级扩大为较大的矛盾,避免形成群体性纠纷和复杂性难题。“教育在先”的工作方法则是将影响民族团结的重点对象尽早教育沟通,促进其思想转化,避免引起更大的群体性纠纷,从而促进社区民族团结。“控制在先”的工作方法是在社会出现相关敏感事件时,做好相关工作预案,提前介入进行疏导,避免连锁事件发生,维护基层社会治安稳定。“调解在先”的工作方法是在发现相关矛盾的苗头后,早介入、早调解,防止矛盾激化。因此,将“枫桥经验”适用于城市民族互嵌式社区治理中,重点要运行好“四先四早”工作机制,提升预防化解矛盾纠纷的工作水平,促进社区民族团结。

(三)形成城市民族互嵌式的“枫桥经验”,在全国范围内推广

随着我国全域经济水平的不断提高,人口流动会更加频繁,东西部地区双向互济、各民族大流动、大融居的格局将进一步加强。为此,将“枫桥经验”适用于城市民族互嵌式社区中,可以完善当前城市民族互嵌式社区治理中的不足,形成城市民族互嵌式的“枫桥经验”。民族工作部门应将此类典型治理模式在全国范围内树标杆、立典型,进行广泛推广。当前,城市互嵌式社区已经探索出具有一定典型性的治理模式,但这些治理模式大多是各自开花,其影响通常局限在市域范围内。这些典型治理模式的产生,通常是在基层主动探索并取得一定的治理成果后,向上级政府主管部门汇报,上级部门对该典型模式进行表彰和宣传。但是,这种表彰宣传对于模式的推广效果而言是比较有限的,影响范围也不大。而“枫桥经验”的实践效用已经在各地、各行业得到充分证实,治理根基和群众基础深厚,因此,吸纳了“枫桥经验”的城市民族互嵌式社区的典型治理模式将更能够得到推广普及。

五、余论

“枫桥经验”作为中国本土特色的基层治理经验,如何将其应用于民族地区与城市民族互嵌式社区,是迟早会遇到的问题。如何通过应用“枫桥经验”,助力城市民族工作的开展,需要在实践中不断探索。城市民族互嵌式社区的治理是城市民族工作的重要部分,治理好城市民族互嵌式社区,是满足各民族群众日益增长的对美好生活需要的基础一环,是促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融的重要保障,也是增强各民族对社区的归属感、认同感,促进民族团结进步的重要支撑。要将“枫桥经验”广泛应用于城市互嵌式社区治理的各环节,全面推进各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入,让民族团结之花在中华大地的各个城市社区中绚丽绽放。